我國宅基地土地經(jīng)濟價值評估研究

朱麗麗,曾 舒

1.合肥通用職業(yè)技術學院繼續(xù)教育學院，安徽合肥，230088；

2.中國科學技術大學公共事務學院，安徽合肥，230026;

3.北京師范大學教育學院，北京，100875

1 問題提出與相關研究

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的推進，建設用地需求與供給之間的矛盾日益尖銳。但在農(nóng)村，由于剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了大量宅基地閑置浪費現(xiàn)象。我國的基本國情是人多地少，人均土地資源相當稀缺，因此充分利用農(nóng)村宅基地資源非常必要。在我國土地資源日益稀缺的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民都在設法通過交易實現(xiàn)宅基地資源的交換價值。隨著中國現(xiàn)代化進程的加速,農(nóng)村宅基地在社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮的作用正在潛移默化地發(fā)生變化，逐步由過去的保障性功能向資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變。因此研究宅基地如何盤活，挖掘宅基地的財產(chǎn)屬性，對于解決我國當前土地資源利用的供需矛盾，保障城市化、工業(yè)化快速推進過程中合理用地需求具有重要意義。同時，展開對宅基地現(xiàn)狀存量的評估，發(fā)現(xiàn)宅基地的土地經(jīng)濟價值潛力巨大且未經(jīng)開發(fā)，因此若能得以很好的利用，效果將是巨大的。但由于目前中國農(nóng)村宅基地的特殊性，各地區(qū)差異性較大，因此在評估土地價值時存在著一定的誤差。

宋偉通過對農(nóng)村宅基地總量的評估，發(fā)現(xiàn)宅基地總量呈現(xiàn)增長趨勢，中部地區(qū)農(nóng)村宅基地總量占全國的36.85%，宅基地閑置、一戶多宅和宅基地面積超標對宅基地利用十分不利[1]。汪慧慧等指出，目前有近40%的閑置宅基地，并且這些宅基地所處區(qū)域存在一定的趨勢，這種波動趨勢隨著與城市的距離而變化[2]。呂博蘭認為，目前由于宅基地流轉(zhuǎn)仍處于試點階段，并且大多數(shù)地區(qū)流轉(zhuǎn)系統(tǒng)都不成熟，因此農(nóng)村宅基地評估無法像城鎮(zhèn)的建設用地一般清晰，并且農(nóng)村宅基地潛在價值評估的研究較少[3]。劉茜認為，宅基地閑置會造成農(nóng)村土地資源的浪費，以及無人看管會增加安全隱患，房屋長期無人居住雜草叢生，無人管理的狀態(tài)制約農(nóng)村的整體規(guī)劃，這些隱患影響了農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程[4]。由于農(nóng)村宅基地管理的歷史原因，從公開渠道難以獲得各個地區(qū)的宅基地具體數(shù)量，為了盡可能準確地估算宅地基的潛在價值，本文以農(nóng)村人口數(shù)作為權重、當?shù)胤康禺a(chǎn)價格為參考，評估了我國宅基地的潛在價值。

2 數(shù)據(jù)的來源和描述

2.1 評估體系設計的說明

我國宅基地存量的總量是已知的，由于宅基地空間分布存在較大差異，靠近城市特別是一二線城市的宅基地價值明顯較高，而偏遠地區(qū)的宅基地價值則明顯較低，并且各省市的宅基地無論是總量還是閑置的數(shù)據(jù)都無法從公開渠道獲取，因此，在設計評估體系時，利用了農(nóng)村人口數(shù)量作為權重分解我國的宅基地總量。評估體系的指標包括“農(nóng)村人口數(shù)”(P)“農(nóng)村宅基地面積比重”“宅基地面積”(S)“各省宅基地閑置面積”(VSi)“房價”(P)“宅基地價格”(CP)“宅基地土地經(jīng)濟價值”(V)這7個指標，一共收集了136組數(shù)據(jù)。通過繪制思路圖來詳細說明該評估體系的路線方法，如圖1所示。

