生態(tài)環(huán)境“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估及“十四五”重大環(huán)境問題探討

廖文輝 瞿畏

摘要：“十三五生態(tài)環(huán)保規(guī)劃”中期評(píng)估，是對(duì)“十三五”規(guī)劃路線、內(nèi)容及階段成果的檢驗(yàn)，是對(duì)規(guī)劃期內(nèi)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程的總體判斷和對(duì)政府履行環(huán)保職責(zé)情況的督促檢查。通過中期評(píng)估，掌握規(guī)劃目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施等執(zhí)行情況，評(píng)價(jià)判斷各部門在執(zhí)行規(guī)劃中各項(xiàng)任務(wù)的成效、經(jīng)驗(yàn)，剖析規(guī)劃執(zhí)行過程中遇到的問題。根據(jù)新形勢(shì)、新要求提出規(guī)劃實(shí)施后兩年的工作重點(diǎn)和思路，提出強(qiáng)化規(guī)劃執(zhí)行的機(jī)制、制度與政策層面的建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)?！笆濉?“十四五”;中期評(píng)估;成效;重大環(huán)境問題

中圖分類號(hào)：X826 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）10-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.10.119

Abstract： The mid-term evaluation of the “13th Five-Year Ecological Environmental Protection Plan” is a test of the “13th Five-Year Plan” route， content and stage results. It is the overall judgment of the environmental protection process during the planning period and the supervision of the governments performance of environmental protection duties. an examination. Through the mid-term evaluation， we will grasp the implementation of planning objectives， key tasks， and policy measures， evaluate and judge the effectiveness and experience of each department in implementing the various tasks in the planning， and analyze the problems encountered during the implementation of the plan. According to the new situation and new requirements， put forward the work priorities and ideas for the two years after the implementation of the plan， and put forward suggestions on strengthening the mechanism， system and policy level of the implementation of the plan.

Keywords：Eco-environmental “13th Five-Year Plan”;“14th Five-Year Plan”;Mid-term evaluation;Effectiveness;Major environmental issues

《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》是 “十三五”期間的環(huán)保工作綱領(lǐng)性文件，是環(huán)保工作的施工圖和時(shí)間表。本文以湖南省環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃執(zhí)行情況為例，對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題及原因進(jìn)行了剖析，根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的新形勢(shì)、新要求提出了進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的對(duì)策意見，對(duì)未來“十四五”可能出現(xiàn)的重大環(huán)境問題進(jìn)行了預(yù)判。

1 “十三五”環(huán)境規(guī)劃的特點(diǎn)

我省從“十二五”末期開始，就遵照黨中央、國(guó)務(wù)院部署，把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，深刻領(lǐng)會(huì)、把握國(guó)家出臺(tái)的一系列制度、方案、行動(dòng)計(jì)劃及規(guī)劃建議的基本精神，謀劃符合湖南發(fā)展戰(zhàn)略特點(diǎn)的具有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、開創(chuàng)性的環(huán)境保護(hù)工作思路，積極推動(dòng)《湖南省“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱為《規(guī)劃》）體系的研究和編制工作。《規(guī)劃》編制突出了以下特點(diǎn)：（1）貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念，圍繞“綠色發(fā)展”，促進(jìn)“綠水青山”與“金山銀山”融合協(xié)調(diào)，在綠色發(fā)展理念引領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)《生態(tài)文明體制改革總體方案》“1+6 ”等文件對(duì)“十三五”期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的前端預(yù)防和空間管控的總體要求。（2）以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌部署“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體工作。按照國(guó)家的全面小康社會(huì)環(huán)境目標(biāo)，將細(xì)顆粒物等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)列入大氣環(huán)境質(zhì)量約束性控制，標(biāo)志著“十三五”期間環(huán)境管理的戰(zhàn)略調(diào)整。（3）落實(shí)生態(tài)文明體制改革要求，形成最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。地方政府層面要完善環(huán)保地方法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)管、責(zé)任明確到人;在企業(yè)主體層面，落實(shí)排污許可證，產(chǎn)生環(huán)境污染時(shí)要明確司法、損害賠償?shù)蓉?zé)任;以改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度形成政府、企業(yè)、公眾共治的治理體系。（4）堅(jiān)持“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念，突出強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與修復(fù)?！兑?guī)劃》充分銜接發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、住建等部門關(guān)于生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的工作，以“山水林田湖是生命共同體”的理念為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)優(yōu)先，深化國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管，系統(tǒng)推進(jìn)森林、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、國(guó)土綠化、生態(tài)治理與山水林田湖生態(tài)保護(hù)與建設(shè)。（5）強(qiáng)化綜合治理，協(xié)同推進(jìn)工業(yè)達(dá)標(biāo)排放、治污減排和風(fēng)險(xiǎn)防范?！兑?guī)劃》強(qiáng)調(diào)以環(huán)境質(zhì)量為核心，著重通過綜合治理、協(xié)同推進(jìn)、專項(xiàng)治理、優(yōu)化制度、重點(diǎn)領(lǐng)域、重大工程等來提升環(huán)境質(zhì)量。以全面達(dá)標(biāo)排放為抓手，在嚴(yán)控增量的同時(shí)大幅度削減污染存量，以骨干性工程實(shí)施污染減排，以排污許可落實(shí)治污減排責(zé)任，改革完善總量控制制度。對(duì)核與輻射、重金屬、危險(xiǎn)廢物、化學(xué)品等重點(diǎn)領(lǐng)域，繼續(xù)提升風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)能力，系統(tǒng)構(gòu)建事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后妥善處置的全過程、多層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

