基于教育精準扶貧的義務(wù)教育供給研究
——以福建三明市為例

馮 倩

(三明學院國有資產(chǎn)管理處，福建 三明365004)

黨的十九大報告中關(guān)于民生保障的重要內(nèi)容包括有“高度重視農(nóng)村義務(wù)教育”“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”“堅持精準扶貧、精準脫貧” “確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽?！盵1]報告中高度重視脫貧攻堅任務(wù)，堅持精準扶貧戰(zhàn)略，并首要重視貧困地區(qū)(主要是農(nóng)村、鄉(xiāng)村)的義務(wù)教育發(fā)展。義務(wù)教育是扶智脫貧的起始環(huán)節(jié)，它的供給是由政府提供的，政府對義務(wù)教育供給的質(zhì)量，直接關(guān)系到整體國民的文化和素質(zhì)水平，進而影響到我國的扶貧進程、經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。由于義務(wù)教育供給的重要性，學術(shù)界對政府義務(wù)教育供給情況從不同的角度進行研究。曹海琴(2017)[2]闡述了其由政府、市場、社會、公民等多元主體共同供給我國義務(wù)教育模式的觀點，在國家提出供給側(cè)改革的新政策背景下，提出要突顯政府在義務(wù)教育供給側(cè)改革方面首當其沖的重要作用，在義務(wù)教育的整個發(fā)展過程中引入包括公平競爭、自由選擇在內(nèi)的市場機制，發(fā)揮社會公益性組織的作用，使公民在義務(wù)教育供給側(cè)改革進程中處于主動的地位。宋玨遐(2016)[3]分析了財政分權(quán)對我國公共教育供給的影響，他用數(shù)理分析和實證分析的方法總結(jié)出了由于財政分權(quán)，導致我國各地區(qū)因財政能力差異使得公共教育的發(fā)展水平也存在差異，并提出了縮小差異的建議。馬浩銘(2015)[4]在理論分析的基礎(chǔ)上以衡陽市為例，進行了地方政府對基礎(chǔ)公共教育服務(wù)供給機制的現(xiàn)狀、問題及原因分析，最后借鑒國際經(jīng)驗，提出了地方政府對基礎(chǔ)公共教育服務(wù)供給機制創(chuàng)新的思路。楊小敏(2018)[5]在師資供給視角下分析義務(wù)教育階段教師資源配置的問題，她指出了城鄉(xiāng)教師隊伍存在多種差距，也為縮短義務(wù)教育教資供給差距提供了合理建議。

福建省三明市是我國精準扶貧方略提出后設(shè)立的6個國家扶貧改革試驗區(qū)之一，在我國現(xiàn)行的財政分權(quán)體制下，三明市政府承擔著本地區(qū)義務(wù)教育供給的主要責任。本研究調(diào)研三明市義務(wù)教育供給的現(xiàn)狀，提出優(yōu)化義務(wù)教育供給的策略建議，對于推進地方政府教育精準扶貧、義務(wù)教育供給具有示范和借鑒意義。

一、實現(xiàn)教育精準扶貧和優(yōu)化義務(wù)教育供給之間的關(guān)系

教育精準扶貧是一種政府以及社會針對不同地區(qū)、學校、學生，采取具體的、科學有效的辦法來幫助其教育發(fā)展，并對幫扶過程進行精確管理，分析各項幫扶措施的利弊，對幫扶成效進行考核總結(jié)，最終促進教育良好發(fā)展的體系。教育精準扶貧既是手段，也是目的。在實施教育精準扶貧的過程中，通過在貧困地區(qū)普及教育，使貧困人民得到相應(yīng)的知識文化和專業(yè)技術(shù)教育，通過提高其綜合素質(zhì)和技術(shù)文化水平來實現(xiàn)其自身和社會的發(fā)展，從而解決貧困問題。在通過教育來改善貧困問題后，原來教育匱乏的問題也就會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而得到改善[6]。

教育精準扶貧是一個良性循環(huán)的過程，縮小到義務(wù)教育領(lǐng)域，均衡、優(yōu)化義務(wù)教育供給需要教育精準扶貧政策的支持，實現(xiàn)教育精準扶貧的目標又需要優(yōu)化義務(wù)教育的供給。地方政府作為當?shù)亓x務(wù)教育供給的主體，應(yīng)當制訂適當?shù)恼吆团e措，使有限的教育資源向貧困、薄弱地區(qū)傾斜，加大對義務(wù)教育薄弱地區(qū)的政策支持以及各項資源的供給、投入，以強帶弱、結(jié)對幫扶，從而實現(xiàn)教育精準扶貧的政策要求。

二、教育精準扶貧背景下三明市義務(wù)教育供給的現(xiàn)狀

通過走訪三明市政府辦公室、政府教育督導室、教育局、財政局以及部分縣(區(qū))學生資助中心、學校，對相關(guān)材料進行查閱、調(diào)研，并對相關(guān)人員進行訪談，發(fā)現(xiàn)近年來，在教育精準扶貧大背景下，三明市對義務(wù)教育的供給既取得了成效，也存在一些問題。

(一)政策支持方面

三明市政府為了保證和促進本地區(qū)教育發(fā)展，制訂了符合本地區(qū)義務(wù)教育實際的相關(guān)制度，探索建立了本市教育扶貧、教育精準扶貧的制度保障。通過對三明市政府、教育局文件及有關(guān)制度的整理，發(fā)現(xiàn)近六年來，三明市為促進教育發(fā)展頒布了不少規(guī)章制度，其中與義務(wù)教育事業(yè)有關(guān)的也不在少數(shù)(見表1)，涉及到均衡發(fā)展、營養(yǎng)改善計劃、教育救助、一體化改革等方面；但在這六年間屬于義務(wù)教育中長期發(fā)展的規(guī)劃性制度較少，尤其是在“十三五”的開局之年2016年都沒有出臺相關(guān)的義務(wù)教育“十三五”規(guī)劃。大部分是針對短期的通知、通報等，例如省級出臺了某一個政策，地方就對應(yīng)地出臺一個文件，并對有關(guān)情況進行通報，過于重視短期效果。

表1 三明市2014-2019年出臺的與教育有關(guān)的制度

(二)師資隊伍建設(shè)方面

教師是教育事業(yè)的主導，三明市主要從提高鄉(xiāng)村教師總體素質(zhì)和提升鄉(xiāng)村教師職業(yè)幸福感入手，加強義務(wù)教育師資隊伍建設(shè)，根據(jù)具體措施形成圖1。

圖1 師資配置情況

三明市在義務(wù)教育師資隊伍建設(shè)方面取得了一定的成效，但經(jīng)走訪具有代表性的6所義務(wù)教育學校，包括市區(qū)小學2所(教師總數(shù)213人)、縣級小學2所(教師總數(shù)202人)、農(nóng)村小學2所(教師總數(shù)98人)發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)教師配置差距仍較明顯，農(nóng)村義務(wù)教育階段依然存在教師學歷不高、年齡偏大、職稱偏低的問題。

農(nóng)村義務(wù)教育階段的教師隊伍建設(shè)滯后于城市體現(xiàn)在首位的是學歷，經(jīng)調(diào)研形成圖2，市區(qū)學校的教師學歷水平遠優(yōu)于縣城學校尤其是農(nóng)村學校，可以看出，本科學歷的老師是市區(qū)學校教師的主力軍，而在縣城和農(nóng)村學校，則是大專學歷的老師比較多。本科學歷教師在縣城學校只占三分之一，在農(nóng)村學校就更為少見，農(nóng)村學校中專、高職畢業(yè)的老師占比較大。

圖2 六所三明市義務(wù)教育階段學校教師學歷結(jié)構(gòu)

在教師年齡方面，三明市義務(wù)教育階段學校教師的年齡結(jié)構(gòu)相差不大，在三類學校里中年教師都是作為中堅力量而存在的，但是仔細比較而言，市區(qū)學校的年輕教師相對較多，農(nóng)村學校教師年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)存在老齡化的趨勢(見圖3)。

圖3 義務(wù)教育階段學校教師年齡結(jié)構(gòu)

在職稱方面，高級職稱教師主要集中在市區(qū)學校和縣城學校，中級職稱教師是農(nóng)村學校的中堅力量(見圖4)。

圖4 義務(wù)教育階段學校教師職稱結(jié)構(gòu)

綜合上述調(diào)研數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，三明市義務(wù)教育教師配置方面仍然是市區(qū)優(yōu)于縣城、縣城優(yōu)于農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育階段教師學歷不高、年齡偏大、職稱偏低的問題普遍存在，迫切需要更多的優(yōu)秀業(yè)務(wù)骨干教師來支持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展。

(三)基礎(chǔ)質(zhì)設(shè)施建設(shè)方面

三明市在教育項目及資金安排上優(yōu)先向貧困縣和農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜。截止2019年，全市共投入資金13.5億元，建設(shè)農(nóng)村中小學生“幸福成長工程”、“三通兩平臺”、中小學擴容工程、“全面改薄”等義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施項目。全市多媒體教學設(shè)備進教室的比率均達到了100%，全市義務(wù)教育學校比省定計劃提前2年實現(xiàn)全部完成義務(wù)教育標準化創(chuàng)建[7]，農(nóng)村學校面貌煥然一新，教育硬件設(shè)施差距在城鄉(xiāng)、地域、學校之間不斷縮小。