圖1 全國宅基地土地經(jīng)濟價值評估思路圖

2.2 數(shù)據(jù)的來源和說明

本文總共有三個層次的評估，每一組的數(shù)據(jù)都有據(jù)可依。主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、各省市2018年統(tǒng)計公報、各省市統(tǒng)計年鑒以及安居客網(wǎng)等。第一個層次評估里“農(nóng)村人口數(shù)”是直接從《中國統(tǒng)計年鑒》 中得出；“農(nóng)村宅基地面積比重”(以下稱比重)為各省農(nóng)村人口在全國農(nóng)村人口的占比；“宅基地面積”是由各省宅基地面積比重乘以全國農(nóng)村宅基地總面積。第二個層次評估是閑置宅基地評估，根據(jù)理論基礎，宅基地閑置約占總量的15%，因此“宅基地閑置面積”由各省宅基地面積乘以15%。第三個層次是農(nóng)村宅基地土地經(jīng)濟價值評估，這一層次較為復雜，采用的是細化到每個城市的數(shù)據(jù)計算，其中“房價”是在安居客網(wǎng)上的分類數(shù)據(jù)得出；“宅基地價格”是房價乘以30%，陳海波認為，呼和浩特的樓面價占房地總價的20%左右，根據(jù)判斷地價與樓面價格的合理比例，得出全國的比例系數(shù)大概在30%上下[5]；“宅基地土地經(jīng)濟價值”是由各市的農(nóng)村宅基地面積乘以各市宅基地價格。

為了使得本文采用的數(shù)據(jù)更為貼近現(xiàn)實情況，筆者通過電話采訪結(jié)合實地調(diào)研收集了北京市B鎮(zhèn)B村、安徽省H市S村、甘肅省T市L村三個村的宅基地相關數(shù)據(jù)。這三個村分別取自大都市周邊、區(qū)域副中心城市周邊和西部邊遠地區(qū)，能夠在一定程度上反映全國宅基地的情況。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在宅基地閑置上，北京市B鎮(zhèn)B村閑置面積較少，大約為10%，安徽省H市S村閑置面積中等，大約為15%，甘肅省T市L村宅基地閑置面積較多，大約為25%；在宅基地潛在價格方面，北京市B鎮(zhèn)B村的受訪者認為其宅基地價格約為1.5萬元每平方米，安徽省H市S村的受訪者認為其宅基價格約為0.4萬元每平方米，甘肅省T市L村的受訪者認為其宅基地價格約為0.1萬元每平方米，這些價格基本上與當?shù)馗浇擎?zhèn)房地產(chǎn)價格的30%相接近。

根據(jù)文獻調(diào)查和實際調(diào)查的結(jié)果，認為文獻數(shù)據(jù)與樣本地區(qū)的實際情況基本符合，因此采用文獻中的宅基地相關數(shù)據(jù)是比較適宜的。

2.3 所采用的公式和計算方法

為了更準確地測算，宅基地總面積和閑置面積使用了每個省份的數(shù)據(jù)，而宅基地的土地經(jīng)濟價值評估則更為精準地計算了全國各城市的數(shù)據(jù)。為了確定每個層次的評估數(shù)據(jù)，設置了三個方程式來計算。

Si=S×(Pi/sum(Pi))

(1)

VSi=Si×15%

(2)

V=sum(Si×CPi)

(3)

其中(1)式根據(jù)宅基地全國總面積計算出宅基地各省的面積；(2)式根據(jù)各地宅基地面積計算出閑置宅基地面積；(3)式計算了農(nóng)村宅基地土地經(jīng)濟價值總量。

3 宅基地現(xiàn)狀存量評估

3.1 我國宅基地面積總量評估

由于農(nóng)村宅基地面積的統(tǒng)計數(shù)據(jù)尚未公布，只能通過公開的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)來推算得出。與其相關的數(shù)據(jù)有農(nóng)村人口數(shù)，目前全國農(nóng)村宅基地約為1.7億畝(約合1 133萬公頃)[6]，通過計算每個省農(nóng)村人口數(shù)占全國農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎?，來推算各省宅基地的占比，從而估算出各省的農(nóng)村宅基地面積數(shù)據(jù)，各省的農(nóng)村人口數(shù)可以從各省的統(tǒng)計年鑒中查出數(shù)據(jù)(不包含香港、澳門和臺灣的數(shù)據(jù))。各省農(nóng)村宅基地面積=各省農(nóng)村人口數(shù)/全國農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)，詳見表1。