2 “十三五”規(guī)劃執(zhí)行情況中期評(píng)估

2019年初，我省組織了“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃執(zhí)行情況的評(píng)估，評(píng)估數(shù)據(jù)截止2018年12月31日。通過一系列的定量及定性評(píng)價(jià)，“十三五”以來，截止2018年月月31日，省委、省政府認(rèn)真貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)精神要求，按照長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的要求，落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，深入貫徹習(xí)近平總書記對(duì)湖南提出的“真正把生態(tài)系統(tǒng)的一山一水、一草一木保護(hù)好”“守護(hù)好一江碧水”等重要指示精神，以“一湖四水”為主戰(zhàn)場(chǎng)，以主要污染物總量減排為主線，采取加大重點(diǎn)區(qū)域流域和行業(yè)環(huán)境綜合整治力度、加快環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法等多項(xiàng)措施，通過實(shí)行嚴(yán)格的減排目標(biāo)責(zé)任制，在主要污染物減排任務(wù)重、難度大的情況下，強(qiáng)化結(jié)構(gòu)減排、工程減排和管理減排，嚴(yán)格實(shí)行考核問責(zé)制，形成上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同作戰(zhàn)的污染減排格局，主要污染物減排工作穩(wěn)步推進(jìn)，主要污染物排放總量減排目標(biāo)及區(qū)域質(zhì)量目標(biāo)達(dá)到序時(shí)進(jìn)度要求，有力、有序、有效推進(jìn)全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，基本達(dá)到我省“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)要求。

3 目前的形勢(shì)和任務(wù)

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，生態(tài)環(huán)境部門與各部門一道，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”的生態(tài)理念，生態(tài)文明思想格局進(jìn)一步明晰。

（1）思想指引和頂層設(shè)計(jì)更加明確。2018年的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)精神及中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，進(jìn)一步明確了打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)間表、路線圖、任務(wù)書。

（2）一系列作戰(zhàn)計(jì)劃和方案陸續(xù)出臺(tái)。湖南省人民政府陸續(xù)印發(fā)實(shí)施“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”，為后續(xù)時(shí)間的環(huán)境保護(hù)工作指明了具體行動(dòng)方向。

（3）生態(tài)環(huán)境督察執(zhí)法持續(xù)強(qiáng)化。重視群眾身邊的環(huán)境問題，對(duì)飲用水、固體廢物和危險(xiǎn)廢物進(jìn)行集中整治。解決全省集中式飲用水水源地的環(huán)境問題、嚴(yán)厲打擊固體廢物及危險(xiǎn)廢物非法轉(zhuǎn)移和傾倒行為，以上掛牌督辦的突出問題全部完成整改，開展“綠盾2018”自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動(dòng)。

（4）生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域改革有力推進(jìn)。為統(tǒng)一監(jiān)管職能，組建生態(tài)環(huán)境廳，對(duì)生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放行使執(zhí)法職責(zé);深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍;對(duì)相關(guān)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理制度進(jìn)行全面改革。根據(jù)中央“放管服”政策進(jìn)行具體深化，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，加快項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批?；緞澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線。

（5）生態(tài)環(huán)境狀況明顯好轉(zhuǎn)。2018年1-12月，全省14個(gè)市州空氣環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例為85.4%，同比上升3.8個(gè)百分點(diǎn)，張家界市、郴州市、益陽市、吉首市、婁底市城市空氣環(huán)境質(zhì)量首次達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)零的突破;1-11月，全省地表水水質(zhì)總體為優(yōu)，國(guó)家“水十條”60個(gè)考核斷面優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)比例為90%，達(dá)到國(guó)家考核要求（86.7%），同比上年提升1.7個(gè)百分點(diǎn)，洞庭湖11個(gè)湖體斷面總磷濃度持續(xù)降低，達(dá)到0.068毫克/升，較2015年下降39.3%，11月當(dāng)月為0.057毫克/升，接近Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)已取得的階段成果，在“十三五”規(guī)劃實(shí)施后兩年的工作重點(diǎn)和思路是：

