完善功能定位 發(fā)揮主導(dǎo)作用
——新中國(guó)成立70周年之際再論新時(shí)代國(guó)有企業(yè)的終極目標(biāo)

文=胡 遲

2019年，我們迎來了中華人民共和國(guó)的七十華誕。七十年來，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大而深刻的變化。特別是自1978年啟動(dòng)改革開放以來，中華民族更是加快了實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的步伐?？疾煨轮袊?guó)成立七十年，特別是改革開放四十年來中國(guó)社會(huì)的發(fā)展軌跡，改革與發(fā)展一直是貫穿其中的兩大主線，相互促進(jìn)，互為因果。作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革主線和中心環(huán)節(jié)的國(guó)有企業(yè)改革，在共和國(guó)不平凡的發(fā)展歷程中發(fā)揮了巨大的作用。值此新中國(guó)成立七十年之際，應(yīng)該總結(jié)七十年來，特別是近四十年國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，深化國(guó)有企業(yè)改革，不斷完善國(guó)有企業(yè)的功能定位，充分發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用。這對(duì)于保證新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康增長(zhǎng)和構(gòu)建完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制都具有十分重要的意義。

70年來國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的巨大成就與重要作用

追根溯源，國(guó)有企業(yè)的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。現(xiàn)代意義上的國(guó)有企業(yè)，一般是指在社會(huì)化大生產(chǎn)條件下，為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，在制度、目標(biāo)和管理諸方面具有特性的現(xiàn)代契約組織。它的內(nèi)涵是資產(chǎn)屬于全民所有，由政府占有終極所有權(quán)的企業(yè)。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，它同樣可以理解為對(duì)市場(chǎng)的替代，通過國(guó)家它可以實(shí)現(xiàn)其利益的最大化，避免昂貴的市場(chǎng)交易費(fèi)用。

OECD曾就國(guó)有企業(yè)存在的理由對(duì)成員國(guó)專門做過一次問卷調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，這些國(guó)家存在國(guó)有企業(yè)的三個(gè)最常見的理由是：第一，在那些被認(rèn)為國(guó)家所有制比外包更有效率更可靠的領(lǐng)域提供公共品和服務(wù)；第二，運(yùn)作那些被認(rèn)為市場(chǎng)監(jiān)管不可行或無效率的自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)；第三，支持那些符合國(guó)家利益的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略目標(biāo)，例如將某些行業(yè)置于國(guó)家所有權(quán)控制之下，或者重振那些具有全局意義而陷入經(jīng)營(yíng)困境的企業(yè)。

從世界范圍內(nèi)看，國(guó)有企業(yè)在各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段都會(huì)發(fā)揮不同的作用，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位也不盡相同。第二次世界大戰(zhàn)后，國(guó)有企業(yè)開始普遍出現(xiàn)。在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家中，隨著一般壟斷資本主義轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家壟斷資本主義，資本主義國(guó)家開始對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行全面的干預(yù)和調(diào)節(jié)。在新科技革命浪潮推動(dòng)下，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模也日益擴(kuò)大，由于自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)易于導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，資本主義國(guó)家于是開始對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)的直接管控。例如，從1945年開始，英國(guó)將一系列基礎(chǔ)工業(yè)和英格蘭銀行收歸國(guó)有，法國(guó)將能源部門、保險(xiǎn)部門、金融部門和一些大公司改為國(guó)家接管。與此同時(shí)，廣大發(fā)展中國(guó)家為了振興民族經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)本國(guó)工業(yè)化，在二戰(zhàn)后掀起了兩次國(guó)有化高潮。第一次在20世紀(jì)50年代后期到60年代中期，它緊隨民族解放運(yùn)動(dòng)高漲而出現(xiàn)，主要矛頭對(duì)著海關(guān)、銀行、稅務(wù)機(jī)構(gòu)及原殖民者擁有的足以壟斷或操縱國(guó)計(jì)民生的大企業(yè)。這次國(guó)有化高潮實(shí)際上是民族解放運(yùn)動(dòng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的繼續(xù)。第二次在20世紀(jì)70年代，這是在中東產(chǎn)油國(guó)收回石油資源主權(quán)的斗爭(zhēng)取得勝利的鼓舞下，發(fā)展中國(guó)家掀起了收回自然資源主權(quán)的潮流。一些國(guó)家把實(shí)際操縱本國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵部門的外資企業(yè)收歸國(guó)有，并使一些礦山資源和農(nóng)漁業(yè)資源回到本國(guó)手中。這對(duì)于維護(hù)國(guó)家主權(quán)、爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，建立國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展體系，都起了巨大的作用。20世紀(jì)70年代以來，一些發(fā)展中國(guó)家針對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在實(shí)踐中暴露出的高度壟斷，產(chǎn)權(quán)不清，政企不分，管理混亂等弊端，采用各種各樣的改革舉措，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行整頓和改造，取得了很大成效。

