消費金融法律監(jiān)管研究

商文江，劉 帆

(西南政法大學 經(jīng)濟法學院，重慶 401120)

我國的消費金融主要是指為滿足個人消費需求而提供的消費信貸，依照業(yè)務形式可分為傳統(tǒng)消費金融與互聯(lián)網(wǎng)消費金融，大致經(jīng)歷了先行先試、調整擴大和全面推廣三個發(fā)展階段[注]中國銀監(jiān)會于2009年7月發(fā)布了《消費金融公司試點管理辦法》，在北京、天津、上海和成都成立了首批四家消費金融公司，試點實踐發(fā)展，積累監(jiān)管經(jīng)驗，此階段可稱之為消費金融的“先行先試期”。2013年11月，消費金融進入“調整擴大期”，中國銀監(jiān)會修訂了《消費金融公司試點管理辦法》，調整主要出資人條款、強化風險責任意識、取消營業(yè)地域限制、擴寬資金來源以及審慎監(jiān)管的部分內容，并增加了重慶、廣州、南京等10個試點城市。2015年6月，國務院決定放開市場準入，將消費金融公司試點擴大至全國，消費金融步入“全面推廣期”。同年7月，中國人民銀行等十部門發(fā)布《關于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》，明確了互聯(lián)網(wǎng)消費金融等互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)的監(jiān)管責任和業(yè)務邊界；2016年《政府工作報告》提出“在全國開展消費金融公司試點，鼓勵金融機構創(chuàng)新消費金融信貸產品”。。截至目前，25家消費金融公司持牌經(jīng)營，部分公司業(yè)績突出并實現(xiàn)扭虧轉盈。但由于金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管摩擦加劇，消費金融進入“合規(guī)陣痛期”，表現(xiàn)為以下三點：其一，因開展業(yè)務違反現(xiàn)行法律法規(guī)，已有6家公司受到監(jiān)管部門的行政處罰[注]六家消費金融公司共受到八次行政處罰。2015年11月2日，北銀消費金融因變相突破監(jiān)管規(guī)定發(fā)放貸款，貸款管理存在嚴重問題，造成個人消費貸款用途不真實，部分資金被挪用等原因被北京銀監(jiān)局罰款150萬元；2017年3月8日，湖北消費金融因從事未經(jīng)批準的業(yè)務活動被湖北銀監(jiān)局罰款50萬元；2017年3月17日，馬上消費金融因違反《征信業(yè)管理條例》和《個人信用信息基礎數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》被中國人民銀行罰款39萬元； 2017年8月8日，北銀消費金融因貸款和同業(yè)業(yè)務嚴重違反審慎經(jīng)營規(guī)則、超經(jīng)營范圍開展業(yè)務、開展監(jiān)管叫停業(yè)務等被北京銀監(jiān)局罰款900萬元，并對包括總經(jīng)理在內的四名責任人進行處罰；2017年8月28日，中郵消費金融因從事未經(jīng)批準或未備案的業(yè)務被廣東銀監(jiān)局罰款80萬元；2017年12月29日，海爾消費金融因違反《中華人民共和國消費者權益保護法》被中國人民銀行罰款10萬元；2018年4月17日，中銀消費金融因以貸收費的行為被上海銀監(jiān)局罰款138.68萬元；2018年9月26日，中銀消費金融因貸前調查未盡責、執(zhí)行個貸資金支付管理規(guī)定不嚴格和未有效跟蹤檢查資金使用被上海銀監(jiān)局罰款150萬元。，占持牌公司總數(shù)的24%。其二，因“校園貸”“現(xiàn)金貸”野蠻擴張，業(yè)態(tài)失控，引發(fā)金融亂象，破壞社會秩序，誘致輿論壓力，促使監(jiān)管部門密集清理整頓兩類業(yè)務。其三，以互聯(lián)網(wǎng)公司為代表的非持牌類消費金融機構以比較優(yōu)勢充分發(fā)展，雖不斷自我強化應收賬款或商業(yè)保理之概念，但業(yè)務表象與內在實效均系消費金融的實質性表達，而通過設立小額貸款公司開展業(yè)務的普遍構造也遭遇合規(guī)難題。

