PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法及其適用性研究

李蓉

【摘 要】 本文通過(guò)回顧已有文獻(xiàn)，系統(tǒng)性總結(jié)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法，并進(jìn)行對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)：在一般地PPP項(xiàng)目中，KPI和BSC均能較為理想測(cè)度其績(jī)效水平，二者側(cè)重各有不同，可根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際需要進(jìn)行選擇;當(dāng)利益相關(guān)者較為復(fù)雜時(shí)，可將兩種方法結(jié)合，采用基于KPI的BSC方法;在現(xiàn)代度量視角中要求的廣泛性的背景下，績(jī)效棱柱在捕捉PPP項(xiàng)目的獨(dú)特性方面表現(xiàn)出最強(qiáng)的能力。

【關(guān)鍵詞】 PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法 物有所值理論 KPIBSC 績(jī)效棱柱模型

1引言

2013年底，我國(guó)政府開(kāi)始大力推廣PPP模式。在過(guò)去五年多的時(shí)間里，該模式的運(yùn)用取得了較為理想的成績(jī)。截止2019年4月末，PPP入庫(kù)項(xiàng)目已有8921個(gè)，覆蓋31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，投資額高達(dá)13.5億元。但關(guān)于其績(jī)效水平的測(cè)度仍然缺乏具體的理論指導(dǎo)，大多學(xué)者集中在可行性分析上，缺乏對(duì)落地實(shí)施的PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)研究。鑒于國(guó)外關(guān)于該模式運(yùn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)已有眾多理論研究成果，并形成較為成熟的理論體系，本文通過(guò)分析整理目前國(guó)外已有的研究方法，結(jié)合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，尋找行之有效的PPP績(jī)效測(cè)度評(píng)價(jià)方法，為提高我國(guó)PPP項(xiàng)目的績(jī)效水平提供新的思路。

2 PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法的產(chǎn)生與發(fā)展

由于基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的資金匱乏，世界各地許多政府都使用PPP模式來(lái)進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)。有效的績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施至關(guān)重要?？?jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)影響組織目標(biāo)的行動(dòng)的有效性和效率進(jìn)行量化和報(bào)告的過(guò)程[1]。關(guān)于PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法的研究大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，其中，第三階段出現(xiàn)的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

2.1 PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法的產(chǎn)生與發(fā)展階段

（1）第一階段：以古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

該理論立足于微觀效益對(duì)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并假設(shè)投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境是在自由放任政策下完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制。顯然，該理論與我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況不符，借鑒意義不大。

（2）第二階段：基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的社會(huì)費(fèi)用——效益分析方法

1936年，美國(guó)為了有效地防止洪水泛濫和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，大興水利投資項(xiàng)目，頒發(fā)了《全國(guó)洪水控制法》，正式規(guī)定運(yùn)用費(fèi)用-效益分析法（Cost-Benefit Analysis，簡(jiǎn)稱CBA）分析、評(píng)價(jià)洪水控制和水域資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。這一法案被認(rèn)為是CBA分析方法的第一個(gè)里程碑。1950年，美國(guó)聯(lián)邦河域委員會(huì)發(fā)表《內(nèi)河流域項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析的實(shí)用方法》，被認(rèn)為是第二個(gè)里程碑。該分析方法的基本程序?yàn)椋哼x出項(xiàng)目相關(guān)的成本和效益;成本和效益的量化;計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括投資回收期、收益率、凈現(xiàn)值、內(nèi)部報(bào)酬率等衡量項(xiàng)目綜合價(jià)值。

（3）第三階段：綜合的績(jī)效評(píng)價(jià)方法

20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于可持續(xù)發(fā)展理論的發(fā)展，對(duì)投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)拓展到了包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境、社會(huì)、政治等各方面的綜合評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)方法上，一般是構(gòu)造基于可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目評(píng)價(jià)的多層次指標(biāo)體系，然后以綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行評(píng)價(jià);后者主要是基于物有所值理論，具體包括關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）、質(zhì)量卓越模型、平衡計(jì)分卡（BSC）和績(jī)效棱柱模型。

2.2國(guó)外績(jī)效評(píng)價(jià)方法發(fā)展歷程

（1）物有所值理論

物有所值理論（VFM）被認(rèn)為是PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵部分，它被視為PPP項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)的主要基準(zhǔn)[2]。VFM分為定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩個(gè)部分，具體包含對(duì)全生命周期成本、服務(wù)質(zhì)量、可維護(hù)性、社會(huì)效益和可持續(xù)性的評(píng)價(jià)研究。