從我國(guó)的情況看，1949年中華人民共和國(guó)成立，我國(guó)選擇了社會(huì)主義道路。公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中起著重要支柱作用?？v觀共和國(guó)七十年的發(fā)展歷程，國(guó)有企業(yè)一直是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。國(guó)有企業(yè)為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、科技進(jìn)步、國(guó)防建設(shè)、民生改善作出了重要?dú)v史性貢獻(xiàn)，保障了國(guó)家戰(zhàn)略的有效實(shí)施。以1978年作為一個(gè)標(biāo)志性分界點(diǎn)，在此之前，國(guó)有企業(yè)以“一五”期間156個(gè)蘇聯(lián)援建項(xiàng)目和694個(gè)限額以上建設(shè)項(xiàng)目為基礎(chǔ)建立發(fā)展起來。這是建立在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的計(jì)劃配置資源基礎(chǔ)上的，同時(shí)也為我國(guó)的工業(yè)化奠定了初步的基礎(chǔ)。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，國(guó)有企業(yè)為構(gòu)建我國(guó)獨(dú)立完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系發(fā)揮了極其重要的作用。改革開放以來，在當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)作為單一企業(yè)主體的背景下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革起步于國(guó)有企業(yè)改革。國(guó)有企業(yè)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，改革發(fā)展并舉，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與其他領(lǐng)域改革始終發(fā)揮著重要的推動(dòng)引領(lǐng)性作用。

雖然國(guó)有企業(yè)的效率問題是世界性難題，而不僅是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的問題，但考察世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，如此大規(guī)模的國(guó)有企業(yè)改革尚屬史無前例。在四十年不斷試錯(cuò)與糾錯(cuò)的求索過程中，依據(jù)改革內(nèi)容及其內(nèi)在邏輯聯(lián)系，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革先后經(jīng)過了“放權(quán)讓利”時(shí)期（1978—1992年）、“產(chǎn)權(quán)改革”時(shí)期（1993—2002年）、“國(guó)資監(jiān)管”時(shí)期（2003—2012年）。黨的十八大以來，國(guó)有企業(yè)改革在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下進(jìn)入“全面深化”改革的新時(shí)期（2013年至今）。從頂層設(shè)計(jì)看，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是新時(shí)期全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。2015年9月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）發(fā)布，《指導(dǎo)意見》集以往時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)之大成，全面提出了新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，成為新時(shí)期全面深化國(guó)有企業(yè)改革、從整體上搞好國(guó)有企業(yè)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案。這之后又陸續(xù)出臺(tái)了近30個(gè)配套文件，形成了“1+N”政策體系。這些文件在政策取向上相互配合、在實(shí)施過程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰，對(duì)于推動(dòng)基層的改革實(shí)踐發(fā)揮了很好的引領(lǐng)、促進(jìn)和指導(dǎo)作用。國(guó)資委分別于2014年7月、2016年1月、2018年7月、2019年1月，在中央企業(yè)啟動(dòng)了“四項(xiàng)改革試點(diǎn)”、“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”、“雙百行動(dòng)”和“創(chuàng)建世界一流示范企業(yè)”。中央企業(yè)和各地國(guó)有企業(yè)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，結(jié)合各個(gè)地方、各個(gè)行業(yè)和各個(gè)企業(yè)的實(shí)際，制定了很多實(shí)施的方案和操作的細(xì)則，相繼展開推進(jìn)改革。國(guó)有企業(yè)改革的深度和廣度遠(yuǎn)超以往時(shí)期，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不斷增強(qiáng)。

回首四十年的國(guó)有企業(yè)改革，與蘇聯(lián)東歐的大規(guī)模私有化過程不同，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革是在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，不放棄國(guó)家所有制，而通過在國(guó)有企業(yè)中建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，把國(guó)企改革成為自主負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)決策、獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的真正意義上的企業(yè)，使之可以積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中壯大和發(fā)展。時(shí)至今日，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的成效與功能作用發(fā)揮可以體現(xiàn)在以下方面：

一是公司制改制取得突破性進(jìn)展。公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的基石。公司制改制是各項(xiàng)國(guó)有企業(yè)改革的基礎(chǔ)性制度支撐。多年來，越來越多的國(guó)有企業(yè)通過改制成為公司制企業(yè)。2017年是國(guó)有企業(yè)公司制改制的“豐收之年”。2017年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央企業(yè)公司制改制工作實(shí)施方案》。到2017年底，我國(guó)國(guó)有企業(yè)公司制改制取得突破性進(jìn)展，中央企業(yè)及子企業(yè)公司制改制工作基本完成。來自國(guó)資委的數(shù)據(jù)顯示，各省級(jí)國(guó)資委所監(jiān)管一級(jí)企業(yè)公司制改制面近97%，遼寧、福建等地國(guó)資委所監(jiān)管一級(jí)企業(yè)全面完成改制。公司制改制是混改等一系列國(guó)企改革舉措的前置條件，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化必須首先形成現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)。公司制改制的完成使得國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化基礎(chǔ)進(jìn)一步筑牢。

二是市場(chǎng)化的體制機(jī)制得以確立。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與完善，國(guó)有企業(yè)經(jīng)過長(zhǎng)期的改革，適應(yīng)了社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，國(guó)有企業(yè)的社會(huì)定位發(fā)生了深刻變化。國(guó)有企業(yè)已經(jīng)從社會(huì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)組織，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體。《指導(dǎo)意見》指出，改革開放以來，國(guó)有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合。伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的國(guó)有國(guó)營(yíng)的企業(yè)模式已經(jīng)被徹底打破，我國(guó)國(guó)有企業(yè)基本上從行政機(jī)構(gòu)附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，有了獨(dú)立性和創(chuàng)造性。企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制都更加成熟和接近市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，建立起了面向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的體制和機(jī)制。公司制已經(jīng)成為企業(yè)的主要組織形式。企業(yè)內(nèi)部管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制與勞動(dòng)、人事、分配制度都發(fā)生了重大而深刻的變化。改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平提出的公有制也可以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效結(jié)合的設(shè)想在艱難探索中正在逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。從外部效應(yīng)看，由于國(guó)有企業(yè)改革相應(yīng)地影響和帶動(dòng)了計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)、價(jià)格、政府、勞動(dòng)人事、收入分配、社會(huì)保障、法制建設(shè)等許多方面的系統(tǒng)改革，國(guó)有企業(yè)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了有力的促進(jìn)作用，反過來，這些領(lǐng)域的改革同時(shí)也為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