從既有研究來看，多位學者在消費金融領域貢獻了智識[注]如孫國峰認為，發(fā)展消費金融應當加強風險管理，完善社會征信體系，保護金融消費者權益，塑造理性消費文化，以場景消費為支撐進行發(fā)展；楊東認為，消費金融應實行分類監(jiān)管與要素把控，適用技術驅動監(jiān)管，完善金融市場基礎設施；竇鵬娟認為，應以普惠金融理念為視角，構建多層次消費金融制度，完善金融法制，保障金融消費者權益。(參見：孫國峰.中國消費金融的現(xiàn)狀、展望與政策建議[J].金融論壇,2018(02):3-8；楊東.從現(xiàn)金貸監(jiān)管政策看消費金融規(guī)范和發(fā)展之路[J].清華金融評論,2018(01):23-24；竇鵬娟.消費金融公平發(fā)展的法律突破路徑——基于普惠金融視角的思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討,2014(04):68-72.)，從多個角度對消費金融的發(fā)展規(guī)范進行了系統(tǒng)分析與對策研究[注]如林慰曾和施心德認為，互聯(lián)網(wǎng)消費金融發(fā)展失范、風險加劇的主要原因是信用錯配；鄂春林認為互聯(lián)網(wǎng)消費金融要立足消費、服務需求，準確定位、控制規(guī)模，加大風控，完善多層次征信；中國人民銀行中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)中心支行課題組認為，應當引導互聯(lián)網(wǎng)消費金融與傳統(tǒng)消費金融融合創(chuàng)新發(fā)展，營造公平競爭環(huán)境，完善法律法規(guī)。(參見：林慰曾,施心德.互聯(lián)網(wǎng)消費金融:信用錯配、修復與完善[J].南方金融,2018(06):73-81；鄂春林.互聯(lián)網(wǎng)消費金融:發(fā)展趨勢、挑戰(zhàn)與對策[J].南方金融,2018(03):85-92；中國人民銀行中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)中心支行課題組,李玉秀.互聯(lián)網(wǎng)消費金融對傳統(tǒng)消費金融:沖擊與競合[J].南方金融,2016(12):57-63.)。但現(xiàn)有研究大多囿于金融學視角，廣泛采用經(jīng)濟學研究范式，碎片化地進行對策論證，缺乏法學視域(特別是金融監(jiān)管法)的體系構建。故筆者通過梳理現(xiàn)有理論研究成果，審慎考察客觀業(yè)態(tài)，著重考量消費內核與信用工具，考探消費金融發(fā)展失序之緣由，嘗試完善消費金融的法律監(jiān)管思路。

一、消費金融發(fā)展亂象的阻滯迷思

消費升級的政策激勵、消費能力的持續(xù)提高、消費觀念的穩(wěn)步革新，為消費金融發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，但也使得長期金融壓抑所致的金融基礎設施不完善愈發(fā)凸顯，成為消費金融發(fā)展亂象的阻滯迷思，主要表現(xiàn)為信用數(shù)據(jù)缺失下的授信失衡、信息共享不暢下的風控失靈和缺乏強約束力下的催收失當。

(一)信用數(shù)據(jù)缺失下的授信失衡

消費金融的本質是消費信貸，是小額、快捷、低成本、無擔保、無抵押、定向用于日常消費的信用服務。出于審慎考量，我國語境下的消費金融暫未涵攝房屋或汽車類消費貸款。消費者的資信狀況是評估信用風險、計算服務價格、控制交易安全的主要數(shù)據(jù)來源，較大程度地影響了消費金融機構的貸款意愿和消費者被授予的信用額度，故而獲取信用數(shù)據(jù)的數(shù)量和質量決定了消費金融機構的決策水平。