（2）關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）

Yuan等人提出綜合的績(jī)效評(píng)價(jià)體系（PMF）用于測(cè)度PPP項(xiàng)目的績(jī)效水平，即關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系（KPI） [3]。KPI主要包括：項(xiàng)目特性、財(cái)務(wù)和市場(chǎng)指標(biāo)、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)指標(biāo)、利益相關(guān)者以及過(guò)程指標(biāo)。KPI被廣泛應(yīng)用于建筑業(yè)的績(jī)效測(cè)度，但他關(guān)注的是項(xiàng)目而非公司績(jī)效，企業(yè)的相關(guān)問(wèn)題即策略不能在這個(gè)框架中得到恰當(dāng)?shù)慕鉀Q。Bassioni等人認(rèn)為，KPI在內(nèi)部決策過(guò)程中的使用是有限的，他無(wú)法測(cè)度對(duì)長(zhǎng)期績(jī)效的改進(jìn)情況[4]。此外，KPI是滯后指標(biāo)，例如成本、時(shí)間和缺陷指標(biāo)，不能用于項(xiàng)目在建時(shí)的監(jiān)測(cè)和改進(jìn)工作。

（3）質(zhì)量卓越模型和平衡計(jì)分卡

與項(xiàng)目視角相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)（PMSs）比單一的KPI更適于評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的績(jī)效，他能夠在項(xiàng)目和公司層面上進(jìn)行測(cè)度，并指出長(zhǎng)期過(guò)程中績(jī)效改進(jìn)的空間[5]。在過(guò)去的20年里，質(zhì)量卓越模型和平衡計(jì)分卡（BSC）被認(rèn)為是建筑領(lǐng)域最著名的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，它們常被用來(lái)衡量工業(yè)、企業(yè)和項(xiàng)目的績(jī)效。然而，這兩種模型也存在一定的缺陷：一方面，質(zhì)量卓越模型是模糊的，很少關(guān)注創(chuàng)新、改進(jìn)、供應(yīng)商伙伴關(guān)系和戰(zhàn)略定位等重要領(lǐng)域。另一方面，BSC的一些衡量標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于狹窄，無(wú)法捕捉到商業(yè)成功的關(guān)鍵因素;其利益相關(guān)者的觀點(diǎn)不夠?qū)挿?，它只涉及客戶和股東。此外，BSC不能突出為某些目標(biāo)所提措施之間的關(guān)系，也沒(méi)有提到利益相關(guān)者對(duì)組織的貢獻(xiàn)。

（4）績(jī)效棱柱模型

相較于上述方法，績(jī)效棱柱模型被認(rèn)為更能適合多變復(fù)雜的環(huán)境，他是一個(gè)整體框架，它的結(jié)構(gòu)能夠揭示多個(gè)涉眾集成的復(fù)雜性，指導(dǎo)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)，以在特定的商業(yè)環(huán)境中取得長(zhǎng)期成功。Neely等人在物流行業(yè)的一個(gè)案例研究中測(cè)試了它在衡量組織績(jī)效方面的強(qiáng)大能力，尤其是在多個(gè)利益相關(guān)者環(huán)境下[6]?；诂F(xiàn)代度量視角的廣泛性，績(jī)效棱柱模型在捕捉PPP項(xiàng)目的獨(dú)特特性方面表現(xiàn)出的能力最強(qiáng)，如多個(gè)涉眾集成、長(zhǎng)期項(xiàng)目的成功和物有所值。

2.3 國(guó)內(nèi)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法發(fā)展歷程

我國(guó)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法的理論發(fā)展與應(yīng)用主要集中在第三個(gè)階段。自20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)施以BOT為主要形式的PPP項(xiàng)目，開(kāi)始主要針對(duì)外資，后來(lái)逐步向國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)擴(kuò)展。目前關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系、平衡計(jì)分卡是測(cè)度我國(guó)PPP績(jī)效的兩種常用模型?，F(xiàn)有研究主要集中在以下兩個(gè)方面：

一部分學(xué)者主要是對(duì)績(jī)效影響因素進(jìn)行了識(shí)別和分析。張萬(wàn)寬等人通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、因子分析、得到PPP績(jī)效影響因素指標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)[7]。更進(jìn)一步的，孫慧等人在構(gòu)建PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型（SEM），對(duì)調(diào)查問(wèn)卷獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行模型估計(jì)，找到PPP項(xiàng)目績(jī)效影響因素及其相互關(guān)系[8]。

