PPP項目財務(wù)管控研究

◎文/孫 楠

一、研究背景

據(jù)財政部PPP中心綜合信息平臺發(fā)布的項目季報，截至2018年 6月，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫累計項目數(shù) 7，749個、投資額11.9萬億元；儲備清單項目4，800個，投資額5.4萬億元。經(jīng)過這幾年的努力，我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。與此同時，PPP的快速發(fā)展衍生出不少行業(yè)亂象，也引起了中央各部委的高度重視。

2017年11月到2018年3月期間，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）、國資委下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管〔2017〕192 號）、財政部刊發(fā)《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23 號）， 這些政策文件密集出臺，標(biāo)志著國家對PPP項目加強了監(jiān)管。

據(jù)統(tǒng)計，自“92號文”發(fā)布之日至2018年4月1日，管理庫清庫項目合計609個，涉及投資額6114.39億元；儲備清單清庫項目總數(shù)1798個，涉及總投資1.78萬億元。兩庫清庫項目數(shù)量總計2407個，規(guī)模2.39萬億元。退庫項目數(shù)量體現(xiàn)出我國PPP模式已進入規(guī)范發(fā)展階段，嚴(yán)格項目的識別，把控項目質(zhì)量，在這種背景下，有必要對PPP項目財務(wù)風(fēng)險及PPP項目財務(wù)管控要點進行梳理及分析，促進PPP項目良性發(fā)展。

二、PPP項目財務(wù)管控特點

（一）PPP項目財務(wù)管控概述

PPP即政府和社會資本合作，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過 “使用者付費”、“政府付費”、“可行性缺口補助”方式獲得合理投資回報，政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

PPP模式主要面對政府與社會資本的利益訴求，政府關(guān)注的是拓寬基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目領(lǐng)域的融資渠道，緩解財政支出壓力，以及提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力、供給水平、供給質(zhì)量和效率。社會資本關(guān)注的是從參與投資、建設(shè)和運營公共產(chǎn)品與服務(wù)中獲取利益，實現(xiàn)利潤最大化。這兩方面的利益訴求既有區(qū)別又有聯(lián)系。PPP模式是一種以參與雙方的共贏為合作目標(biāo)的新型融資和管理模式，為了實現(xiàn)整體利益最大化以及雙方利益的平衡和共贏，需要將財務(wù)管控的理念充分運用到PPP項目實施的各個環(huán)節(jié)中。

項目前期論證、項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購與移交階段財務(wù)管控的實施主體是政府部門，而項目執(zhí)行階段財務(wù)管控的實施者主要是項目公司，每一階段的管理目標(biāo)與內(nèi)容各不相同，其所對應(yīng)的財務(wù)管控內(nèi)容也各有側(cè)重。

（二）PPP項目財務(wù)管控特點

與集團母子公司之間的財務(wù)管控相比，PPP項目財務(wù)管控具有以下特點：1.財務(wù)管控范圍方面：PPP項目財務(wù)管控范圍存在于由項目而建立合作關(guān)系的政府部門及項目公司 （若合作期內(nèi)不成立項目公司，則為社會資本。以下提及項目公司處與此處解釋相同）之間；2.財務(wù)管控主體方面：PPP項目財務(wù)管控貫穿整個項目周期，不同階段涉及財務(wù)管控主體不同，項目前期論證、項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目移交階段的主要主體為政府部門，項目執(zhí)行階段的主要主體為項目公司；3.財務(wù)管控目標(biāo)方面：PPP項目涉及不同利益主體，財務(wù)管控目標(biāo)為政府、社會資本雙方整體利益最大化；4.融資工作主體方面：PPP項目中，融資主體為項目公司；5.財務(wù)風(fēng)險管控方面：PPP項目財務(wù)風(fēng)險管理存在于PPP項目的前期論證、識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行及移交各個環(huán)節(jié)。6.預(yù)算管控方面：PPP項目中，不僅涉及政府預(yù)算，還涉及項目公司預(yù)算。7.財務(wù)管控期限方面：PPP項目中的財務(wù)管控期限僅存在于政府和社會資本雙方合作期內(nèi)。

三、PPP模式中存在的主要財務(wù)問題

通過PPP實踐和研究，當(dāng)前階段PPP項目失敗的與財務(wù)相關(guān)的原因可歸結(jié)為以下四類，分別是“投資回報不足”、“運營期違約”、“融資困難”和“政府方責(zé)任”。

