加大放權(quán)力度 激勵國企改革創(chuàng)新發(fā)展

文=張定法

國有企業(yè)是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。深化國企改革，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本，對堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)具有十分重大的意義。

黨的十八大以來，新一輪國企改革不斷走向“深水區(qū)”，國企改革進(jìn)入向縱深推進(jìn)、全面落地的新階段。作為國企改革重要突破口，混合所有制改革（以下簡稱：混改）也邁出了實質(zhì)性步伐。從混改的絕對規(guī)模來看，截至目前，超過三分之二的央企引進(jìn)了各類社會資本，半數(shù)以上的國有資本集中在公眾化的上市公司，各省區(qū)市的混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達(dá)到49%。同時，國有資本向關(guān)系到國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域不斷集中，央企數(shù)量大幅減少。從混改的實際效果來看，十八屆三中全會以來，先后完成18組35家企業(yè)重組，央企由113戶調(diào)整至96戶。2013年至2018年實施混改的央企子企業(yè)中，超過七成實現(xiàn)利潤增長。

然而，我們必須認(rèn)識到，雖然近幾年新一輪國企改革已經(jīng)取得的一些成就斐然，但在具體實施細(xì)節(jié)上仍然有進(jìn)一步提高和完善的空間。

國企改革需進(jìn)一步破除“所有制偏好”

“所有制偏好”主要是指，在國企改革中存在的“國有制偏好”或“公有制偏好”。這種偏見不僅不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的客觀要求，而且不利于國有經(jīng)濟(jì)壟斷地位的破除。

“所有制偏好”之所以存在，究其原因主要是在實際操作過程中，并沒有深刻認(rèn)識到國企改革的真正目的。那么國企改革的目的到底是什么？國企改革目的不是一元的，而是多樣的。具體包括改善國企經(jīng)營績效、提升民企活力、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等諸多方面。從市場秩序和權(quán)力分配角度來看，國企改革的一個重要目的是向市場和民企放權(quán)，推動各類市場平等有序競爭，從而推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。如果從這一角度來理解國企改革的要義，那么毋庸置疑，國企改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”，市場準(zhǔn)入領(lǐng)域必須處理好“所有制偏好”這一深層次問題。

由于歷史原因，“所有制偏好”長期存在于少部分人的觀念意識中，體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入上對非公有制企業(yè)的進(jìn)入實行各種顯性或是隱性的限制。

一是允許公平進(jìn)入方面還存在不公平現(xiàn)象。比如，2005年頒布的“非公經(jīng)濟(jì)36條”已明確提出要“放寬市場準(zhǔn)入”，但至今權(quán)力配置資源依然嚴(yán)重存在。國家雖然對民營企業(yè)等非國有資本出臺了很多方向性的支持政策，但在實際落實中，對于很多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，地方各級政府及其部門以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全或者國計民生為由并不對民營企業(yè)開放，很多政策也缺乏細(xì)化和可操作性的配套辦法。

二是允許公平競爭方面還有障礙。民營資本進(jìn)入門檻總體上在不斷降低，但是具體的項目和措施很少，導(dǎo)致競爭不足。一些高端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域早已宣稱要引入市場競爭機(jī)制，但是至今仍然僅限于原有國企“分拆”之后企業(yè)之間開展競爭，增量競爭主體引入還很不夠。而且一些地方政府以提高產(chǎn)業(yè)集中度、資源整合、兼并重組、節(jié)能減排等名義實行“大吃小”。即使在民營經(jīng)濟(jì)或者民間資本可以進(jìn)入的領(lǐng)域，民營企業(yè)在一些領(lǐng)域仍然受到實質(zhì)性的歧視性待遇，從而在與過于強(qiáng)大的國有壟斷（寡頭）企業(yè)競爭中處于不平等的競爭地位，造成民營資本因為缺乏安全感和競爭動力而被“彈出”，或者只能求助于尋租。