三是國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步完善。在國(guó)有企業(yè)改革的歷史上，《指導(dǎo)意見》首次把國(guó)有企業(yè)明確分為三類，即公益類、主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類、主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類。至此分類成為各項(xiàng)國(guó)有企業(yè)改革的起點(diǎn)。以分類改革為前提，國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)一步完善。一是以管資本加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，明確出臺(tái)權(quán)力清單與責(zé)任清單。國(guó)務(wù)院國(guó)資委大幅度優(yōu)化調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。完善制度體系，加強(qiáng)出資人監(jiān)管，形成監(jiān)督閉環(huán)，嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)，為企業(yè)改革發(fā)展提供了強(qiáng)有力的監(jiān)督保障。二是改善國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，2014年7月，國(guó)資委先行在中央企業(yè)中選擇中糧集團(tuán)、國(guó)投公司開展投資公司試點(diǎn)工作。國(guó)資委分別于2016年、2018年連續(xù)兩次進(jìn)一步深化、擴(kuò)大了試點(diǎn)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在原有兩家試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到了21家，即誠(chéng)通集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新兩家運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，國(guó)投公司、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國(guó)五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等19家投資公司試點(diǎn)，18項(xiàng)權(quán)力授權(quán)下放。截至2018年底，各省共完成改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司達(dá)到122家，有效地促進(jìn)了國(guó)有資本合理流動(dòng)、優(yōu)化配置。2019年4月28日，國(guó)務(wù)院正式對(duì)外發(fā)布《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》?！斗桨浮诽岢觥５?022年，基本建成與中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度相適應(yīng)的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，出資人代表機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界界定清晰，授權(quán)放權(quán)機(jī)制運(yùn)行有效，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)制度完備、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理規(guī)范、實(shí)時(shí)在線、精準(zhǔn)有力，國(guó)有企業(yè)的活力、創(chuàng)造力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力明顯增強(qiáng)。

四是實(shí)力與效益水平大幅提升?！吨笇?dǎo)意見》指出，改革開放以來，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展不斷取得重大進(jìn)展，運(yùn)行質(zhì)量和效益明顯提升。新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來，國(guó)有企業(yè)改革解放了生產(chǎn)力，極大地推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)規(guī)模實(shí)力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)效益大為改善。特別是黨的十八大以來，隨著改革的不斷深入，國(guó)企改革紅利逐漸釋放，企業(yè)運(yùn)行質(zhì)量和效率、發(fā)展活力和動(dòng)力不斷提升。2018年，國(guó)有企業(yè)頂住了經(jīng)濟(jì)下行壓力，實(shí)現(xiàn)整體效益大幅增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示，2018年，國(guó)資監(jiān)管系統(tǒng)企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入54.8萬億元，同比增長(zhǎng)10.3%；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額3.4萬億元，同比增長(zhǎng)13.2%；實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)2.4萬億元，同比增長(zhǎng)12.1%。中央企業(yè)的表現(xiàn)尤為突出。2018年中央企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)收入29.1萬億元，同比增長(zhǎng)10.1%；實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額1.7萬億元，同比增長(zhǎng)16.7%；實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)1.2萬億元，同比增長(zhǎng)15.7%。國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)的資產(chǎn)從2003年的6.9萬億元增長(zhǎng)到目前的75萬億元，涌現(xiàn)出一大批具有很強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力國(guó)有企業(yè)，入圍2018《財(cái)富》世界500強(qiáng)的中國(guó)大陸115戶企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)占82家，國(guó)資委監(jiān)管的央企占48戶。其中國(guó)家電網(wǎng)、中國(guó)石化、中國(guó)石油分別排在第二、第三、第四位。