（一）投資回報不足

PPP模式下，社會資本的逐利性沒有發(fā)生變化，在保障參與PPP項目的社會資本方能夠回收投資資金的前提下，獲得不低于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的收益，是PPP項目能夠快速推廣的基礎(chǔ)。很多項目因投資回報不足以失敗告終，投資回報不足主要表現(xiàn)在兩個方面，一方面是項目執(zhí)行階段以前，潛在社會資本方對市場預(yù)期保守、對項目投資估算不精準(zhǔn)以及對政府方給予的項目投資回報率不滿意而喪失了參與熱情；另一方面是在項目運營階段，因財務(wù)測算不準(zhǔn)確或政府補貼模式不恰當(dāng)，使得社會資本方無法獲得合理的投資回報。

（二）運營期違約

在實務(wù)中，項目運營違約的導(dǎo)火索包括：1.績效考核設(shè)置不合理，導(dǎo)致績效付費缺乏科學(xué)依據(jù)；2.建設(shè)成本失控，導(dǎo)致項目投資回報機制不能覆蓋投資成本和運營成本；3.社會資本 “重建設(shè)、輕運營”的意識致使項目運營階段問題頻發(fā)，增加后期談判成本。

（三）融資困境

PPP項目簽約落地后，受資金到位影響，簽約項目實際開工建設(shè)、完成的投資比例很低，導(dǎo)致該現(xiàn)象的原因包括以下三個方面：

1.由于更看重平臺公司及其背后的地方政府信用，金融機構(gòu)資金更愿意進入平臺公司，導(dǎo)致只有那些融資杠桿低、自身信用狀況、償債能力優(yōu)于當(dāng)?shù)卣纳鐣Y本，且PPP項目規(guī)范運作、政府對單個項目付費保障高的地區(qū)，才能獲取金融機構(gòu)資金，這一門檻將許多潛在社會資本擋在PPP項目門外，同時，有些收益不高但具有剛性需求的項目卻急需引入社會資本的投資，融資困境使得PPP項目所需的社會資本供需失衡。

2.PPP項目發(fā)展失衡，真正具有良好收費基礎(chǔ)的PPP項目非常少，無法形成以項目經(jīng)營性現(xiàn)金流對債務(wù)本息歸還的良好保障。使用者付費項目占比低，政府付費和可行性缺口補助項目占比高，有違中央推出PPP模式引入民間資本支持當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)發(fā)展的初衷。

3.制度保障不完善，PPP尚未立法，中長期財政預(yù)算體制未建立，土地、稅收等政策匹配度低均在一定程度上增加了金融機構(gòu)的顧慮。

（四）政府方責(zé)任

政府方責(zé)任包括項目缺乏統(tǒng)籌管理、支付違約、補貼標(biāo)準(zhǔn)不完善。由于缺乏項目統(tǒng)籌管理，使得項目的唯一性失去保障，同時增加了地方財政承受能力超標(biāo)的風(fēng)險。支付違約和補貼標(biāo)準(zhǔn)不完善則會影響項目運營期現(xiàn)金流，不能保證項目平穩(wěn)運營。

四、PPP項目操作財務(wù)方面核心風(fēng)險點描述及分析

以PPP中最為典型、步驟較為完整的BOT運作方式為例，PPP項目中各階段涉及財務(wù)管控的核心風(fēng)險點如下：

（一）項目前期論證階段

項目前期論證階段是指項目立項階段，該階段的成果文件包括項目建議書和項目可行性研究報告，基于PPP項目財務(wù)管控的角度思考，該階段財務(wù)管控的關(guān)注點放在投資估算和市場預(yù)測兩個方面。

1.投資估算

投資估算內(nèi)容包括建設(shè)投資估算、流動資金估算、總投資估算，伴隨我國城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，城市基礎(chǔ)設(shè)施配套的不斷完善，市政公用類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的可研報告中投資估算已日漸精準(zhǔn)化。但涉及到一些新興行業(yè)的建設(shè)內(nèi)容，投資估算的偏差較大，一方面是因為研究設(shè)計單位對新興行業(yè)的建設(shè)成本不熟悉，另一方面，新興行業(yè)的運營成本數(shù)據(jù)缺乏設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，而且技術(shù)更新速度快，使得運營費用估算偏離度較高。

投資估算結(jié)論將被運用到財務(wù)測算中，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不明確、運營數(shù)據(jù)缺乏參照，投資估算結(jié)果會和項目實際投資總額產(chǎn)生較大偏差，從而影響項目合作期限社會資本方的投資回報，甚至?xí)椖康钠椒€(wěn)運營造成不確定風(fēng)險。

