盡職免責(zé)

陳麗萍

為全面貫徹落實(shí)上級(jí)部門關(guān)于深化交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革的相關(guān)要求、解決交通運(yùn)輸領(lǐng)域行政執(zhí)法深層次矛盾問(wèn)題、構(gòu)建適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，進(jìn)一步做好交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法工作，通過(guò)開(kāi)展外部調(diào)研、內(nèi)部探討以及與部門交流，形成了一些粗淺的思考。

一、交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法現(xiàn)狀分析

實(shí)施交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法，從根本上解決了長(zhǎng)期以來(lái)交通系統(tǒng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)眾多、執(zhí)法成本較高，多頭執(zhí)法、效率低下的頑疾，但當(dāng)前交通運(yùn)輸領(lǐng)域原有矛盾和新出問(wèn)題交織在一起，仍然對(duì)行業(yè)管理和行政執(zhí)法形成了極大的沖擊。例如，在公路管理中，車輛超限超載久治未愈，而聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制不夠完善，路政執(zhí)法安全風(fēng)險(xiǎn)和失職追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)并存。又如，在出租汽車市場(chǎng)，巡游出租汽車監(jiān)管困難的問(wèn)題尚未完全化解，猖獗的違法網(wǎng)約出租汽車又出來(lái)擾亂市場(chǎng)秩序，在濟(jì)南、廣州等地都發(fā)生因查處違法網(wǎng)約車而被法院撤銷行政處罰的行政訴訟案件，盡管這是因各方對(duì)法規(guī)政策的理解不同所致，但仍可能因敗訴而被追究過(guò)錯(cuò)責(zé)任。再比如，隨著放管服改革的深入，交通運(yùn)輸行業(yè)事前審批不斷簡(jiǎn)化，而事中事后監(jiān)管的要求卻在提高，監(jiān)管到位的難度在加大。此外，交通運(yùn)輸行業(yè)的各種安全事故，往往都可以找出監(jiān)管不力、履職缺位的原因，最后被紀(jì)檢監(jiān)察以至于司法機(jī)關(guān)追責(zé)，一出安全事故便神經(jīng)高度緊張。交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員的壓力在不斷加大，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)在不斷加重，多做多錯(cuò)、不做不錯(cuò)的惰性思維正在蔓延滋長(zhǎng)。長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致執(zhí)法人員害怕?lián)?zé)、得過(guò)且過(guò)，無(wú)法真正做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

二、當(dāng)前交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法存在的問(wèn)題

1、法律體系不夠完善。一方面，雖然交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法相關(guān)的規(guī)范性文件不少，但是其可行性不強(qiáng)，從法律層面進(jìn)行規(guī)定、具有可操作性的只有《行政處罰法》，在交通行政執(zhí)法中仍然存在無(wú)法可依以及有法難依的情況。另一方面，由各部門獨(dú)立制定交通行政法規(guī)沒(méi)有很好的銜接，使得交通行政執(zhí)法所依據(jù)的不同法規(guī)之間存在著沖突，進(jìn)而使得執(zhí)法過(guò)程中的行政爭(zhēng)議較多。

2、執(zhí)法環(huán)境不夠?qū)捤伞Ｔ蟹梢?guī)定的局限性使得交通行政執(zhí)法取證難、有效手段少，加之部分交通運(yùn)輸從業(yè)者思想素質(zhì)、法律意識(shí)不高，對(duì)于違法行為可能造成的危害后果認(rèn)知度低，對(duì)交通行政執(zhí)法存在對(duì)抗心理，而社會(huì)輿論對(duì)交通行政執(zhí)法的支持、理解氛圍卻又并未形成，從而導(dǎo)致一線執(zhí)法人員長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，工作實(shí)績(jī)的社會(huì)認(rèn)同感較低，承擔(dān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)較大。

3、隊(duì)伍整體素質(zhì)不高。由于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法尚在運(yùn)行初期，一些執(zhí)法人員對(duì)業(yè)務(wù)了解比較片面，只對(duì)原單位的業(yè)務(wù)相對(duì)熟悉，而對(duì)其他新合并單位的職能、處罰流程、文書(shū)制作等比較陌生，執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)暫不能適應(yīng)新形勢(shì)、新常態(tài)下的交通綜合行政執(zhí)法要求，執(zhí)法質(zhì)量不高，易引起執(zhí)法爭(zhēng)議，而程序不對(duì)，文書(shū)不符等原因皆可能導(dǎo)致行政復(fù)議或訴訟案件的敗訴，面臨被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