表1 2018年各地區(qū)宅基地總面積

(續(xù)表)

地區(qū)農(nóng)村人口數(shù)/萬人農(nóng)村宅基地面積比重各地宅基地面積/萬公頃湖北24660.04248.05湖南32230.05562.80吉林12030.02123.44江蘇25820.04450.31江西21540.03741.97遼寧14290.02527.84內(nèi)蒙古9780.01719.06寧夏2950.0055.75青海2870.0055.59山東40760.07079.42山西16120.02831.41陜西17030.02933.18上海2930.0055.71四川41960.07281.76天津2670.0055.20新疆12390.02124.14云南26230.04551.11西藏2330.0044.54浙江18450.03235.95全國581931.0001133.33

由表1可知，宅基地面積較多的省市主要集中在中部，東北部最少。各省份中，安徽、廣東、河北、河南、湖南、山東和四川這7省份的農(nóng)村宅基地面積較大，總計約占全國的45.11%，北京、海南、寧夏、青海、上海、西藏和天津這7個省份的宅基地總量較小，總計約占3.54%。

3.2 我國宅基地閑置面積評估

目前，全國宅基地閑置面的統(tǒng)計還沒有官方數(shù)據(jù)，依據(jù)學者在自身調(diào)研基礎上進行基本的判斷和評估。就宅基地閑置的規(guī)模來看，各地區(qū)都不盡相同，比如李劍閣等在研究中通過調(diào)查全國2 749個村莊發(fā)現(xiàn),閑置宅基地的比例為10.4%[7]。張正河等通過調(diào)查研究得出，我國農(nóng)村宅基地閑置比例約為10%至15%[8]，吳建欽指出，全國宅基地閑置的比例大約在宅基地總面積的15%左右[9]。苗清認為，閑置和荒廢的宅基地占村宅基地總量的20%[10]。綜合上述數(shù)據(jù)可以看出，目前我國農(nóng)村閑置宅基地的比例約為15%左右。從宅基地閑置的分布情況來看，目前在偏遠農(nóng)村地區(qū)，由于當?shù)亟?jīng)濟落后，村里大多數(shù)人選擇外出務工，因此宅基地閑置現(xiàn)象嚴重。同時，在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，由于城市建設用地緊張，大多數(shù)人會選擇留村居住，因此宅基地不會有大量閑置，見表2。

表2 2018年各地區(qū)宅基地面積與價值評估

由表2可知，由于在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)的宅基地閑置要少，而在遠離城市的偏遠農(nóng)村則宅基地閑置更多。北京、上海等一線城市本身宅基地面積總量少，由于地理優(yōu)勢，其宅基地閑置量也最少。目前，全國宅基地閑置面積較大，已經(jīng)達到170.09萬公頃，這大大地延緩了宅基地盤活速度。

3.3 我國宅基地土地經(jīng)濟價值評估

農(nóng)村宅基地對于國家而言是一筆巨大“沉淀”財富，目前農(nóng)村還有將近6億人口，整個農(nóng)村還有大量的資源沒有得到有效利用。我國城鄉(xiāng)建設用地大概有22萬平方公里，而農(nóng)村則占據(jù)了17萬平方公里[11]，因此，估算宅基地土地經(jīng)濟價值十分有必要。而對宅基地經(jīng)濟價值作出評估存在較大阻力，由前文[5]可知，宅基地的土地經(jīng)濟價值約為該地區(qū)房價的30%，具體數(shù)據(jù)詳見表2。

由表2可知，目前，我國宅基地現(xiàn)存的宅基地土地價值高達419.46萬億元，閑置宅基地潛在價值為62.92萬億元。農(nóng)村宅基地的潛在價值巨大，因此努力盤活宅基地這一資源十分有必要。但表3未能體現(xiàn)全國宅基地的區(qū)域特征，因此在表3的基礎上整理出我國各區(qū)域農(nóng)村宅基地土地價值，具體結(jié)果如表3所示。