2.市場預(yù)測

市場預(yù)測是項目建議書的重要組成部分，包括對供應(yīng)現(xiàn)狀的描述及供需關(guān)系的合理預(yù)測，市場預(yù)測關(guān)系到PPP項目運作的投資回報機制、建設(shè)規(guī)模、總投資等。因此，科學(xué)合理的市場預(yù)測對項目的平穩(wěn)運營起到至關(guān)重要的作用。在實務(wù)中，部分項目建設(shè)規(guī)模及功能并不切合民眾需求，市場預(yù)測過度超前，與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的長期規(guī)劃不相匹配。這類項目一方面沒有提高社會福利，另一方面也造成了地方政府過高的財政負(fù)擔(dān)。

（二）項目識別階段

項目識別階段應(yīng)在項目前期論證的基礎(chǔ)上關(guān)注物有所值評價和財政承受能力論證。

1.物有所值評價

就當(dāng)前PPP項目的推行情況來看，定性評價缺少標(biāo)準(zhǔn)，定量評價由于參照項目及相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性等原因，物有所值評價存在形式化的傾向。由于物有所值評價是判斷項目是否采用PPP模式運作的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，若該評價僅作為PPP項目實施的一個程序化工作，未發(fā)揮篩選作用，可能將政府傳統(tǒng)投資運營方式更高效的項目也作為PPP項目進行運作，最終影響效率。

物有所值定量評價中PSC值測算存在兩個風(fēng)險點，一個風(fēng)險是對于參照項目的選擇，根據(jù)《PPP物有所值評價指導(dǎo)》，在對PSC值測算時篩選可參照項目存在難度，一方面是因為可參照項目少 （類似規(guī)模、相同產(chǎn)出、相似行業(yè)可參考對象缺失）；另一方面是因為政府為了節(jié)省費用，把很多子項目進行打包，使得相似產(chǎn)出的可比對象更難篩選。

另一個風(fēng)險是項目風(fēng)險成本分析中的風(fēng)險值計算，PPP模式應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，很多行業(yè) （科技行業(yè)、特色城鎮(zhèn)、文化體育、養(yǎng)老等）屬于新興行業(yè)，這些行業(yè)運營經(jīng)驗和數(shù)據(jù)不完善，因此對新建項目的風(fēng)險識別和風(fēng)險分配的論證都不夠充分。風(fēng)險識別不全面，風(fēng)險在政府與社會資本之間分配不合理，都會影響PSC值的測算結(jié)果。若測算結(jié)果不當(dāng)引起PSC值小于PPP值，可能把適合運用PPP模式運作的項目擋在PPP大門之外，得出采用傳統(tǒng)模式進行操作的結(jié)論；若測算結(jié)果不當(dāng)引起PSC值大于PPP值，可能得出適合運用傳統(tǒng)模式進行操作的項目宜采用PPP模式進行運作的結(jié)論。不論以上哪種情況發(fā)生，都會導(dǎo)致政府支出增加，影響全社會效率。

2.財政承受能力論證

PPP項目財政支出責(zé)任識別包括 “股權(quán)投資”“運營補貼”“風(fēng)險承擔(dān)”“配套投入”四個部分，在論證財政承受能力過程中應(yīng)關(guān)注 “運營補貼”、“風(fēng)險承擔(dān)”測算的風(fēng)險。由于運營成本、合理利潤水平、在使用者付費情況下的使用者付費數(shù)額的測算、以及調(diào)價機制的影響因素都存在不確定性，各類風(fēng)險支出數(shù)額和概率難以進行準(zhǔn)確測算導(dǎo)致測算出的運營補貼、風(fēng)險承擔(dān)的支出責(zé)任與實際情況存在較大出入。運營補貼不準(zhǔn)，風(fēng)險識別不全面，在后期財政補貼發(fā)放時會引起或有支出，可能會突破人大通過的政府預(yù)算。風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任不能在政府與社會資本之間合理分配，若政府多承擔(dān)了風(fēng)險，會增加政府財政支出，反之，若社會資本多承擔(dān)了風(fēng)險，可能會影響社會資本積極性。

（三）項目準(zhǔn)備階段

項目準(zhǔn)備階段是PPP項目運作的核心階段，本階段的重點工作集中在項目實施方案的編制及評審。實施方案是項目采購、合同談判、項目管理的主要指導(dǎo)文件。由于實施方案全面統(tǒng)籌整個PPP運作過程，因此項目準(zhǔn)備階段是PPP財務(wù)風(fēng)險管控的重心所在。