五是國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。我國(guó)憲法第七條規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的發(fā)揮是通過國(guó)有企業(yè)來體現(xiàn)的。以1978年國(guó)有企業(yè)改革啟動(dòng)作為為分界點(diǎn)，那么在此時(shí)點(diǎn)前后，國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的發(fā)揮機(jī)理是不一樣的。1978年，國(guó)有經(jīng)濟(jì)份額占到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的90%以上，國(guó)有經(jīng)濟(jì)幾乎等同于國(guó)民經(jīng)濟(jì)。而在1978年以后的四十年間，這一點(diǎn)已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。自上個(gè)世紀(jì)九十年代國(guó)有企業(yè)改革“抓大放小”“三年攻堅(jiān)”以來，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本已逐步從中小企業(yè)層面和一般生產(chǎn)加工行業(yè)退出，全國(guó)已有5010戶國(guó)有大中型企業(yè)和資源枯竭的礦山有序退出了市場(chǎng)，使國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)線大大收縮、國(guó)有資本的布局結(jié)構(gòu)較之以前得以優(yōu)化。目前，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有資本逐步向關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向大企業(yè)集中。國(guó)有企業(yè)量多面廣和過于分散的狀況得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年，在39個(gè)工業(yè)行業(yè)中，有18個(gè)行業(yè)國(guó)企總產(chǎn)值占比已低于10%。國(guó)有控股企業(yè)占全國(guó)規(guī)模以上總產(chǎn)值的比重，從2000年47%降到2011年26%。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)呈現(xiàn)出國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)并存的格局。十八大以來，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整力度高于以往時(shí)期，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局更加優(yōu)化，有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)資委監(jiān)管中央企業(yè)70%的資產(chǎn)集中在石油石化、電力、國(guó)防、通信、運(yùn)輸、礦業(yè)、冶金、機(jī)械等關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。國(guó)有企業(yè)不但提供了煤炭、石油、電力、鋼鐵等基礎(chǔ)能源，承擔(dān)著生產(chǎn)公共產(chǎn)品、建設(shè)重大工程項(xiàng)目、推動(dòng)國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新等職責(zé)，而且還肩負(fù)著優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動(dòng)其他所有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重任，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍和排頭兵。概括而論，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，在1978年以前是通過國(guó)有經(jīng)濟(jì)份額的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)來體現(xiàn)的，而在1978年后主要是通過國(guó)有企業(yè)在關(guān)鍵行業(yè)的支配地位和重要領(lǐng)域的帶動(dòng)作用來體現(xiàn)的。

新時(shí)代國(guó)有企業(yè)功能定位的目標(biāo)模式

習(xí)近平總書記指出，國(guó)有企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，也是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，一定要搞好。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”，理應(yīng)肩負(fù)起實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重任，引領(lǐng)帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力。

以史為鑒，可以知興替。站在國(guó)有企業(yè)七十年發(fā)展歷程，特別是近四十年改革成就經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，面向未來，應(yīng)當(dāng)科學(xué)、準(zhǔn)確地定位新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有企業(yè)的功能定位，更加充分地發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。

第一，在改革基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)控制力與帶動(dòng)力。

在討論國(guó)有企業(yè)未來的功能定位時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確關(guān)于國(guó)有企業(yè)未來的改革發(fā)展有兩個(gè)定位目標(biāo)，一是國(guó)有企業(yè)自身的改革目標(biāo)，時(shí)至今日，國(guó)有企業(yè)改革仍然處于攻堅(jiān)階段，有關(guān)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的認(rèn)識(shí)仍然存在激烈的爭(zhēng)論。國(guó)有企業(yè)的改革目標(biāo)是通過市場(chǎng)化改革不斷完善與規(guī)范自身的行為模式與經(jīng)營(yíng)機(jī)制；二是國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的功能定位，或者說終極作用的發(fā)揮。在這方面，國(guó)有企業(yè)的功能定位體現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的哪些領(lǐng)域和部門仍然存在不同看法。

關(guān)于第一個(gè)目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)改革的終極目標(biāo)是，通過產(chǎn)權(quán)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，徹底轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制。《指導(dǎo)意見》為國(guó)有企業(yè)與國(guó)資監(jiān)管體制改革提出的目標(biāo)是：到2020年，在國(guó)有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國(guó)有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理。該改革目標(biāo)還可以進(jìn)一步分解。

從微觀（企業(yè)）層面看，國(guó)有企業(yè)公司制改革基本完成，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)取得積極進(jìn)展，法人治理結(jié)構(gòu)更加健全，優(yōu)勝劣汰、經(jīng)營(yíng)自主靈活、內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的市場(chǎng)化機(jī)制更加完善。

從中觀（產(chǎn)業(yè)）和宏觀層面看，國(guó)有資本配置效率顯著提高，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、主導(dǎo)作用有效發(fā)揮，國(guó)有企業(yè)在提升自主創(chuàng)新能力、保護(hù)資源環(huán)境、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、履行社會(huì)責(zé)任中的引領(lǐng)和表率作用充分發(fā)揮。

從國(guó)資監(jiān)管層面看，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度更加成熟，相關(guān)法律法規(guī)更加健全，監(jiān)管手段和方式不斷優(yōu)化，監(jiān)管的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性進(jìn)一步提高，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任全面落實(shí)。

從國(guó)企黨建層面看，企業(yè)黨的建設(shè)全面加強(qiáng)，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善，國(guó)有企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，領(lǐng)導(dǎo)核心作用充分發(fā)揮。

從邏輯關(guān)系看，第二個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)以第一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為其前提保障。只有實(shí)現(xiàn)了國(guó)企改革的目標(biāo)后，國(guó)有企業(yè)才能在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)其功能定位，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

從法理上看，國(guó)有企業(yè)是具有雙重屬性的特殊企業(yè)法人。與非國(guó)有企業(yè)相比，國(guó)有企業(yè)具有兩重性：一般性和特殊性。國(guó)有企業(yè)的一般性主要表現(xiàn)為它的營(yíng)利性，或經(jīng)濟(jì)性；其特殊性則源于一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度賦予它的社會(huì)性。國(guó)有企業(yè)的兩重屬性決定了它必須具有雙重的功能：營(yíng)利功能和社會(huì)功能。橫向比較，在西方資本主義國(guó)家，國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家調(diào)節(jié)與控制經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本工具，在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈方面亦表現(xiàn)出其經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有企業(yè)本質(zhì)上是社會(huì)主義公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式，是國(guó)家引導(dǎo)、推動(dòng)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本力量。國(guó)有企業(yè)所發(fā)揮的作用要遠(yuǎn)大于彌補(bǔ)市場(chǎng)不足。國(guó)有企業(yè)既要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，甚至要承擔(dān)更高層次的政治責(zé)任。