因此，如何破除“所有制偏好”，擺脫固有偏見，是新一輪國企改革能否取得更大突破的關(guān)鍵。

國企改革需給予企業(yè)更多自主性

正面國企改革過程中的市場放權(quán)問題，需要進(jìn)一步加大改革力度。通過混合所有制在國企中引入民資，或者設(shè)立國有資本投資運營平臺，都是致力于降低國企市場準(zhǔn)入特權(quán)的有效方式。但從改革的動力源頭上看，除了事先設(shè)定政策要求之外，我們?nèi)孕韪鄬⑵浞湃胧袌鲋?，通過優(yōu)勝劣汰的市場機(jī)制倒逼國企主動改革，也即更好發(fā)揮政府和市場作用。同時，賦予國企企業(yè)家更多改革自主權(quán)，摒除一些不必要的“條條框框”的束縛，能夠自主探索更加多樣化的改革道路。

第一，放開市場準(zhǔn)入，減少政府干預(yù)。打破國企在一些競爭領(lǐng)域的壟斷地位，在行業(yè)層面推行混合所有制，允許民企和外企進(jìn)入壟斷行業(yè)成立獨立公司與國企競爭。一般而言，靠近終端市場的環(huán)節(jié)，資源壟斷和技術(shù)壟斷都相對較弱，且市場化基礎(chǔ)更好，民資反應(yīng)更加靈敏，可以優(yōu)先改革，如油氣零售行業(yè)。同時，要提高政策的技術(shù)性,即協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)增長與改革的關(guān)系,弱化短期增長的總量平衡，強(qiáng)化長期增長的結(jié)構(gòu)均衡和升級，防止地方政府為保增長而向國企提供過多的優(yōu)惠政策。

第二，需要改革的國企要主動改，不能僅僅依靠政府來指定改革的行業(yè)和企業(yè)。在國企分類改革的指導(dǎo)原則下，分屬于不同類型的國企要找準(zhǔn)自身定位，分別實施相應(yīng)類型的改革，例如競爭性國企就要做好走向開放市場的充分準(zhǔn)備。各級政府在去產(chǎn)能、去杠桿、保護(hù)環(huán)境等方面，要減少對國企的保護(hù)，讓低效率國企感受到危機(jī)意識，倒逼企業(yè)自發(fā)改革。

第三，建立容錯機(jī)制，經(jīng)理人薪酬市場化。只要是真的出于改革目的所進(jìn)行的活動，要更加包容。只要不存在利益輸送或貪污腐敗問題，允許高管適當(dāng)犯錯。在高管團(tuán)隊中引入適當(dāng)比例的職業(yè)經(jīng)理人，他們沒有行政級別，但招聘、考核、薪酬等都采用市場化機(jī)制。保留國企行政級別的同時，允許部分企業(yè)高管自愿放棄行政級別，自主選擇行政級別和職業(yè)經(jīng)理人兩條職業(yè)路線。

第四，放權(quán)讓利以吸引民企，將其嵌入公司治理框架。國企混改的目的，不能僅僅是幫助國企融資，也應(yīng)從整個行業(yè)和國家利益出發(fā)，拿出一些有利可圖的環(huán)節(jié)，推向市場，讓更多民企參與。民企參與混改后，應(yīng)該盡可能地融入公司董事會、監(jiān)事會、管理層，真正嵌入到公司治理框架中，具有一定的知情權(quán)和決策權(quán)。

第五，以高質(zhì)量發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新為原則，創(chuàng)新改革思路。國企做大做強(qiáng)，不僅僅是規(guī)模上，更是質(zhì)量上。對標(biāo)國際同行以及國內(nèi)先進(jìn)民企的做法，國企改革應(yīng)在技術(shù)革新上加大投入。企業(yè)兼并重組，不能僅僅是“以大吃小”，不能僅僅以規(guī)模和利潤為導(dǎo)向，要增加對技術(shù)含量的考量。鼓勵技術(shù)含量高、未來發(fā)展前景好的小國企兼并整合大國企，鼓勵初創(chuàng)民企入股國企。鼓勵招聘高科技人員，而不僅僅是官員，來擔(dān)任國企高管。國企的主導(dǎo)地位不僅僅是市場份額和資本多少，也要體現(xiàn)在技術(shù)掌控上，在關(guān)鍵技術(shù)上要有國際話語權(quán)。