4、監(jiān)管機(jī)制不夠健全。一方面，在制度建設(shè)上過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有形成一套周密的執(zhí)法監(jiān)督檢查制度，制度與制度之間缺乏連貫性、系統(tǒng)性，群眾監(jiān)督渠道不暢、信息滯后，導(dǎo)致出現(xiàn)“看得見(jiàn)的管不著、管得著的看不見(jiàn)”的怪現(xiàn)象。另一方面，在監(jiān)督執(zhí)行上不夠有力，重制度建立，輕制度落實(shí)，在執(zhí)法監(jiān)督檢查過(guò)程中存在著形式主義。從而使得執(zhí)法權(quán)責(zé)缺乏有效監(jiān)督，執(zhí)法人員的積極性無(wú)法調(diào)動(dòng)，出了問(wèn)題往往面臨追責(zé)。

三、關(guān)于盡職免責(zé)、失職追責(zé)，進(jìn)一步做好交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法工作的幾點(diǎn)建議

要保證“盡職免責(zé)、失職追責(zé)”機(jī)制發(fā)揮積極作用，防止跑偏，必須全面理解、準(zhǔn)確界定其含義：盡職免責(zé)與失職追責(zé)是一個(gè)整體，盡職免責(zé)從積極的方面保護(hù)、鼓勵(lì)執(zhí)法人員認(rèn)真履職盡責(zé)，積極行為，勇敢擔(dān)當(dāng);失職追責(zé)從消極方面追究執(zhí)法人員不履行或不正確履行職責(zé)的行為，二者互相配合，缺一不可。全面充分運(yùn)用這一機(jī)制，才能為進(jìn)一步做好交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法工作提供助力。

1、權(quán)責(zé)法定、容錯(cuò)免責(zé)。職權(quán)法定是盡職免責(zé)的基本前提，針對(duì)目前交通運(yùn)輸執(zhí)法面臨的復(fù)雜局面，有必要出臺(tái)細(xì)化文件，以依法行政、規(guī)范執(zhí)法為主線，在壓實(shí)責(zé)任、強(qiáng)化責(zé)任的同時(shí)，明確盡職免責(zé)范圍，適當(dāng)寬容失誤。一方面要完善法律法規(guī)，提高立法質(zhì)量。交通法規(guī)內(nèi)部之間、交通法規(guī)與外部法律之間的沖突以及部分條文可操作性不高的問(wèn)題，給交通行政綜合執(zhí)法帶來(lái)了負(fù)面影響。因此，應(yīng)根據(jù)實(shí)際操作中遇到的問(wèn)題對(duì)現(xiàn)有交通法律法規(guī)進(jìn)行完善，加快相關(guān)立法和修訂工作進(jìn)度。同時(shí)對(duì)現(xiàn)有交通立法機(jī)制進(jìn)行改革，改善相關(guān)部門在交通法律法規(guī)制定中的局限性，拓寬立法起草渠道，充分考慮相關(guān)法律條文的實(shí)際操作問(wèn)題，切實(shí)提高立法質(zhì)量。另一方面要出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，明晰免責(zé)邊界。上級(jí)交通運(yùn)輸行政主管部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是，遵循“明晰職責(zé)、權(quán)責(zé)相當(dāng)”的管理原則，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，制定出臺(tái)依法履職、盡職免責(zé)相關(guān)法律法規(guī)，在立法中明確分清責(zé)任主體，盡可能量化責(zé)任等級(jí)，細(xì)化相關(guān)義務(wù)、履職標(biāo)準(zhǔn)以及履職方式，列舉免除責(zé)任情形。通過(guò)建立完善盡職免責(zé)法律制度，營(yíng)造“在崗就要盡職，履職必須到位，盡職可以免責(zé)”的良好法治氛圍。

2、積極履責(zé)，敢于擔(dān)當(dāng)?！氨M職”應(yīng)當(dāng)理解為全面、全部、全心全意地履行職責(zé)，而不是簡(jiǎn)單、機(jī)械、被動(dòng)應(yīng)付地完成工作即可，只有積極履職，才能盡職免責(zé)。一是打造一支高素質(zhì)的交通行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍。加強(qiáng)思想政治教育工作，增強(qiáng)執(zhí)法人員的崗位責(zé)任感和使命感，加強(qiáng)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，定期開(kāi)展培訓(xùn)，夯實(shí)基礎(chǔ)，培養(yǎng)過(guò)硬的業(yè)務(wù)能力，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，規(guī)范執(zhí)法行為，迅速適應(yīng)服務(wù)型執(zhí)法新常態(tài)，不斷提高執(zhí)法水平。二是最大限度地調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員工作積極性，化解在履行職責(zé)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。任人唯賢、量才配崗，建立一套完善的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行能者先用、多勞者多得的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，賞罰分明，大膽發(fā)掘并提拔一批有理想、有信仰、有擔(dān)當(dāng)、業(yè)務(wù)能力扎實(shí)的年輕干部，促使一線執(zhí)法人員從思想上開(kāi)始轉(zhuǎn)變，摒棄因循守舊的傳統(tǒng)觀念，主動(dòng)學(xué)習(xí)奮進(jìn)，從而充分調(diào)動(dòng)廣大一線執(zhí)法人員的工作積極性。三是加大交通行政執(zhí)法宣傳力度，打造寬松執(zhí)法環(huán)境。擴(kuò)大宣傳面及影響力，全面提升交通行政執(zhí)法社會(huì)認(rèn)知度，讓更多的社會(huì)人群了解、理解并支持交通行政執(zhí)法工作，改變一線執(zhí)法人員長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位的現(xiàn)狀，增強(qiáng)其職業(yè)自豪感，鼓勵(lì)其勇于執(zhí)法、敢于但當(dāng)。