《指導(dǎo)意見》提出，國(guó)有企業(yè)需要保持好增強(qiáng)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力。國(guó)資委在其他場(chǎng)合還提出了競(jìng)爭(zhēng)力、帶動(dòng)力、引領(lǐng)能力的概念。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分層級(jí)，由里向外，由微觀到宏觀，對(duì)這些各種力進(jìn)行梳理。

首先，活力、競(jìng)爭(zhēng)力與抗風(fēng)險(xiǎn)能力屬于微觀層面，是就企業(yè)自身而言的，而且這幾個(gè)概念雖然經(jīng)常是分別論述，但含義上應(yīng)當(dāng)是相互包含的，大致可以以活力來代表、包含競(jìng)爭(zhēng)力與抗風(fēng)險(xiǎn)能力，即具有活力的國(guó)有企業(yè)就是有競(jìng)爭(zhēng)力的，同時(shí)無疑也具有抗風(fēng)險(xiǎn)能力。根據(jù)此前的論述，國(guó)有企業(yè)在經(jīng)過市場(chǎng)化改革之后，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度。國(guó)有企業(yè)也由此具有了活力，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰?；盍o疑是對(duì)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)有企業(yè)的基本必備要求。廣義而言，企業(yè)具有活力不只是對(duì)國(guó)有企業(yè)的，而是針對(duì)處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的所有企業(yè)。沒有活力的企業(yè)必然會(huì)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰出局。

其次，控制力與影響力屬于中觀，甚至宏觀層面，是就國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的掌控能力而言的，是國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要體現(xiàn)，是國(guó)有企業(yè)相對(duì)于其他所有制企業(yè)更加本質(zhì)的特征。目前所談的國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在很大程度上就是針對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制力與影響力而言的。控制力與影響力雖然經(jīng)常放在一起連用，其實(shí)就含義而言，也可大致認(rèn)為影響力是包含在控制力內(nèi)的，影響力是控制力的延伸。因此，這兩個(gè)概念既可以并用，也可以單用控制力來代表影響力。

再次，帶動(dòng)力與引領(lǐng)能力是相近概念，大致可以以帶動(dòng)力來代表。就完全意義而言，前述的控制力、影響力也應(yīng)該包含帶動(dòng)力的含義，即通過控制力來實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)作用。因此，帶動(dòng)力可以單獨(dú)使用，在某些場(chǎng)合也可以用控制力代表。帶動(dòng)力一般發(fā)生作用于中觀層面。它是指國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為、模式等對(duì)其他類型企業(yè)與經(jīng)濟(jì)體的溢出效應(yīng)，或?qū)π袠I(yè)，甚至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響。從作用領(lǐng)域看，這種影響力不僅限于國(guó)有企業(yè)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的行業(yè)與領(lǐng)域，也會(huì)發(fā)生在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的其他領(lǐng)域。

綜上所述，對(duì)新時(shí)代國(guó)有企業(yè)的功能定位可以總結(jié)為，從企業(yè)層面看，通過國(guó)有企業(yè)改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的活力；從中觀和宏觀層面看，通過戰(zhàn)略調(diào)整，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)，擁有影響其他領(lǐng)域的控制力（及影響力）、帶動(dòng)力，繼續(xù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)憲法所賦予的使命。

由于國(guó)有企業(yè)的活力是針對(duì)企業(yè)自身而言的微觀屬性，以下重點(diǎn)討論國(guó)有企業(yè)的控制力與帶動(dòng)力是如何體現(xiàn)的。

所謂國(guó)有企業(yè)的控制力，一般體現(xiàn)為以下三點(diǎn)：一是對(duì)起決定作用的稀缺資源和生產(chǎn)要素的控制力；二是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)行業(yè)與領(lǐng)域的控制力；三是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的控制力。

從企業(yè)層面看，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的控制力，既要通過國(guó)有獨(dú)資企業(yè)來實(shí)現(xiàn)，更要大力發(fā)展股份制企業(yè)，探索通過控股和參股企業(yè)來實(shí)現(xiàn)。從中觀（行業(yè)）層面看，國(guó)有企業(yè)的控制力體現(xiàn)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)在戰(zhàn)略上的布局結(jié)構(gòu)，即對(duì)關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)必須占支配地位。在這方面，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的改革任務(wù)自20世紀(jì)90年代就已經(jīng)提出。從1993年十四屆三中全會(huì)《決定》開始，一系列政府文件提出過國(guó)有資本布局的優(yōu)先領(lǐng)域。1999年黨的十五屆四中全會(huì)確定的國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的四大領(lǐng)域是：涉及國(guó)家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。2013年11月十八屆三中全會(huì)的《決定》提出：國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全。2015年9月《指導(dǎo)意見》的最新提法是：推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。對(duì)其他行業(yè)領(lǐng)域，可以通過資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，以加強(qiáng)重點(diǎn)，提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體質(zhì)量。針對(duì)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然存在分布面廣、散而小的問題，為了更好地發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的控制力，要繼續(xù)從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局，要同產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整、完善結(jié)合起來，堅(jiān)持有進(jìn)有退，有所為有所不為。只要堅(jiān)持公有制為主體，國(guó)家控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，國(guó)有企業(yè)的控制力就會(huì)得到增強(qiáng)，在這個(gè)前提下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重減少一些，不會(huì)影響我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)。因?yàn)閲?guó)有經(jīng)濟(jì)并不是需要在所有行業(yè)、所有領(lǐng)域都占優(yōu)勢(shì)。

所謂國(guó)有企業(yè)的帶動(dòng)力，一般體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是產(chǎn)業(yè)升級(jí)排頭兵。首先，國(guó)有企業(yè)在所經(jīng)營(yíng)的行業(yè)帶頭進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，引領(lǐng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。其次，帶頭進(jìn)入具有前瞻意義的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，既提升國(guó)有企業(yè)自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展層級(jí)，也為其他企業(yè)進(jìn)入這些領(lǐng)域給出指引。

二是科技創(chuàng)新領(lǐng)域排頭兵。國(guó)有企業(yè)具有很強(qiáng)的科技優(yōu)勢(shì)與人才優(yōu)勢(shì)。在科技創(chuàng)新領(lǐng)域具有很強(qiáng)的引領(lǐng)作用。在這方面，中央企業(yè)做出了很好的表率作用。中央企業(yè)在國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新體系中起著舉足輕重的作用。中央企業(yè)的專利指標(biāo)年均增長(zhǎng)35%以上，在載人航天、繞月探測(cè)、特高壓電網(wǎng)、支線客機(jī)、4G標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)速350公里高速動(dòng)車等領(lǐng)域和重大工程項(xiàng)目中取得了一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和國(guó)際先進(jìn)水平的創(chuàng)新成果。在三峽工程、青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、奧運(yùn)場(chǎng)館、神舟飛船等國(guó)家標(biāo)志性重大工程建設(shè)中，中央企業(yè)作出了突出貢獻(xiàn)。國(guó)有企業(yè)的科技優(yōu)勢(shì)也是其實(shí)現(xiàn)控制力與影響力的重要體現(xiàn)。

三是城市建設(shè)主力軍。多年來，在城市建設(shè)方面，國(guó)有企業(yè)發(fā)揮主力軍作用，打頭陣、挑重?fù)?dān)。推動(dòng)建成一大批城建重點(diǎn)工程項(xiàng)目和重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為打造我國(guó)城市化的加速發(fā)展與現(xiàn)代化大城市做出了重要的貢獻(xiàn)。

四是在“走出去”與國(guó)際化經(jīng)營(yíng)方面的先鋒隊(duì)。以中央企業(yè)為例，這些年來，中央企業(yè)積極實(shí)施國(guó)際化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，采取多種方式“走出去”。中央企業(yè)在海外建設(shè)了一批技術(shù)居國(guó)際領(lǐng)先水平的大型工程項(xiàng)目，輸出了一批成套技術(shù)裝備，帶動(dòng)了一大批中小企業(yè)集群式“走出去”，探索了國(guó)際化經(jīng)營(yíng)的新模式，在全球資源配置和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力上取得明顯進(jìn)步。

第二，通過分類實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的功能定位。

如上所述，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中主導(dǎo)作用的發(fā)揮是通過國(guó)有企業(yè)的控制力與帶動(dòng)力來實(shí)現(xiàn)的。但這還是就整個(gè)國(guó)有企業(yè)而言的。經(jīng)過四十年的國(guó)有企業(yè)改革，我們已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到，國(guó)有企業(yè)也要分別看待?！吨笇?dǎo)意見》在總結(jié)以往時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，第一次提出了國(guó)有企業(yè)分類的概念，從而更好地解答了長(zhǎng)期以來一直存在的國(guó)有企業(yè)的定位、功能與屬性問題。即國(guó)有企業(yè)控制力與帶動(dòng)力的實(shí)現(xiàn)是在國(guó)有企業(yè)分類基礎(chǔ)上完成的。不同類型的國(guó)有企業(yè)承擔(dān)不同使命。

《指導(dǎo)意見》把國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類兩類。其中，商業(yè)類又可再分為完全競(jìng)爭(zhēng)類（商業(yè)一類）與特殊功能類（商業(yè)二類）。之所以這樣分，一是充分考慮企業(yè)功能的多重性、復(fù)雜性，分類宜粗不宜細(xì)。二是充分考慮到企業(yè)所屬行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)還要考慮國(guó)有企業(yè)現(xiàn)在大部分都是混業(yè)經(jīng)營(yíng)的，要看主業(yè)、看發(fā)展。三是充分考慮企業(yè)不同發(fā)展階段的特點(diǎn)，在相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上對(duì)企業(yè)功能定位進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。四是充分考慮各地不同發(fā)展實(shí)際，在遵循國(guó)家統(tǒng)一分類思路原則的前提下，允許各地結(jié)合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調(diào)整本地國(guó)有企業(yè)功能類別。