還有一部分學(xué)者則是通過(guò)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系對(duì)績(jī)效水平進(jìn)行測(cè)度評(píng)價(jià)。袁競(jìng)峰等人針對(duì)26個(gè)績(jī)效指標(biāo)，建立基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目KPI評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，并對(duì)香港迪士尼項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行了評(píng)判[9]。蘭蘭、高成修應(yīng)用層次分析法，構(gòu)建了PPP的層次結(jié)構(gòu)模型（AHP），設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)體系[10]?；诖?，王明慧采用改進(jìn)層次分析法，即層次分析——模糊綜合評(píng)價(jià)法，應(yīng)用三標(biāo)度法對(duì)傳統(tǒng)的九標(biāo)度法進(jìn)行改進(jìn)，提高了評(píng)價(jià)結(jié)果的合理性和可靠性[11]。

3 PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法理論框架

3.1物有所值理論（VFM）

VFM更多的是一種思想和一種理念，該理論最早應(yīng)用于英國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采購(gòu)模式中，其最初的含義是“以最低的價(jià)格實(shí)現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)出”。如今，其含義指“實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化的目標(biāo)”。常見(jiàn)的VFM評(píng)價(jià)方法分為定性和定量?jī)刹糠?。定性評(píng)價(jià)方法主要是通過(guò)分析定性因素，以確定項(xiàng)目是否合理或可行，通常情況下采用問(wèn)卷調(diào)查或?qū)＜易稍兊姆绞?，?duì)各類項(xiàng)目的影響因素進(jìn)行權(quán)重分配和打分，通過(guò)最后得分判斷PPP項(xiàng)目是否可行。定量評(píng)價(jià)方法則主要分為成本效益分析法、公共部門比較值法和商業(yè)案例清單法。

成本效益分析法最早應(yīng)用于項(xiàng)目效益評(píng)估中，但由于通過(guò)膨脹率和利率的存在，使其在定價(jià)準(zhǔn)確性等方面存在一定局限性;公共部門比較值是最普遍的VFM評(píng)價(jià)方法，它是對(duì)政府在全生命周期內(nèi)，采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部?jī)衄F(xiàn)值的測(cè)度。公共部門比較基準(zhǔn)（PSC）和PPP模式下全生命周期成本（LLC）的差額，即為PPP項(xiàng)目物有所值的衡量指標(biāo)，若VFM>0，表示PPP項(xiàng)目比傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目更具有優(yōu)勢(shì)，即應(yīng)采用PPP模式，反之亦然;商業(yè)案例清單法（OBC）是由英國(guó)財(cái)政部在2006年發(fā)布于《VFM評(píng)價(jià)指南》。其含義是，政府對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行初步甄別篩選，建立項(xiàng)目備選清單，由社會(huì)企業(yè)結(jié)合項(xiàng)目備選清單和自身實(shí)際情況對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行自主選擇。

3.2關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）

KPI評(píng)價(jià)方法是對(duì)VFM評(píng)價(jià)方法的進(jìn)一步改進(jìn)，他結(jié)合了目標(biāo)管理和量化考核的思想，通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目的目標(biāo)進(jìn)行層層分解，使得各級(jí)目標(biāo)不會(huì)偏離組織戰(zhàn)略目標(biāo)，能夠更好的衡量PPP項(xiàng)目的績(jī)效水平。

KPI評(píng)價(jià)方法的流程如圖1所示，第一步，通過(guò)查閱與PPP項(xiàng)目有關(guān)的文獻(xiàn)，對(duì)其關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行初步的篩選，確定績(jī)效測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)和各指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先級(jí);第二步，初步建立和定義關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo);第三步，在已有文獻(xiàn)評(píng)估屬性確定的情況下，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和項(xiàng)目調(diào)研等方式，對(duì)具體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行修正;第四步，確立最優(yōu)的KPI指標(biāo)體系;第五步，選擇最優(yōu)的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法。目前，關(guān)于公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的方法主要分為兩大類：定性評(píng)價(jià)方法和定量評(píng)價(jià)方法。專家評(píng)分法是最常用的定性評(píng)價(jià)方法;模糊綜合評(píng)價(jià)法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）評(píng)價(jià)法和人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)方法是最常見(jiàn)的幾種定量評(píng)價(jià)方法。在定量評(píng)價(jià)方法中，無(wú)論采用哪一種方法，都涉及到對(duì)已確立的KPI指標(biāo)進(jìn)行評(píng)分和權(quán)重分配。在這里，就需要對(duì)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，而關(guān)于各評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的分配，通常采用層次分析法（AHP）;最后一步則是根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出相應(yīng)的激勵(lì)改進(jìn)措施。