表3 分區(qū)域宅基地土地價值

由表3可知，目前，華南和華東這兩個區(qū)域的宅基地潛在價值最為龐大，是需要當?shù)卣?、村集體以及市場共同去開發(fā)的沉睡資產(chǎn)。西北地區(qū)和東北地區(qū)的宅基地土地價值占比較少，這與當?shù)氐牡乩憝h(huán)境、氣候條件等因素有關。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié) 論

宅基地面積總量過大，與目前一戶多宅、宅基地超占超標以及未拆先建等不合理行為有關。中部地區(qū)宅基地面積總量較大，而南部地區(qū)相對較少，這是中國特殊的區(qū)域差異。其次由于城鎮(zhèn)化加快，較多的務工機會以及更便利的生活方式吸引了大量農(nóng)民進城，并且一直以來宅基地所有權歸集體，農(nóng)民享有宅基地的使用權，而宅基地出租流轉(zhuǎn)一直以來沒有清晰的條例，造成農(nóng)村宅基地閑置較多。最后，農(nóng)村宅基地的土地經(jīng)濟價值高達419.46萬億元，閑置宅基地的土地價值也達到62.92萬億元，潛在價值撬動這一筆沉睡的資金也成為目前亟待解決的問題。

4.2 建 議

4.2.1 處置違法違規(guī)建設的宅基地

首先，國土資源管理部門應加大清理整合力度，對將宅基地或者基本農(nóng)田非法用作建設用地的進行懲治；對閑置或者空閑宅基地制定指標重新收回，或者通過置換的方式調(diào)劑用地。其次，加大對舊村改造，拓寬招商引資的渠道，開發(fā)城鄉(xiāng)接合部的建設用地和未利用土地用于商業(yè)建設，以發(fā)揮土地的最佳效益。對既有的違規(guī)宅基地進行積極流轉(zhuǎn)；對于已經(jīng)審批了的土地，隨著宅基地用地的規(guī)劃管理，經(jīng)由宅基地使用者和所有者協(xié)議，落實宅基地“三權分置”原則，將其流轉(zhuǎn)以滿足各方的需求。最后，應當規(guī)范農(nóng)村宅基地利用，堅持“一戶一宅”原則，嚴禁利用宅基地建設別墅大院和私人會館等，對已有行為進行追責和收回。

4.2.2 探尋宅基地利用的經(jīng)濟自驅(qū)動模式

宅基地財產(chǎn)性功能由市場經(jīng)濟發(fā)掘后愈顯突出，市場經(jīng)濟主體就應當依法開發(fā)宅基地資源，令其效用最大化。政府也可適當開發(fā)企業(yè)，利用企業(yè)的經(jīng)濟實力和社會影響力投資開發(fā)宅基地建設，發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民的經(jīng)濟收入。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依附當?shù)氐纳鷳B(tài)和人文景觀區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，以及利用當?shù)靥厥獾臍夂驐l件等發(fā)展適宜的農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)等，促進三產(chǎn)融合發(fā)展，盤活宅基地的利用模式。企業(yè)可以為宅基地利用提供資金和完善基礎設施建設，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和政府相關部門可以提供政策支持和資金保障，一旦將現(xiàn)有資源進行規(guī)?；侠?，形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式鏈條，便可最大化地提升宅基地利用效益。

4.2.3 完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制

在集體內(nèi)建立宅基地流轉(zhuǎn)試點，對宅基地使用權流轉(zhuǎn)進行規(guī)范，對流轉(zhuǎn)機制要有系統(tǒng)性的管理，一方面可以控制一戶多宅、宅基地閑置的管理，另一方面可以滿足農(nóng)戶的財產(chǎn)性需求。在宅基地制度改革過程中，可以適當放活宅基地使用權，在各地的社會環(huán)境和制度要求下，允許宅基地出租和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，充分保障市場經(jīng)濟主體宅基地使用權的權益,允許宅基地出租或者經(jīng)營,釋放宅基地的財產(chǎn)性潛能。