按照《指導(dǎo)意見》對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類，第一類是處于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，這一類企業(yè)可能主要集中在高端設(shè)備制造業(yè)，汽車、家電等成熟制造業(yè)，信息技術(shù)、新能源以及生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)，以及航運(yùn)、金融、貿(mào)易物流等高端服務(wù)業(yè)。從功能看，國(guó)有企業(yè)在這些領(lǐng)域控制力的實(shí)現(xiàn)主要靠杠桿效應(yīng)，即國(guó)有資本可以處于絕對(duì)、相對(duì)和參股地位，但通過混合所有制，可以放大國(guó)有資本的影響力。其帶動(dòng)力的實(shí)現(xiàn)是通過國(guó)有企業(yè)首先進(jìn)入這些領(lǐng)域?qū)ζ渌愋推髽I(yè)的引領(lǐng)來實(shí)現(xiàn)的。對(duì)這類企業(yè)，要以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以凈利潤(rùn)最大化為主要目標(biāo)，依托資本市場(chǎng)，推進(jìn)公眾公司改革，鼓勵(lì)戰(zhàn)略投資者參與國(guó)有企業(yè)改組改造，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)資本化，提高國(guó)有資本流動(dòng)性，發(fā)展定位是在國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際同行業(yè)中具備競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)秀企業(yè)，以及具備顯著競(jìng)爭(zhēng)力的跨行業(yè)的國(guó)際化大型企業(yè)集團(tuán)。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，這些行業(yè)的國(guó)有企業(yè)是鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制，允許實(shí)行員工持股，且對(duì)這些領(lǐng)域國(guó)企和民企公平對(duì)待。

第二類是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊功能類企業(yè)，如鐵路、電信、民航、石油等。從功能看，國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的控制力、影響力，主要是針對(duì)這些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)而言的。這也是國(guó)有企業(yè)在社會(huì)主義國(guó)家主導(dǎo)作用體現(xiàn)的重要本質(zhì)特征。當(dāng)然，這類國(guó)有企業(yè)也在改革之中不斷完善體制機(jī)制。對(duì)這類企業(yè)，國(guó)有資本應(yīng)當(dāng)繼續(xù)控股經(jīng)營(yíng)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革?！吨笇?dǎo)意見》明確要將自然壟斷性環(huán)節(jié)與可引入競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)分開，同時(shí)強(qiáng)調(diào)自然壟斷環(huán)節(jié)要靠有效政府監(jiān)管克服壟斷弊端。以特定功能為導(dǎo)向，以完成專項(xiàng)目標(biāo)或者社會(huì)戰(zhàn)略任務(wù)為目標(biāo)，發(fā)展定位是配置公共資源與服務(wù)。這些意味著電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)、油氣運(yùn)輸管網(wǎng)、電信網(wǎng)絡(luò)等具有自然壟斷特性的環(huán)節(jié)、市政建設(shè)層面的投融資平臺(tái)可能還會(huì)由國(guó)有資本繼續(xù)控股，但發(fā)電和售電環(huán)節(jié)、油氣上游開采和下游煉化銷售以及鐵路客戶運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)都可以打破壟斷，引入民間社會(huì)資本進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

第三類是提供公益性產(chǎn)品或服務(wù)的國(guó)有企業(yè)，這一類企業(yè)可能主要包括水、電、氣、交通、教育、醫(yī)療服務(wù)等公共事業(yè)。從功能看，這類國(guó)有企業(yè)同樣是國(guó)有企業(yè)控制力與影響力的重要體現(xiàn)。對(duì)這類企業(yè)，要加大國(guó)有資本投入，緣于這些具有公益性質(zhì)的國(guó)企關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活保障，在經(jīng)營(yíng)中存在不同程度的壟斷，產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格由政府控制，經(jīng)常會(huì)承受政策性虧損等。應(yīng)該以社會(huì)職能為導(dǎo)向，以改善民生為首要目標(biāo)，其次才是盈利目標(biāo)，發(fā)展定位是增加公共服務(wù)外溢性和國(guó)有資本的保值。

第三，國(guó)企要與民企在競(jìng)爭(zhēng)中性下共同發(fā)揮作用。

與過去相比，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)不再是我國(guó)經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)的唯一角色了。經(jīng)過改革開放四十年的發(fā)展，我國(guó)目前已經(jīng)形成國(guó)有、民營(yíng)、外資，“三分天下、各有其一”的發(fā)展格局。因此，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度既是我國(guó)憲法的規(guī)定，也是目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)寫照。公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)之間既有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又有協(xié)同合作，形成了既對(duì)立又統(tǒng)一的矛盾統(tǒng)一體，共同構(gòu)成我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)容。因此，國(guó)有企業(yè)作用的發(fā)揮已不再只就國(guó)有企業(yè)自身而言，當(dāng)然，需要把進(jìn)入市場(chǎng)的國(guó)有企業(yè)置于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，國(guó)有企業(yè)要在競(jìng)爭(zhēng)中性的前提下與民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合、互補(bǔ)來共同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)其定位中的控制力與帶動(dòng)力。這兩者的協(xié)同合作體現(xiàn)在不同層面。

在微觀層面，雙方可通過相互投資與參股組建混合所有制企業(yè)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作。在經(jīng)營(yíng)模式上，國(guó)有企業(yè)在資金、技術(shù)、人才、規(guī)模等方面具有優(yōu)勢(shì)，國(guó)有企業(yè)為民營(yíng)企業(yè)培養(yǎng)和輸送了大批管理、技術(shù)人才和生產(chǎn)一線技工；民營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上更具有活力。

從國(guó)有企業(yè)改革歷程看，黨的十五大確立了社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，第一次提出混合所有制經(jīng)濟(jì)概念，指出公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國(guó)有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有成分和集體成分。黨的十八屆三中全會(huì)提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國(guó)有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭(zhēng)力，有利于各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。黨的十九大提出深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。從操作層面看，《指導(dǎo)意見》以國(guó)有企業(yè)分類為前提，提出了不同類型國(guó)有企業(yè)的混改原則與路徑。