3.3平衡計(jì)分卡模型（BSC）

BSC績(jī)效評(píng)價(jià)方法的核心思想是將企業(yè)和其內(nèi)部各部門的任務(wù)和決策進(jìn)行轉(zhuǎn)化，得到多樣的、相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)，然后將這些目標(biāo)按照顧客、財(cái)政責(zé)任、內(nèi)部程序和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)層面進(jìn)行分解，得到一系列子目標(biāo)，根據(jù)這些子目標(biāo)構(gòu)建多元化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。從圖2中可以看出，BSC模型優(yōu)越之處在于他關(guān)注了內(nèi)部程序?qū)用?，在所有的PPP項(xiàng)目中，上下級(jí)和部門之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，BSC績(jī)效評(píng)價(jià)方法可以有效減少他們之間的摩擦，并提供多種方法協(xié)調(diào)組織復(fù)雜的內(nèi)部關(guān)系。此外，BSC績(jī)效評(píng)價(jià)方法注重績(jī)效管理和組織戰(zhàn)略之間的相互關(guān)系，通過(guò)對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)化分解，得到分階段、分層次、可操作的運(yùn)作目標(biāo)，使得利益相關(guān)者能夠明晰組織的績(jī)效目標(biāo)，以及長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵要素。

3.4績(jī)效棱柱模型

績(jī)效棱柱模型對(duì)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)主要通過(guò)五個(gè)相互關(guān)聯(lián)的測(cè)量層面：利益相關(guān)者的滿意度、利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)度、組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程、組織能力。利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)是用于表明利益相關(guān)者在組織中的貢獻(xiàn)水平的一個(gè)方面。根據(jù)Neely等人（2001）的觀點(diǎn)，組織的績(jī)效受到利益相關(guān)者的滿意度和他們對(duì)組織的貢獻(xiàn)的影響極大，利益相關(guān)者貢獻(xiàn)的衡量對(duì)PPP的評(píng)價(jià)至關(guān)重要。項(xiàng)目公司由各方組成，導(dǎo)致項(xiàng)目經(jīng)理需要監(jiān)督廣泛的集團(tuán)績(jī)效，以保持令人滿意的項(xiàng)目績(jī)效。

4 PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法對(duì)比分析

物有所值理論是所有PPP績(jī)效評(píng)價(jià)方法的理論基礎(chǔ)，他更多的是一種思想，KPI、BSC以及績(jī)效棱柱模型等在其基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，成為有效度量PPP績(jī)效水平的可行方法。

KPI、BSC在PPP績(jī)效水平測(cè)度中也存在一定的缺陷（見(jiàn)圖3）。企業(yè)相關(guān)的問(wèn)題（即策略）不能在這個(gè)框架中得到恰當(dāng)?shù)慕鉀Q。Bassioni等人認(rèn)為，KPI在內(nèi)部決策過(guò)程中的使用是有限的，他無(wú)法提供對(duì)長(zhǎng)期績(jī)效改進(jìn)的洞察。此外，KPI是滯后指標(biāo)（即成本、時(shí)間和缺陷），因此不能用于項(xiàng)目在建時(shí)的監(jiān)測(cè)和改進(jìn)工作。

KPI和BSC都只考慮了利益相關(guān)者的滿意度，卻沒(méi)有考慮他們對(duì)組織貢獻(xiàn)的表現(xiàn)，而績(jī)效棱柱模型很好的解決了這一問(wèn)題?？?jī)效棱柱模型中所包含的利益相關(guān)者的觀點(diǎn)意味著能夠克服PPP項(xiàng)目中多個(gè)利益相關(guān)者引發(fā)的障礙，其涉眾滿意度方面比其他績(jī)效評(píng)價(jià)體系（如BSC）更廣泛，他不僅提到了股東和客戶，還提到了供應(yīng)商、聯(lián)盟伙伴，甚至中間商;其涉眾滿意度可以完全捕獲對(duì)PPP成功至關(guān)重要的涉眾滿意度水平。