1.資產(chǎn)屬性問題

根據(jù)財政部在2008年8月發(fā)布 《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》闡述的BOT方式參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時企業(yè)一方的會計處理方法，規(guī)定BOT項目所建造的基礎(chǔ)設(shè)施不作為項目公司的固定資產(chǎn)核算，而應(yīng)區(qū)別條件在確認(rèn)收入的同時確定為無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)。

在將項目資產(chǎn)確認(rèn)為無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)的不同資產(chǎn)類型下，由于運營期年度資產(chǎn)攤銷額度不同，導(dǎo)致所得稅支出不同，一方面影響項目公司年度現(xiàn)金流、現(xiàn)金流凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率，并進而影響招投標(biāo)或磋商指標(biāo)的設(shè)定和談判價碼，另一方面可能產(chǎn)生企業(yè)偷稅漏稅的情況。

2.財務(wù)內(nèi)部收益率

在財務(wù)測算時，通常用到的是項目財務(wù)內(nèi)部收益率（IRR1）和資本金財務(wù)內(nèi)部收益率（IRR2）。反映社會資本真實出資的收益率是資本金財務(wù)內(nèi)部收益率（IRR2），一般而言，同一項目的社會資本方資本金收益會高于項目收益。

由于對于測算所用的財務(wù)內(nèi)部收益率沒有明確規(guī)定，當(dāng)前PPP咨詢機構(gòu)常使用項目財務(wù)內(nèi)部收益率（IRR1）進行測算，以較低的收益率測算得出社會資本較低的收益，使得政府支付的補貼增加。

3.稅費問題

實務(wù)中發(fā)現(xiàn)，很多PPP項目實施方案中的稅務(wù)處理存在問題，有些項目甚至未依據(jù)現(xiàn)有的稅法進行稅務(wù)處理，使得財務(wù)測算的結(jié)果不能為項目決策提供充分準(zhǔn)確的支撐。弱化稅務(wù)處理會導(dǎo)致測算的項目利潤及所有者權(quán)益數(shù)據(jù)失真，為PPP項目運營階段埋下隱患。如何進行會計核算、合理納稅，保障各方權(quán)益，是當(dāng)前PPP執(zhí)行的熱點議題，議題圍繞增值稅和所得稅兩個方面，增值稅方面主要討論：增值稅是否計入建設(shè)投資、增值稅進項抵扣、政府補貼與政府付費是否繳稅三個方面的問題；所得稅方面主要討論：財政補貼是否需要繳納企業(yè)所得稅，以上這些問題均沒有定論。

4.績效監(jiān)管

現(xiàn)行PPP項目政府付費分為可用性付費和運營績效付費?？捎眯愿顿M，是政府支付給社會資本方的全部建設(shè)成本 （扣除政府建設(shè)期出資）、合理利潤和財務(wù)費用；運營績效付費，是政府根據(jù)項目運營績效考核，支付給社會資本方的運營費用及基本利潤。但是在實踐中，對于可用性支付有所曲解，將其等同于交工驗收，再象征性加上運營期的績效考核，出現(xiàn)弱運營甚至無運營的拉升版BT項目。

在這種方式下，對于以施工見長的社會資本方來說，項目驗收合格就能取得所有可用性付費 （雖然是分年度取得），而可用性付費在政府付費中占比較高，僅取得可用性付費就能賺取足夠的利潤，象征性的運營期的績效考核不能起到激勵作用，社會資本的不重視使得PPP項目的運營質(zhì)量無法保障，導(dǎo)致政府在PPP項目合作協(xié)議框架下支付了建設(shè)、運營、維護的補貼，而漫長合作期中的運營、維護質(zhì)量無從保證。

（四）項目采購階段

PPP項目采購階段財務(wù)風(fēng)險主要在于采購條件設(shè)置不合理，未選取到合格的社會資本，致使項目在合作期內(nèi)籌資、建設(shè)、運營、維護或移交階段出現(xiàn)風(fēng)險。