（1）加大執(zhí)行力度，實(shí)施《規(guī)劃》動(dòng)態(tài)調(diào)整。由于《規(guī)劃》中部分指標(biāo)體系、重點(diǎn)任務(wù)與后續(xù)實(shí)際工作任務(wù)不相符合，如建制鎮(zhèn)生活污水處理率等4項(xiàng)指標(biāo)需要進(jìn)行調(diào)整，為銜接《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)》建議新增“總氮總量控制指標(biāo)。2018年前完成省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革任務(wù)需推遲實(shí)施，故需針對(duì)《規(guī)劃》中的部分指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。

（2）持續(xù)跟進(jìn)重點(diǎn)工作任務(wù)進(jìn)展。對(duì)尚未全面完成的2017年重點(diǎn)工作任務(wù)，需進(jìn)一步加大工作力度，持續(xù)跟進(jìn)，細(xì)化各項(xiàng)措施，確保盡早完成。對(duì)2018年及以后的重點(diǎn)工作任務(wù)，要制定推進(jìn)時(shí)間表，及時(shí)調(diào)度，穩(wěn)步推進(jìn)，同步推進(jìn)其他重點(diǎn)工作任務(wù)。

（3）突出重點(diǎn)，解決突出環(huán)境問題。著力推進(jìn)重點(diǎn)及敏感地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善，結(jié)合我省湘江保護(hù)和治理“三年行動(dòng)計(jì)劃”及洞庭湖五大專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)力推進(jìn)五大重點(diǎn)區(qū)域及洞庭湖生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)整治，久久為功，持續(xù)深入推進(jìn)，確保五大區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和洞庭湖水質(zhì)得到根本好轉(zhuǎn);對(duì)重金屬超標(biāo)斷面及“十三五”規(guī)劃中的重點(diǎn)區(qū)域治理專題，部署全面調(diào)查分析，制定達(dá)標(biāo)整改方案，限期達(dá)標(biāo)。

（4）強(qiáng)力推進(jìn)各項(xiàng)污染治理戰(zhàn)役。一是強(qiáng)力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)督察。持續(xù)抓好中央環(huán)保督察反饋意見整改，按期完成掛牌問題整改任務(wù)。二是堅(jiān)決打好環(huán)境治理戰(zhàn)役。打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，部分市州城市空氣質(zhì)量實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)，長(zhǎng)株潭地區(qū)大氣污染治理取得新突破。堅(jiān)決打好水污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)推進(jìn)省“一號(hào)重點(diǎn)工程”和洞庭湖生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)整治，完成黑臭水體整治總體任務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)飲用水水源地環(huán)境問題整治。打好土壤污染防治持久戰(zhàn)，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，全面完成農(nóng)用地土壤污染狀況詳查，實(shí)施一批重點(diǎn)治理項(xiàng)目。

4 “十四五”可能出現(xiàn)的重大環(huán)境問題探討

根據(jù)目前的形式和已取得的成果，各項(xiàng)任務(wù)、指標(biāo)均按序時(shí)完成，預(yù)計(jì)在強(qiáng)有力的環(huán)境監(jiān)管下，“十三五”規(guī)劃確定的目標(biāo)、指標(biāo)均可實(shí)現(xiàn)，人民環(huán)境獲得感明顯。隨著人民經(jīng)濟(jì)生活水平的提高，與經(jīng)濟(jì)生活相匹配的優(yōu)質(zhì)生活欲望也必定隨之加強(qiáng)，對(duì)環(huán)境的期望值將進(jìn)一步提高，環(huán)境質(zhì)量要求將越來越高。因此，預(yù)計(jì)“十四五”期間主要問題是：

（1）環(huán)境質(zhì)量底線差異與環(huán)境資源稟賦需求之間不平衡、發(fā)展不充分的矛盾更加突出。（2）環(huán)境治理體系需繼續(xù)加強(qiáng)，未來不僅繼續(xù)需要污染防治攻堅(jiān)，而且需要建立長(zhǎng)效管控機(jī)制。（3）現(xiàn)代化的治理技術(shù)，是未來環(huán)境科技攻關(guān)的重點(diǎn)。

5 結(jié)束語

綜上所述，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，人民生態(tài)環(huán)境獲得感日益增強(qiáng)。“十四五”期間，生態(tài)文明建設(shè)需要進(jìn)一步完善。加快建立長(zhǎng)效管控機(jī)制，使我國(guó)資源得到合理利用，做到既要金山銀山，又要綠水青山。

參考文獻(xiàn)

[1]李干杰.堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)[J].中國(guó)環(huán)境監(jiān)察，2018，No.31（7）：15-17.

[2]廖文輝，龍軍，文濤，主編 湖南省“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃專輯.中國(guó)環(huán)境出版社，2017.11.中國(guó)版本圖書館CIP數(shù)據(jù)核字（2017）第269802號(hào)。

收稿日期：2019-04-19

作者簡(jiǎn)介：廖文輝（1964-），男，漢族，本科學(xué)歷，副研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃。