新政背景下天津市棚改項(xiàng)目融資模式比較分析

◎文/馬珊珊 韓 鐵

一、棚戶(hù)區(qū)改造發(fā)展歷程及政策演變

棚戶(hù)區(qū)是歷史形成的、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的產(chǎn)物。大量棚戶(hù)區(qū)房屋建于我國(guó)工業(yè)化初期。我國(guó)棚戶(hù)區(qū)改造工作自2005年至今經(jīng)歷了試點(diǎn)、推廣、快速推進(jìn)、規(guī)范發(fā)展等四個(gè)階段。

（一）試點(diǎn)階段

遼寧省作為東北地區(qū)的老工業(yè)基地，聚集了大量工礦企業(yè)，在當(dāng)時(shí)“先生產(chǎn)后生活”思想的影響下，工礦企業(yè)周邊形成了大片居住條件簡(jiǎn)陋、基礎(chǔ)設(shè)施落后的棚戶(hù)區(qū)。2005年3月，遼寧省發(fā)布遼政辦發(fā)〔2005〕16 號(hào)文，第一個(gè)棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)施方案正式出臺(tái)；4月，撫順市莫地溝棚戶(hù)區(qū)開(kāi)始實(shí)施改造；10月，建設(shè)部發(fā)布建住房〔2005〕178號(hào)文，“遼寧棚改模式”獲得肯定并給予推廣。此后，吉林省、黑龍江省相繼出臺(tái)棚改相關(guān)文件，東北地區(qū)大規(guī)模開(kāi)展棚戶(hù)區(qū)改造工作。至2008年，上百萬(wàn)群眾告別棚戶(hù)區(qū)生活，東北地區(qū)棚改工作取得了可喜成績(jī)。

（二）推廣階段

為了實(shí)現(xiàn)住有所居，2007年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)國(guó)發(fā)〔2007〕24 號(hào)文，提出加大棚戶(hù)區(qū)改造力度。2008年12月，在保障性住房供給不足，同時(shí)也是在4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激政策背景下，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)國(guó)辦發(fā)〔2008〕131 號(hào)文，提出將棚戶(hù)區(qū)改造工作與開(kāi)展保障性安居工程相結(jié)合。2009年12月，住建部等五部委聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步規(guī)范城市和國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū)改造工作，標(biāo)志著棚戶(hù)區(qū)改造正式在全國(guó)范圍內(nèi)拉開(kāi)帷幕，棚戶(hù)區(qū)改造成為重大民生工程和發(fā)展工程，2008年至2012年全國(guó)完成各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造超過(guò)一千萬(wàn)戶(hù)。

（三）快速推進(jìn)階段

2013年中央提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)家對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造工作越來(lái)越重視，國(guó)發(fā)〔2013〕25 號(hào)文中提出要加快推進(jìn)各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造。2015年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布國(guó)發(fā)〔2015〕37 號(hào)文，部署并實(shí)施三年計(jì)劃，同時(shí)提出創(chuàng)新棚戶(hù)區(qū)改造融資主體。2016年3月，全國(guó)棚戶(hù)區(qū)改造電視電話(huà)會(huì)議在北京召開(kāi)，要求2016年及以后年度新開(kāi)工棚改項(xiàng)目全面實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。2017年5月，為做好未來(lái)三年的棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議決定加大中央支持力度，著力解決棚改推進(jìn)難度加大、配套建設(shè)滯后、融資困難等問(wèn)題。這一時(shí)期，各省級(jí)政府也下發(fā)了針對(duì)棚改工作的相關(guān)文件，棚改工作在全國(guó)范圍內(nèi)快速推進(jìn)。

（四）規(guī)范發(fā)展階段

2017年5月，財(cái)政部發(fā)布財(cái)預(yù)〔2017〕87 號(hào)文，嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理，列舉八項(xiàng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單。2018年4月，財(cái)預(yù)〔2018〕28 號(hào)文發(fā)布，提出通過(guò)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券來(lái)遏制地方政府隱性債務(wù)增量。6月，全國(guó)首單棚改專(zhuān)項(xiàng)債天津市紅橋區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券（一期）成功發(fā)行。2018年6月，財(cái)政部發(fā)布《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法 （征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征詢(xún)意見(jiàn)，提出合同履行期限或項(xiàng)目實(shí)施期限最長(zhǎng)為3年的新要求。以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式推進(jìn)棚改項(xiàng)目基本再無(wú)可能。2018年10月，住建部在北京主持召開(kāi)部分省市座談會(huì)，會(huì)議明確了五方面棚改政策，其中包括取消政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式，鼓勵(lì)國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行對(duì)收益能平衡的棚改項(xiàng)目繼續(xù)貸款，同時(shí)提出2019年棚改將以發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券為主。