簡言之，讓國企公平參與市場競爭的同時，將改革的權(quán)力更多地交到國企手里，使政府減少針對國企的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策、國企經(jīng)理人敢于改革、民企愿意參與，實現(xiàn)政府、國企、民企三者共贏，為高質(zhì)量作出更大貢獻(xiàn)。

國企改革需關(guān)注具體措施是否落地

當(dāng)前，國企改革所面臨一大問題在于，國企改革的方案制定頻出，但是真正落地的方案仍然占比不高。

首先，不同監(jiān)管層級的共識度有待加強(qiáng)。國家部委的頂層設(shè)計制定者和具體執(zhí)行部門對新一輪國企改革共識度的高低是決定國企改革的具體政策措施能夠真正落地的先決條件之一。一旦出現(xiàn)上下銜接不順暢的局面，將會使得國企改革的順利推進(jìn)大打折扣。具體到當(dāng)前國企改革所遇到的問題，雖然中央層面的主要作用是明確改革的大方向，但是仍需加強(qiáng)對國企改革的熱點、難點和模糊不清點給出清晰明確的解釋和說明。唯有如此，當(dāng)中央的政策方針傳達(dá)到中央企業(yè)、地方政府時，才能夠精準(zhǔn)把握、理解中央的核心思想。

其次，不同監(jiān)管部門的協(xié)同性仍需提升。國企改革非一人之力、單部門之力可以完成的，需要不同監(jiān)管層級對政策方針有一致性的把握和認(rèn)識，才能實現(xiàn)步調(diào)一致，精準(zhǔn)貫徹和具體落實。即使不同監(jiān)管層級的共識度已經(jīng)實現(xiàn)高度一致，如果這種共識只是局限于同一類監(jiān)管主體的不同監(jiān)管層級內(nèi)部，并沒有打通部門界限，實現(xiàn)不同部門之間協(xié)調(diào)一致，那么在方針政策的制定和具體操作實行層面，都會出現(xiàn)各自為營，“條”和“塊”相互割裂的情況。由此出現(xiàn)改革配套不足的呼聲，造成改革口號響亮，實際執(zhí)行難上加難的現(xiàn)實困境。

第三，改革成本的承擔(dān)主體需劃分明確。國企改革不僅需要不同層級、不同主管部門的通力合作，而且還會觸及到不同群體的既得利益。改革難度之大，是一直以來存在的問題。既然改革難度大，那么改革成本由誰承擔(dān)？如何承擔(dān)？這是所有參與國企改革的執(zhí)行者們都十分關(guān)注的問題。如果不能對這一問題給出清晰說明，就無法有效激勵相關(guān)部門下大力度確保國企改革的順利推進(jìn)。一直以來存在的國有資產(chǎn)流失、不良資產(chǎn)的處置、企業(yè)員工的安置等問題仍將是本輪國企改革中需要給予明確的棘手問題。讓市場在資源配置中起決定性作用，約束政府和個人的行為，營造公平、公正的市場競爭環(huán)境，無疑是破題的最核心原則。

十八大以后的國企改革，已經(jīng)進(jìn)入縱深推進(jìn)階段。必須認(rèn)識到，當(dāng)前我們所面對的國企改革是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有理清思路，直擊難點，才能攻堅克難，啃下國企改革進(jìn)程中依然存在的硬骨頭。本文認(rèn)為，當(dāng)前國企改革需要向如何破除“所有制偏好”、給予企業(yè)更多自主性、關(guān)注具體措施是否落地等三方面發(fā)力。唯有如此，才能將國企改革落到實處，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高資源配置效率，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。