但在取得成績的同時依然存在如下問題：一是城區(qū)學校擴容壓力大。由于城區(qū)人口不斷擴容，適齡兒童人數(shù)增多，城區(qū)學校校容飽和，生均校園、校舍、運動場地面積、教學設(shè)備數(shù)量不達標等問題突出。二是校舍安全改造任重道遠。由于受福建省“全面改薄”規(guī)劃總量的限制，多數(shù)項目未能安排到“全面改薄”規(guī)劃中，且改造周期長，在改造過程中又會出現(xiàn)新的危房，改造之路任重道遠。三是農(nóng)村新添置的教學設(shè)備使用率不高。許多農(nóng)村教師習慣于黑板粉筆的教學，較少使用信息化設(shè)備。而且農(nóng)村學校對先進的教學設(shè)備既沒有維護人員也缺乏維護經(jīng)費，所以導致有些學校管理者和教師抱著“能不用盡量少用”的心態(tài)，使得這些“先進”的教學設(shè)備閑置，使用率不高。

(四)財政教育資金投入方面

地方政府承擔了本轄區(qū)義務(wù)教育支出的90%以上[8]。三明市財政局下?lián)艿慕逃С鲰椖枯^多且資金每年都在增長，包括：城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費、義務(wù)教育保障經(jīng)費、農(nóng)村學生營養(yǎng)改善計劃補助、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學校改造補助、少數(shù)民族地區(qū)教育特殊補助、義務(wù)教育學校少數(shù)民族學生助學金、農(nóng)村緊缺教師代償學費、經(jīng)濟困難縣補充教師經(jīng)費等等[9]。但將之與整個地區(qū)生產(chǎn)總值、整體財政支出的橫向比較中就會發(fā)現(xiàn)：教育支出資金雖逐年增長，但是教育支出占財政總支出的比重卻不樂觀(見表2)。教育支出占財政總支出的比重從2013年的21.03%起五年內(nèi)持續(xù)下降，下降到了2017年的19.56%，到2018年才有所上升。世界公認的數(shù)據(jù)標準：財政性教育支出大于國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%才能更好地滿足教育產(chǎn)品的基本供給，三明市到2018年教育經(jīng)費支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例只在2.57%，離4%的標準相差不少，而且?guī)啄陜?nèi)有高有低，并不是逐漸增長，2015-2018的近四年反而呈下降趨勢。由此可見三明市政府教育經(jīng)費投入不足，對教育的支出總量偏少，導致教育支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重和占公共財政支出的比重都不盡合理。

表2 2013-2018年三明市教育經(jīng)費支出情況統(tǒng)計表 單位：億元

(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)三明統(tǒng)計年鑒(2014-2019)整理而來)

三、教育精準扶貧背景下優(yōu)化義務(wù)教育供給的策略

三明市作為國家扶貧改革試驗區(qū)，在教育精準扶貧背景下義務(wù)教育供給的現(xiàn)狀中取得的成績和存在的問題具有一定的普遍性，在分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對存在的問題提出政策、資源、經(jīng)費、體制等幾方面對策。

(一)完善義務(wù)教育扶貧的發(fā)展規(guī)劃

教育的發(fā)展是有利于千秋萬代的德政之業(yè)，促進教育發(fā)展需要長久之功，所以對教育事業(yè)制定的政策、制度也不應(yīng)該只注重短期效果，地方政府作為本地義務(wù)教育的主要供給者，不僅應(yīng)在參考上級政府的規(guī)劃下，制定適合本地的中、長期教育發(fā)展規(guī)劃，還要增強制度規(guī)劃的精準性，使政策制度向教育薄弱地區(qū)傾斜。少制定泛泛而談的制度規(guī)劃，多制定實效性強的制度規(guī)劃并注重民眾對制度貫徹的反饋，不斷優(yōu)化以起實效。