二、當(dāng)前天津市棚戶(hù)區(qū)改造主要融資模式

建?！?009〕295 號(hào)文中指出，棚改工作可采取財(cái)政補(bǔ)助、銀行貸款等辦法多渠道籌集資金。國(guó)發(fā)〔2013〕25號(hào)文提出，要采取吸引民間資本參與、擴(kuò)大債券融資等辦法，多種渠道籌措資金。2018年，棚改專(zhuān)項(xiàng)債管理辦法正式出臺(tái)。從政策的演變可以看出，棚改融資模式逐步由政府主導(dǎo)向公私合作過(guò)渡，在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中專(zhuān)項(xiàng)債為棚改融資開(kāi)辟了新渠道。天津棚改融資模式可歸納為以下三類(lèi)：

（一）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式

近年來(lái)，天津棚改項(xiàng)目多以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式推進(jìn)實(shí)施。政府授權(quán)主管部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)進(jìn)行采購(gòu)，與中標(biāo)企業(yè)簽訂政府采購(gòu)服務(wù)合同，政府根據(jù)合同約定分期向企業(yè)支付費(fèi)用，企業(yè)負(fù)責(zé)向銀行貸款融資，以項(xiàng)目本身收益及政府擔(dān)保為還款來(lái)源。本市河?xùn)|區(qū)、紅橋區(qū)、寧河區(qū)等曾采用政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式推進(jìn)棚改項(xiàng)目實(shí)施。

（二）政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

政府方出資代表和中標(biāo)社會(huì)資本方共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)棚改項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并獲得合理回報(bào)，回報(bào)機(jī)制通常采用政府付費(fèi)模式或可行性缺口補(bǔ)助方式，PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任總和不得超過(guò)該地政府一般公共預(yù)算支出的10%。2017年，天津市政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目推介會(huì)上發(fā)布PPP項(xiàng)目31個(gè)，其中包括薊州區(qū)漁陽(yáng)鎮(zhèn)和許家臺(tái)鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目。

（三）棚改專(zhuān)項(xiàng)債模式

財(cái)預(yù) 〔2018〕28號(hào)文發(fā)布，棚改專(zhuān)項(xiàng)債成為繼土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債、收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)債后，又一個(gè)全國(guó)性的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債品種。地方政府通過(guò)發(fā)行棚改專(zhuān)項(xiàng)債獲得融資，政府獲得的土地出讓金及其他專(zhuān)項(xiàng)收益用于償還債務(wù)。債券期限原則上不超過(guò)15年，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際適當(dāng)延長(zhǎng)。2018年，天津市紅橋區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券 （一期）成功發(fā)行，發(fā)行金額15億元，期限5年，票面利率3.88%。本市棚改專(zhuān)項(xiàng)債券的成功發(fā)行不僅開(kāi)拓了棚改項(xiàng)目規(guī)范舉債新渠道，而且降低了棚改項(xiàng)目融資成本，在全國(guó)起到了示范作用。

三、融資模式政策法律邊界分析

（一）適用范圍

1.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式

財(cái)綜 〔2014〕96號(hào)文規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容應(yīng)以本級(jí)政府指導(dǎo)目錄為準(zhǔn)。財(cái)預(yù)〔2017〕87 號(hào)文規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定組織實(shí)施。這就是說(shuō)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要受到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄的限制，津政辦發(fā) 〔2015〕98號(hào)文還進(jìn)一步對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)主體和范圍提出具體要求。雖然財(cái)預(yù) 〔2017〕87號(hào)文中明確原材料等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物等建設(shè)工程，不能作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，但同時(shí)也提出棚戶(hù)區(qū)改造、易地扶貧搬遷等工作中涉及的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，這為政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)留出了口子。2018年下半年，《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法 （征求意見(jiàn)稿）》出臺(tái)、國(guó)開(kāi)行抵押補(bǔ)充貸款（PSL）審批權(quán)收回總行、住建部棚改政策座談會(huì)精神發(fā)布，預(yù)示著政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式將逐步退出歷史舞臺(tái)。