3、履職留痕，盡職免責(zé)。在實(shí)際操作中，要實(shí)現(xiàn)“依法履職、盡職到位”，從而實(shí)現(xiàn)“盡職免責(zé)”，重點(diǎn)在于嚴(yán)格按照法定職責(zé)和法定程序履行職責(zé)。一是全面推行痕跡化監(jiān)管，確保交通運(yùn)輸行政執(zhí)法全過(guò)程留痕備查?，F(xiàn)場(chǎng)檢查要留有記錄，每一次執(zhí)行執(zhí)法任務(wù)，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真填寫(xiě)《現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄表》，按照規(guī)定的檢查流程，詳細(xì)記錄檢查情況以及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，檢查結(jié)束應(yīng)當(dāng)有結(jié)論?！冬F(xiàn)場(chǎng)檢查記錄表》制作完成后要交由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)采用筆記本電腦填寫(xiě)的檢查記錄、制作的執(zhí)法文書(shū)和錄音、照片、錄像等視聽(tīng)資料可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)提交至后臺(tái)服務(wù)器保存，提高執(zhí)法痕跡化監(jiān)管的效率。二是嚴(yán)格按流程執(zhí)法，規(guī)范制作執(zhí)法文書(shū)。對(duì)違法案件，應(yīng)按交通運(yùn)輸部《交通執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》和《交通運(yùn)輸行政處罰規(guī)范》的要求，規(guī)范制作《交通運(yùn)輸違法行為立案審批表》、《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》或《調(diào)查詢問(wèn)筆錄》等執(zhí)法文書(shū)，做到文書(shū)內(nèi)容齊全、格式規(guī)范、表述準(zhǔn)確。對(duì)于不屬于交通部門管轄的案件，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求和時(shí)限移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理，在移交移送材料時(shí)應(yīng)當(dāng)列明移交移送清單備查。

4、加強(qiáng)監(jiān)管，失職追責(zé)。要通過(guò)問(wèn)責(zé)倒逼責(zé)任落實(shí)，失職追責(zé)是天經(jīng)地義，但要防范、避免，要查找關(guān)鍵環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加大隱患排查治理力度，早發(fā)現(xiàn)、早防范、早處置。一是完善工作機(jī)制，通過(guò)制定完善交通綜合行政執(zhí)法相關(guān)規(guī)章制度來(lái)對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行約束和規(guī)范，嚴(yán)格規(guī)定執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法程序，確保執(zhí)法公平公正，同時(shí)強(qiáng)化內(nèi)部考核，對(duì)不按照相關(guān)規(guī)程進(jìn)行執(zhí)法的人員按照相應(yīng)的懲罰制度進(jìn)行懲處。二是健全監(jiān)管制度，一方面成立獨(dú)立的監(jiān)察部門對(duì)交通綜合行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)管，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)相分離，建立一整套完善的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)交通綜合行政執(zhí)法的全過(guò)程監(jiān)管;另一方面面向社會(huì)進(jìn)行行政公開(kāi)，通暢社會(huì)監(jiān)管渠道，鼓勵(lì)社會(huì)和人民群眾對(duì)交通綜合行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

盡職應(yīng)是盡最大努力、全身心付出完成自己的職責(zé)，是挑戰(zhàn)難題的勇氣，也是戰(zhàn)勝困境的決心;盡職是對(duì)工作職責(zé)的勇敢擔(dān)當(dāng)，也是對(duì)工作環(huán)境的積極適應(yīng)，更是對(duì)自己所負(fù)使命的忠誠(chéng)和信守。而“免責(zé)”也不應(yīng)簡(jiǎn)單理解為全部免除責(zé)任，而是根據(jù)履職盡責(zé)的情況，綜合分析動(dòng)機(jī)態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等情況，依紀(jì)依規(guī)予以從輕、減輕或免予問(wèn)責(zé)處理。在實(shí)踐中，要堅(jiān)決防止混淆問(wèn)題性質(zhì)、拿盡職免責(zé)當(dāng)“保護(hù)傘”，搞紀(jì)律“松綁”，確保容錯(cuò)在紀(jì)律紅線、法律底線內(nèi)進(jìn)行。只有運(yùn)用好“盡職免責(zé)、失職追責(zé)”這一機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)讓交通執(zhí)法人員放心大膽執(zhí)法，積極履責(zé)盡職的初衷，才能進(jìn)一步做好交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法工作，不斷推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化。