在中觀與宏觀層面，從發(fā)展布局看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布在基礎(chǔ)性行業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)比重超過50%，在關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域占有主導(dǎo)地位，民營(yíng)企業(yè)則主要分布在服務(wù)業(yè)、制造業(yè)等一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，貢獻(xiàn)了我國(guó)GDP的60%、國(guó)家稅收的70%、企業(yè)總數(shù)的80%、新增就業(yè)的90%。民營(yíng)企業(yè)大力發(fā)展后續(xù)加工業(yè)，為國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)的原材料開拓了市場(chǎng)。兩者的互補(bǔ)性大于競(jìng)爭(zhēng)性，通過資源整合，可以取長(zhǎng)補(bǔ)短、實(shí)現(xiàn)雙贏，共同托起整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)。

需要說明的是，長(zhǎng)期以來都有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)不應(yīng)當(dāng)與民營(yíng)企業(yè)爭(zhēng)利，應(yīng)當(dāng)完全退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。從理論和實(shí)踐看，這種觀點(diǎn)是片面的。完全競(jìng)爭(zhēng)和完全壟斷都只是一種理論上的抽象?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有企業(yè)既有壟斷性的，也有競(jìng)爭(zhēng)性的，更多的是壟斷性與競(jìng)爭(zhēng)性并存。從發(fā)達(dá)國(guó)家情況看，國(guó)有企業(yè)也是壟斷性國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)同時(shí)存在，并采取不同的管理方式。如果說國(guó)有企業(yè)只能存在于非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，那么國(guó)有企業(yè)就很難實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)功能。這就等同于國(guó)有企業(yè)根本不應(yīng)當(dāng)存在，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動(dòng)力就失去了客觀基礎(chǔ)，也就不可能形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競(jìng)爭(zhēng)、相互促進(jìn)的新格局。當(dāng)然，對(duì)于國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)都存在的領(lǐng)域，要注意把握國(guó)有資本投入企業(yè)時(shí)以不擠出非國(guó)有資本為原則，這是國(guó)家所有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兼容的一個(gè)重要前提?；谶@樣的原則，對(duì)國(guó)有資本應(yīng)當(dāng)優(yōu)先配置的領(lǐng)域和行業(yè)要界定行業(yè)目錄，其目的是引導(dǎo)國(guó)有資本向這些領(lǐng)域和行業(yè)集中，而不是說這些領(lǐng)域和行業(yè)由國(guó)有資本壟斷，不準(zhǔn)非國(guó)有資本進(jìn)入。

第四，加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管是功能定位實(shí)現(xiàn)的保障。

國(guó)有企業(yè)天生與政府無法分離。完善的國(guó)有資產(chǎn)管理體制可以取得政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)管制與企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)之間的平衡，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度融合，確保國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)與社會(huì)功能的雙重定位目標(biāo)。促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一，更好地發(fā)揮其控制力、影響力的作用。

一是以管資本完善國(guó)資監(jiān)管體制。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把以往“以管資本為主”的提法調(diào)整為“管資本”。國(guó)資監(jiān)管體制的完善方向是堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，以提高國(guó)有資本的集中度和配置效率為核心，以激發(fā)企業(yè)活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力為著力點(diǎn)，加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能與企業(yè)出資人職能分離，加強(qiáng)政府國(guó)資部門和財(cái)政部門的監(jiān)管職能，建立若干專司國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，通過國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司實(shí)現(xiàn)管資本，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，以管資本加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，不斷完善國(guó)資監(jiān)管體制。

二是建立國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管考核機(jī)制。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、國(guó)有資本投資或運(yùn)營(yíng)公司要切實(shí)履行好出資人代表職責(zé)，在分類的前提下，國(guó)資監(jiān)管按照分類的原則進(jìn)行。實(shí)行分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，以提高監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性。2019年3月，國(guó)資委發(fā)布了最新版的《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法》，修訂后的考核辦法更突出高質(zhì)量發(fā)展考核，對(duì)不同類型的國(guó)有企業(yè)考核重點(diǎn)如下。

主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類企業(yè)，由于其主要追求盈利性經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，對(duì)其要以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值為導(dǎo)向，重點(diǎn)考核企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、資本回報(bào)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，引導(dǎo)企業(yè)優(yōu)化資本布局，提高資本運(yùn)營(yíng)效率，提升價(jià)值創(chuàng)造能力。

主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類企業(yè)，由于其主要追求戰(zhàn)略性功能目標(biāo)，對(duì)其要以支持企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，在保證合理回報(bào)和國(guó)有資本保值增值的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)情況的考核。適度降低經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和國(guó)有資本保值增值率指標(biāo)考核權(quán)重，合理確定經(jīng)濟(jì)增加值指標(biāo)的資本成本率。

公益類企業(yè)，由于其主要追求社會(huì)性服務(wù)性目標(biāo)，對(duì)其要以支持企業(yè)更好地保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為導(dǎo)向，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益相結(jié)合，把社會(huì)效益放在首位，重點(diǎn)考核產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、成本控制、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力。根據(jù)不同企業(yè)特點(diǎn)，有區(qū)別地將經(jīng)濟(jì)增加值和國(guó)有資本保值增值率指標(biāo)納入年度和任期考核，適當(dāng)降低考核權(quán)重和回報(bào)要求。