前期兩評一案通過相關(guān)部門審核后進入采購階段。為了選擇到更加優(yōu)秀的投標(biāo)人，資格審查條件一般包括企業(yè)資質(zhì)、信譽、業(yè)績、財務(wù)能力等部分。若資格設(shè)置同項目采購目標(biāo)不匹配，就會使得一些能力滿足項目需求的社會資本方被拒之門外，這種情況一方面限制了競爭，另一方面滋生投標(biāo)串謀的可能性，可能導(dǎo)致項目后期財務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險。同時，若未剝離政府債務(wù)和融資功能的本地融資平臺公司參股項目公司，從風(fēng)險分配的角度分析，平臺公司的風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任最終還是會轉(zhuǎn)化給政府，會增加政府隱形債務(wù)。

（五）項目執(zhí)行階段

在確定中選社會資本后，PPP項目進入執(zhí)行階段，中選社會資本同政府方出資代表（如有）共同組建項目公司、簽訂PPP協(xié)議，項目公司開始建設(shè)、運營，政府方負(fù)責(zé)項目績效考核和付費。本階段中財務(wù)風(fēng)險點多集中在項目公司的建設(shè)和運營中，本文僅闡述PPP模式中政企雙方合作關(guān)系中存在的關(guān)鍵風(fēng)險點。

1.項目資本金

作為固定資產(chǎn)投資項目的PPP項目，在投資建設(shè)過程中，還應(yīng)符合《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)[2015]51號）關(guān)于項目資本金的最低要求。投資項目資本金是指投資項目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說是非債務(wù)性資金，屬于權(quán)益投資，可視為負(fù)債融資的一種信用基礎(chǔ)。投資的項目必須首先落實資本金才能進行建設(shè)。實踐中存在以銀行債務(wù)性資金作為項目資本金的情況，社會資本沒有權(quán)益投資，缺少了承擔(dān)風(fēng)險的保障，增加了債務(wù)償還風(fēng)險。

2.投資回報保障問題

PPP模式合作期限一般較長，在漫長的合作期內(nèi)，面臨市場需求變化風(fēng)險、信用風(fēng)險、收益風(fēng)險，這些風(fēng)險必定會影響投資回報，若在政府和社會資本雙方合作初期未明確約定投資回報及保障措施，社會資本可能面臨投資回報無法收回風(fēng)險。

3.政府補貼模式問題

補貼模式選擇關(guān)系到PPP項目的良性運營，合理的模式選擇可以在保障社會資本方獲得合理利潤的同時，促進項目公司提高效率、積極創(chuàng)新。

從當(dāng)前PPP項目執(zhí)行情況方面看，多數(shù)項目均需要政府提供相應(yīng)的補貼，常見的補貼方式包括固定補貼和變動補貼兩種模式。固定補貼模式是指政府方在PPP協(xié)議中約定每年給予社會資本方固定的補貼金額。變動補貼是通過將補貼金額同項目產(chǎn)出數(shù)量、項目產(chǎn)出質(zhì)量、運維服務(wù)質(zhì)量掛鉤，建立動態(tài)補貼機制。兩種方式各有特點，補貼模式選擇不當(dāng)，會導(dǎo)致政府補貼支出增多或企業(yè)無法獲得合理利潤。

4.融資風(fēng)險

PPP項目一般為基礎(chǔ)設(shè)施與社會公共服務(wù)領(lǐng)域項目，具有資金需求量大、投資周期長、回報率低等特點，對中長期融資需求強烈，傳統(tǒng)融資渠道在融資期限上匹配度低、融資利率高，對融資擔(dān)保要求高，存在較高的融資風(fēng)險，一旦貸款和還款期限安排或銜接不合理，極易出現(xiàn)無法如期還貸的風(fēng)險。另外，如果遇到政府融資政策、行業(yè)融資限制及資金回籠滯后等問題時，財務(wù)風(fēng)險和資金風(fēng)險將凸顯出來，進而引發(fā)系統(tǒng)性投資風(fēng)險。

5.資金回收風(fēng)險

PPP項目一般兼具建設(shè)復(fù)雜、運營周期長、市場化程度低、長期需求不穩(wěn)定性等特點，外加政策、管理、市場等因素影響，使得PPP項目收益不確定性增強，存在較大的資金回收風(fēng)險。對于政府付費項目，如果項目所在地財政支付能力弱，且不按合同約定支付補貼，導(dǎo)致企業(yè)投入資金遲遲不能回籠，進而影響企業(yè)資金周轉(zhuǎn)和滾動開發(fā)。對于使用者付費項目，如果政府在同一或相近區(qū)域內(nèi)進行重復(fù)建設(shè)或批準(zhǔn)與該PPP項目帶有同種屬性的項目建設(shè)，將造成PPP項目市場需求的分流，收益減少，造成較大的資金風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。