2.政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

財(cái)金 〔2014〕76號(hào)文提出，PPP模式是一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)等領(lǐng)域。PPP模式適用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域已非常明確。與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相比，PPP模式可以應(yīng)用的范圍更廣，但設(shè)定了政府支出責(zé)任總和不得超過(guò)該地政府一般公共預(yù)算支出的10%紅線(xiàn)。棚改項(xiàng)目具有體量大、投資額高、投資回報(bào)率較低的特點(diǎn)，PPP模式實(shí)施棚改可能導(dǎo)致地方政府支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。隨著各地PPP項(xiàng)目的持續(xù)開(kāi)展，10%紅線(xiàn)逐漸逼近，棚改PPP項(xiàng)目正在逐步減少，地方政府更傾向于將PPP模式應(yīng)用于重運(yùn)營(yíng)、有現(xiàn)金流、能盤(pán)活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目。

3.棚改專(zhuān)項(xiàng)債模式

財(cái)預(yù) 〔2018〕28號(hào)文規(guī)定，棚戶(hù)區(qū)改造是指納入國(guó)家棚戶(hù)區(qū)改造計(jì)劃，依法實(shí)施棚戶(hù)區(qū)征收拆遷、居民補(bǔ)償安置以及相應(yīng)的騰空土地開(kāi)發(fā)利用等的系統(tǒng)性工程。文件明確了棚改專(zhuān)項(xiàng)債券的募集資金用途范圍。納入“國(guó)家棚戶(hù)區(qū)改造計(jì)劃”是發(fā)行棚改專(zhuān)項(xiàng)債的必要條件。根據(jù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，新政出臺(tái)后2018年棚改專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模已達(dá)3100億元，發(fā)展勢(shì)頭迅猛，2019年專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模將繼續(xù)增加，棚改專(zhuān)項(xiàng)債可能成為未來(lái)棚改項(xiàng)目融資的主要模式之一。

（二）實(shí)施程序

1.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式

財(cái)綜 〔2014〕96號(hào)文規(guī)定了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程，根據(jù)下達(dá)的預(yù)算制定政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，然后在同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)備案，備案后才能開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。就目前法律規(guī)定來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式尚無(wú)更詳細(xì)的運(yùn)作流程規(guī)定，本市要求在實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)前要開(kāi)展財(cái)政承受能力論證工作，希望能夠更好地防控風(fēng)險(xiǎn)。

2.政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

財(cái)金〔2014〕113 號(hào)文等文件要求，PPP項(xiàng)目實(shí)施需經(jīng)過(guò)識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等5個(gè)階段。采用PPP模式，項(xiàng)目必須通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案審批、資格預(yù)審等程序，然后才能進(jìn)入采購(gòu)階段，程序較政府采購(gòu)模式更為復(fù)雜，并且受到10%的公共預(yù)算支出的限制。

3.棚改專(zhuān)項(xiàng)債模式

財(cái)預(yù) 〔2018〕28號(hào)文規(guī)定，由棚改主管部門(mén)測(cè)算提出下一年度棚改專(zhuān)項(xiàng)債券資金需求，經(jīng)省一級(jí)政府批準(zhǔn)后報(bào)送財(cái)政部。由財(cái)政部批復(fù)該地區(qū)棚改專(zhuān)項(xiàng)債券額度，省級(jí)財(cái)政部門(mén)審核確定年度棚改專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行方案。棚改專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行和流通主要在銀行間債券市場(chǎng)、證券交易所等交易場(chǎng)所內(nèi)完成。棚改專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行要做好額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算、監(jiān)督管理等工作。

（三）預(yù)算管理

1.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式

財(cái)預(yù) 〔2017〕87號(hào)文規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所需資金應(yīng)列入財(cái)政預(yù)算，從部門(mén)預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排，必須堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不能因政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而增加預(yù)算單位財(cái)政支出。

2.政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不同，財(cái)金〔2016〕92 號(hào)文規(guī)定，行業(yè)主管部門(mén)要根據(jù)預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，將《PPP項(xiàng)目合同》（政府實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂）中約定的政府財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，待財(cái)政部門(mén)審核后，報(bào)本級(jí)人民政府審核批準(zhǔn)。

3.棚改專(zhuān)項(xiàng)債模式

財(cái)預(yù) 〔2018〕28號(hào)文規(guī)定，財(cái)政部門(mén)應(yīng)將棚改專(zhuān)項(xiàng)債券資金納入政府性基金預(yù)算管理，棚改資金必須專(zhuān)項(xiàng)用于棚戶(hù)區(qū)改造，不能用于其他項(xiàng)目，不能用于經(jīng)常性支出。