(二)優(yōu)化教師資源的配置

實現(xiàn)教育精準扶貧，關(guān)鍵還是靠人才。一是繼續(xù)提高鄉(xiāng)村教師的待遇，及時落實省上新政策，從2019年開始，將每位鄉(xiāng)村教師每個月的生活補助標準提高到500元[10]，還應(yīng)根據(jù)各縣(區(qū))內(nèi)的實際情況、學校艱苦偏僻程度等，劃分鄉(xiāng)村教師生活補貼的檔次，實行差別化的補貼標準，使鄉(xiāng)村教師待遇總體上明顯高于縣城教師。二是建立科學合理的城鄉(xiāng)教師交流平臺，縮小差距、促進城鄉(xiāng)教師資源合理流動[11]。三是繼續(xù)加強鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)。建立鄉(xiāng)村教師范圍內(nèi)的名師工作平臺，打造優(yōu)秀教師團隊，努力提升鄉(xiāng)村教師隊伍的整體素質(zhì)。組織城區(qū)名師、優(yōu)師開展對口幫扶、巡回培訓講座，城區(qū)名師和鄉(xiāng)村名師多互動，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

(三)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教學設(shè)備的使用

一是進行城區(qū)中小學的擴容工程，地方政府要合理規(guī)劃，條件允許的學?？稍谠械男@里擴建、新建教學樓、體育活動場所、購置新教學設(shè)備；在新出現(xiàn)的人口密集區(qū)要興建義務(wù)教育學校，并從多方面綜合考量，考慮好服務(wù)半徑，緩解現(xiàn)有學校容量不足的壓力。二是加大鄉(xiāng)村學校教學設(shè)備的投入，繼續(xù)加強和優(yōu)先推進鄉(xiāng)村學校的信息化建設(shè)，向農(nóng)村推廣“互聯(lián)網(wǎng)+教育”，如智慧教室、城鄉(xiāng)互動課堂、創(chuàng)客空間等項目，促進數(shù)字教育資源全面向鄉(xiāng)村學校開放共享[12]。與此同時，也要關(guān)注新購教學設(shè)備的使用率，加強鄉(xiāng)村教職人員對新設(shè)施、新設(shè)備的使用和日常維護的培訓，政府還應(yīng)配備這些新設(shè)備的合理維護費用，讓鄉(xiāng)村學校不僅“會用”，也要“敢用”這些新設(shè)備。

(四)加大義務(wù)教育經(jīng)費的投入，多元化籌措資金

首先，政府要進一步落實市本級財政對所轄地區(qū)各級義務(wù)教育的投入，并主動向貧困縣、貧困村傾斜，加大對貧困地區(qū)義務(wù)教育人力、財力、物力的投入，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。同時，用好省級政策，爭取省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達市對5個扶貧重點縣基礎(chǔ)教育的幫扶資金[13]。其次，政府還應(yīng)鼓勵和引導社會力量捐資助學。發(fā)揮扶貧協(xié)會、僑辦、工商聯(lián)、婦聯(lián)等協(xié)會對貧困地區(qū)的幫扶作用，為幫助貧困學生、鄉(xiāng)村教師、薄弱學校設(shè)立多種多樣的資助和獎勵基金。這樣不再是單純依靠本級政府之力，多渠道、多樣化籌措資金，能更好地保證資金充足，提高貧困地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展的水平。

(五)建立完善的教育扶貧監(jiān)督和考評體系

一是以監(jiān)督體系保證教育公平。利用好扶貧資金在線監(jiān)管系統(tǒng)等信息化監(jiān)控平臺，在各項教育資金的下發(fā)、劃撥、使用過程中，實現(xiàn)全程、動態(tài)的監(jiān)管，保證各項資金不被占用、挪用。同時定期檢查教育精準扶貧相關(guān)工作的開展情況。二是以考評體系提高教育質(zhì)量。對各地區(qū)、學校落實教育精準扶貧情況進行科學合理的考評，建立考評機制。對成績顯著的、受助客體反映良好的地方和學校予以表揚和績效獎勵，對出現(xiàn)重大問題的要取消相應(yīng)評優(yōu)資格，引以為戒。完善的考評機制可以提高各地區(qū)和學校相關(guān)人員的積極性，促使他們發(fā)揮主觀能動性，更好地落實教育精準扶貧政策、提高義務(wù)教育質(zhì)量。

結(jié) 語

發(fā)展教育是脫貧攻堅的根本大計，是阻斷貧困代際傳遞的重要舉措。義務(wù)教育的發(fā)展和義務(wù)教育方面的精準扶貧工作是一項長期復雜的系統(tǒng)性工程，需要政府持之以恒地推進。本研究管窺的“義務(wù)教育供給”是基于教育精準扶貧大背景下對供給現(xiàn)狀的調(diào)研，以期拋磚引玉引發(fā)針對脫貧政策下義務(wù)教育供給的研究，為地方政府在教育精準扶貧背景下優(yōu)化義務(wù)教育供給提供理論借鑒，趟出義務(wù)教育精準扶貧的三明路徑、貢獻三明經(jīng)驗。