6.成本控制風(fēng)險

PPP項目中政府將項目的設(shè)計、建設(shè)、運營等責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會資本方，由于投資規(guī)模大、合作周期長，建設(shè)材料采購、施工設(shè)備采購、融資成本均存在較大的不確定性，因此PPP項目的成本超支風(fēng)險較大。

（六）項目移交階段

PPP項目移交階段的內(nèi)容包括界定移交范圍、確定移交標(biāo)準(zhǔn)。由于PPP項目資產(chǎn)屬性界定不清晰，導(dǎo)致項目移交范圍模糊。在實務(wù)中，PPP實施方案和PPP協(xié)議僅將移交范圍界定在可見的固定資產(chǎn)及設(shè)備上，而忽略了項目公司在運營期內(nèi)獲得的知識產(chǎn)權(quán)和資質(zhì)、榮譽等。移交范圍模糊會增加移交階段的談判成本，同時，為項目公司就合作期屆滿后同實施機構(gòu)的再次合作（采用TOT模式或政府購買服務(wù)等方式繼續(xù)運作該資產(chǎn)）提供尋租空間。

五、PPP項目財務(wù)管控建議

現(xiàn)階段，針對上文提到的PPP項目操作財務(wù)方面核心風(fēng)險點描述及分析，提出以下管控建議：

（一）項目前期論證階段財務(wù)管控建議

1.投資估算

一方面，政府相關(guān)部門及行業(yè)協(xié)會應(yīng)針對新興行業(yè)初步設(shè)置設(shè)計規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過框架約束項目設(shè)計邊界和建設(shè)、運營標(biāo)準(zhǔn)，以提高投資估算的精度和科學(xué)性。

另一方面，隨著新興行業(yè)的經(jīng)驗積累，甄別其在建設(shè)、運營過程中發(fā)生的合理支出，及時修訂設(shè)計規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運營標(biāo)準(zhǔn)等，使其在更大的范圍進行推廣，以指導(dǎo)后續(xù)其它類似項目的工作。

2.市場預(yù)測

PPP項目做方案設(shè)計時，無論是政府方還是社會資本方聘請中介機構(gòu)在開展市場預(yù)測工作時，需要重點研讀項目可行性研究報告，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟長期發(fā)展規(guī)劃等資料，盡量利用市場歷史和當(dāng)期統(tǒng)計數(shù)據(jù)資料，選擇或建立合適的數(shù)學(xué)模型，通過研究市場發(fā)展變化規(guī)律來對未來市場需求做出預(yù)測，使預(yù)測的市場需求量與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的長期規(guī)劃相匹配。

（二）項目識別階段財務(wù)管控建議

1.物有所值評價

物有所值評價是我國立足國內(nèi)實際，借鑒國際經(jīng)驗，在PPP項目開展過程中要求的程序，但是由于實踐中缺乏充足的數(shù)據(jù)積累，難以形成成熟的計量模型，目前該評價存在多種假設(shè)前提，若前提與實際情況發(fā)生不符，則評價得出的結(jié)論沒有意義。

對于本區(qū)域內(nèi)參照項目少，可適當(dāng)將區(qū)域擴大進行比較，對規(guī)模、地域、工藝等不同之處進行修訂，然后測算PSC值進行比較。對于很多子項目打包的項目包，若參照項目確實不可得，可采用與PPP項目產(chǎn)出相同的虛擬項目進行對比。

2.財政承受能力論證

風(fēng)險成本的估算取決于風(fēng)險概率和風(fēng)險損失，在新興行業(yè)運營經(jīng)驗和數(shù)據(jù)不完善的情況下，要建立風(fēng)險清單，建立風(fēng)險矩陣，通過行業(yè)充分討論，開展“頭腦風(fēng)暴”，用系統(tǒng)的方法對全部風(fēng)險分類，全面識別風(fēng)險；充分利用以往的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，研究分析變化趨勢，配以采用常識性估計合理量化風(fēng)險。同時，對于運營補貼和風(fēng)險承擔(dān)測算，政府要積極借鑒財政部公布的優(yōu)秀案例，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，完善本地區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)，為后續(xù)項目提供測算依據(jù)。