（四）回報(bào)來(lái)源

1．政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式

財(cái)綜 〔2014〕96號(hào)文規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是把政府直接提供服務(wù)的某些事項(xiàng)交由具備條件的單位承擔(dān)，并由政府支付費(fèi)用。因此，政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)是由政府支付費(fèi)用，付費(fèi)來(lái)源為土地出讓金政府收益返還，一般以項(xiàng)目地塊自行平衡為主，不能實(shí)現(xiàn)自平衡的，也可以區(qū)域統(tǒng)籌平衡。

2.政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式

財(cái)金〔2014〕113 號(hào)文規(guī)定，社會(huì)資本取得投資回報(bào)的主要方式，包括使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等方式。PPP模式實(shí)施棚改，項(xiàng)目公司收益來(lái)源要根據(jù)實(shí)施方案相關(guān)內(nèi)容確定，形式比較靈活，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但政府不能承諾固定回報(bào)。

3.棚改專(zhuān)項(xiàng)債模式

財(cái)預(yù)〔2018〕28 號(hào)規(guī)定，地方政府棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券償還來(lái)源為與項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并且納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專(zhuān)項(xiàng)收入。與政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)不同，棚改專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行和使用要對(duì)應(yīng)到具體項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資的自平衡。專(zhuān)項(xiàng)收入暫時(shí)不能償還到期債券本金時(shí)，可在限額內(nèi)發(fā)行棚改專(zhuān)項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，可在收入實(shí)現(xiàn)后歸還。

四、天津市棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目融資建議

（一）明晰政策紅線(xiàn)和操作流程

近兩年，隨著國(guó)家嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)增量要求的提出，棚改政策也出現(xiàn)了新調(diào)整、新導(dǎo)向。征求意見(jiàn)稿發(fā)布、銀行棚改項(xiàng)目審批權(quán)限上收以及住建部棚改政策座談會(huì)召開(kāi)都預(yù)示著政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式將難以為繼甚至取消。而政府與社會(huì)資本合作仍需按照2015年財(cái)政部印發(fā)的 《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》的規(guī)定執(zhí)行，文件明確指出每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。棚改專(zhuān)項(xiàng)債也要充分考慮項(xiàng)目收益與融資自求平衡。因此，本市棚改項(xiàng)目實(shí)施前要明晰各項(xiàng)政策紅線(xiàn)，選擇適合的實(shí)施模式，遵循相應(yīng)法律體系和操作流程，在保證各項(xiàng)工作合法合規(guī)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）合理設(shè)定融資期限和結(jié)構(gòu)

棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求大，有必要將項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)期與貸款或債券發(fā)行期限、利率等因素綜合考慮。貸款或債券期限太短，與項(xiàng)目實(shí)際周期不匹配，將增加還貸壓力，還可能增加信貸風(fēng)險(xiǎn)。雖然28號(hào)文中有借新還舊條款，但僅適用于債券本金，并不包括債券利息。如果借新還舊比重居高不下，政府可能無(wú)法按期履行償還責(zé)任。鑒于實(shí)際回款期限較難預(yù)測(cè)，融資主體一般希望將融資期限適當(dāng)延長(zhǎng)，但如果項(xiàng)目提前完成或按期完成，則增加了利息償還負(fù)擔(dān)。28號(hào)文中雖有提前償還債券本金條款，但未對(duì)該條款做出具體規(guī)定，在實(shí)際操作中還需結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際合理設(shè)計(jì)。

（三）引導(dǎo)社會(huì)資金支持棚改工作

棚改資金規(guī)模不夠、持續(xù)性不足已成為政府面臨的首要問(wèn)題，吸引社會(huì)資本參與棚改工作，是有效緩解棚改融資壓力的途徑之一?？梢試L試將本市棚改項(xiàng)目和商業(yè)項(xiàng)目綜合開(kāi)發(fā)，增加棚改項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，鼓勵(lì)其利用直接投資、間接投資、參股等多種方式參與其中，讓財(cái)政資金、信貸資金以及民間資金形成合力。落實(shí)國(guó)家對(duì)社會(huì)資本參與棚改的各項(xiàng)支持政策，消除政策障礙，建立公平、公正、公開(kāi)的營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)，還要進(jìn)一步拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式，例如：根據(jù)棚改特點(diǎn)，考慮債券信托、ABS（資產(chǎn)證券化）等方式。