（三）項目準(zhǔn)備階段財務(wù)管控建議

PPP項目準(zhǔn)備階段核心成果文件是項目實施方案，作為PPP項目操作的綱領(lǐng)性文件，為社會資本采購和PPP協(xié)議簽署提供指導(dǎo)。PPP項目整個操作流程均會落實到實施方案中，因此針對項目準(zhǔn)備階段的財務(wù)管控焦點放在實施方案編制上。當(dāng)前階段，PPP操作模式受各部委下發(fā)的文件進行規(guī)范，規(guī)范文件零散、片段，缺乏系統(tǒng)性。建議政府部門加快PPP法律出臺，法律約束應(yīng)覆蓋PPP模式選擇、資產(chǎn)屬性、風(fēng)險分配、績效考核、回報機制、定價機制、稅務(wù)繳納、股權(quán)退出等。通過立法來規(guī)范PPP項目的運作方式和操作流程，能夠有效的規(guī)避前文所描述的風(fēng)險。

1.資產(chǎn)屬性問題

建議國家相關(guān)部門盡快出臺法律法規(guī)，對《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》中確定為無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)的 “不同條件”進行細化，明確何種條件下將項目資產(chǎn)確定為無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)，使得企業(yè)核算與稅務(wù)部門的監(jiān)管口徑一致，使得政企雙方對項目公司年度現(xiàn)金流、現(xiàn)金流凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、招投標(biāo)或磋商指標(biāo)的設(shè)定和談判價碼建立在統(tǒng)一口徑的基礎(chǔ)上。

2.財務(wù)內(nèi)部收益率

利用社會資本方的資本金現(xiàn)金流量表計算資本金財務(wù)內(nèi)部收益率（IRR2），再結(jié)合社會資本方的資本金凈利潤率（ROE）等指標(biāo)可以了解社會資本方自有資金的實際財務(wù)收益，建議監(jiān)管方統(tǒng)一要求使用資本金財務(wù)內(nèi)部收益率（IRR2）進行補貼測算，保證投資方獲得合理利潤。

3.稅費問題

PPP項目參與主體多、時限長、涉及多稅種，加上PPP上位法缺啥，導(dǎo)致PPP項目稅務(wù)處理更為復(fù)雜，為推進PPP項目健康發(fā)展，建議財政部應(yīng)就PPP項目稅務(wù)處理議題逐一做出回復(fù)，明確PPP項目建設(shè)投資額應(yīng)為不含稅值，以免增加財政支付負(fù)擔(dān)；明確PPP項目建設(shè)期進項稅額大，同時沒有銷項稅額抵扣導(dǎo)致的資金占用的解決辦法；明確運營期內(nèi)進項稅抵扣不完的解決辦法；以及明確財政補貼是否應(yīng)該繳納增值稅和企業(yè)所得稅。

4.績效監(jiān)管

在進行政府付費測算時參考國外經(jīng)驗，在體現(xiàn)可用性和運營付費理念的同時，強調(diào)項目建設(shè)運營全生命周期關(guān)聯(lián)性績效考核，并在PPP協(xié)議中增加績效考核獎懲機制相關(guān)條款，以此防范社會資本方重建設(shè)、輕運營行為。

2017年11月財辦金〔2017〕92 號出臺，進一步強調(diào)績效監(jiān)管涵蓋整個項目周期，文件規(guī)定對“未建立按效付費機制。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任”的項目予以清庫。

（四）項目采購階段財務(wù)管控建議

在采購社會資本時，要嚴(yán)格審核資格審查文件及招標(biāo)文件的合規(guī)合理性，對合作對象的資金充足性、風(fēng)險管理能力、技術(shù)水平及信譽狀況等內(nèi)容重點進行考察，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人，資格審查標(biāo)準(zhǔn)要公開透明，體現(xiàn)充分競爭性。對于地方融資平臺公司，重點審查其是否已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營，并明確今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能，若滿足這些條件，就可以參與到PPP項目中。

（五）項目執(zhí)行階段財務(wù)管控建議

1.項目資本金

2018年出臺的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23 號）要求，國有金融企業(yè)“不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金”，這一政策從供給方面規(guī)范了項目資本金的來源；從需求方來講，擬開展PPP業(yè)務(wù)的社會資本在組建項目公司后，要具備籌集項目資本金的實力，項目開展過程中提高自身約束能力，保障PPP項目順利開展。

2.投資回報保障

雙方在簽訂PPP合同時要充分考慮社會資本投資回報保障問題。合同要在風(fēng)險分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡規(guī)定責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險分?jǐn)偂㈨椖勘O(jiān)督等多方面的內(nèi)容，同時要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項目的變更設(shè)定動態(tài)調(diào)節(jié)機制，保證社會資本的收益率。具體來說，經(jīng)營性項目的合同要避免政府對市場干預(yù)導(dǎo)致的投資回報率的下降，政府應(yīng)彌補政府干預(yù)過程中導(dǎo)致的正常收益的損失。準(zhǔn)經(jīng)營性項目合同要充分詳盡說明市場因素變化所導(dǎo)致的收益率變動，制定相關(guān)收益調(diào)整機制。公益性項目的合同中雙方應(yīng)明確落實付費來源，對政府購買機制做出詳盡約定，并制定違約處罰機制，保障政府方履約。

3.政府補貼模式

補貼模式的財務(wù)管控應(yīng)將要點集中在補貼模式的選擇上，補貼模式包括固定補貼、變動補貼以及組合式補貼，需要針對項目特性、項目階段擇優(yōu)選擇，審核模式選擇的合理性及科學(xué)性，以及補貼計算方式的合規(guī)性。

一般而言，對于項目使用量、成本費用、價格水平相對穩(wěn)定，變動不大的項目，可以考慮采用固定補貼模式；對于服務(wù)價格受到政府監(jiān)管，且與平衡價格有差額的項目，政府更加關(guān)注建設(shè)質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量的項目，則采用變動補貼模式，變動補貼模式分為按使用量補貼模式、可用性支付補貼模式、與服務(wù)水平掛鉤補貼模式。

另外，由于在PPP項目生命周期內(nèi)隨著項目建設(shè)、運營情況的變化，無論采用固定補貼模式還是變動補貼模式，雙方都要約定補貼模式調(diào)整的機制，要明確觸發(fā)調(diào)整的事項、邊界條件和調(diào)整周期，使得補貼模式動態(tài)調(diào)整到最優(yōu)。

4.融資風(fēng)險

PPP模式具有投資回報率低、投資周期長、投資回收困難等特點，因此融資方案的優(yōu)劣關(guān)系到項目的成敗，為應(yīng)對融資風(fēng)險，項目公司應(yīng)根據(jù)項目實際情況科學(xué)預(yù)測短期與長期的資金需求，充分利用長短期借款的各自優(yōu)勢，靈活安排資本結(jié)構(gòu)，降低融資成本、提高資金的連續(xù)性。需要不斷提高融資創(chuàng)新能力，引入股權(quán)投資、債券投資、基金、資產(chǎn)證券化及融資租賃等融資創(chuàng)新模式，助力PPP模式的發(fā)展。

5.資金回收

PPP項目資金回收分兩個部分，一部分為政府方支付的費用，另一部分為項目運營實現(xiàn)的收入。為防范政府方支付風(fēng)險，實施機構(gòu)同項目公司應(yīng)結(jié)合項目類型、特點、期限等方面約定補助的方式、補貼金額計算方法及資金來源，要求政府將補貼納入年度財政預(yù)算、中期財政規(guī)劃等文件中，保證資金順利回收；運營收入方面，項目公司應(yīng)不斷提高創(chuàng)新能力、管理水平及服務(wù)水平，依據(jù)績效考核體系的要求提高運營效果，以取得較高的運營績效收入。另外，在PPP合同中與政府明確約定最低需求量及保障措施，以此避免需求不足帶來的風(fēng)險。

6.成本控制

成本管理貫穿于項目全過程，包含建設(shè)施工、運營、維護各個階段，要在PPP項目全生命周期的各個階段、各個環(huán)節(jié)都做好成本管理工作。項目公司應(yīng)整合設(shè)計、施工和設(shè)備等優(yōu)勢資源，嚴(yán)控項目建設(shè)成本。通過合理制定工程施工計劃、做好預(yù)算、提前引入政府審計把結(jié)算階段的矛盾在施工中解決等措施，有效控制工程造價上升的風(fēng)險。運營期內(nèi)應(yīng)不斷提高管理水平、提高服務(wù)效率，通過管理及技術(shù)創(chuàng)新不斷降低運營成本。

（六）項目移交階段財務(wù)管控建議

資產(chǎn)屬性模糊在PPP項目操作的各個階段都會產(chǎn)生風(fēng)險，再次呼吁國家盡快立法，改變PPP項目無法可依的現(xiàn)狀，明晰資產(chǎn)權(quán)屬，界定移交范圍。同時在PPP準(zhǔn)備階段，對項目形成的資產(chǎn)種類進行劃分，依據(jù)不同資產(chǎn)性質(zhì)進行移交設(shè)計，歸屬于實施機構(gòu)的進行無償移交，歸屬于項目公司的另行設(shè)計。