由于金融環(huán)境、發(fā)展歷史和體制機制的差異，我國的消費金融并非市場自發(fā)形成，而是受制于行政命令的試點推行。因探索經(jīng)營時間較短，暫未形成國外消費金融公司與商業(yè)銀行在消費信貸領域分庭抗禮的發(fā)展局面，也未積淀充足的客戶信用數(shù)據(jù)，獲客人群主要集中于從傳統(tǒng)金融機構獲取消費信貸難度較大或價格較高的“次優(yōu)質客戶”。但此類客戶往往信用評價不佳或信用數(shù)據(jù)缺失，消費金融機構難以籍此對消費者的還款能力和還款意愿進行客觀判斷分析，存在較為嚴重的信息不對稱，極易導致授信失衡。其中，過度授信易使不合格消費者獲得遠高于其資信狀況的信用額度，誘導不合格消費者非理性消費，徒增超越其實際承受能力的信貸債務，變相增加預期違約概率。過度授信一定程度上可以緩解消費金融機構擴大業(yè)務體量、增強業(yè)務能力、提高業(yè)務收入的經(jīng)營壓力，但長遠來看并不利于信用風險管理、信貸債務催收和呆帳壞賬控制。授信不足無法滿足消費者的跨期消費需求，降低了消費金融的吸引力，易使消費金融失去潛在客戶和應用市場，不符合消費金融的普惠本質，不利于消費金融互聯(lián)網(wǎng)化后的產品設計與服務供給，也無法緩解消費金融機構迫切需要印證盈利能力、實現(xiàn)扭虧轉盈的投資者壓力。是故，授信中性成為唯一破題思路。

囿于信用數(shù)據(jù)缺失，消費金融面臨實現(xiàn)授信中性的現(xiàn)實困境。消費金融機構(特別是互聯(lián)網(wǎng)消費金融機構)紛紛嘗試擴寬信用數(shù)據(jù)采集渠道，擴展數(shù)據(jù)分析維度，借助人工智能與機器學習對行為數(shù)據(jù)深度挖掘，構建消費者的信用畫像，通過算法評估信用等級、還款能力和償貸意愿，利用大數(shù)據(jù)技術預測違約風險，并籍此實現(xiàn)授信中性，主要有自建信用數(shù)據(jù)庫和與對接第三方個人征信兩種途徑。從現(xiàn)實表現(xiàn)來看，社會關系數(shù)據(jù)等被采集的非金融信息與金融信用關聯(lián)不緊密，在信貸決策中作用有限[注]參見：清華大學國家金融研究院課題組編寫的《個人征信問題研究》，《清華金融評論》于2017年11月以增刊形式刊發(fā)。，算法歧視問題也引發(fā)較大爭議，故而利用個人身份特質、履行合約能力、人脈關系組成、消費行為偏好等非結構化數(shù)據(jù)分析預測消費者信用水平的有效性尚需深層次驗證，用于測算消費者資信狀況的算法程式之科學性亦需進一步探討。

(二)信息共享不暢下的風控失靈

金融的核心是風險控制，消費金融的競爭力也主要體現(xiàn)在風險定價和風險防范兩個層面。在一個信息不可能完全對稱的市場中，公平定價即處理好風險與收益的關系，就成為優(yōu)化資源配置的核心問題[1]。一般來講，風險防范主要借助風控模型和風控程式，消費金融機構通過深入理解金融環(huán)境和不斷累積業(yè)務數(shù)據(jù)對二者進行持續(xù)優(yōu)化和快速更迭。消費信貸本質決定了消費金融的風險控制應當著重于消除信貸決策過程中的信息不對稱和信息不充分，否則會直接影響到風控模型和風控程式的應用實效與優(yōu)化方向，誘發(fā)風控失靈。由于競爭機制的存在，加之未獲得消費者明確授權，消費金融機構缺少共享信息的正向激勵，也缺乏獲取信息的制度保障，信貸信息的規(guī)范性流動面臨業(yè)態(tài)約束與現(xiàn)實困境。消費金融的信息共享渠道不暢，主要分為內部機構信息共享不暢和外部機構信息共享不暢。

內部機構信息共享不暢主要涉及消費金融業(yè)務本身，而此類信息大多會被當作商業(yè)秘密妥善保管，用于消費金融機構自身或關聯(lián)機構進行數(shù)據(jù)挖掘與行為分析，或提供給外部機構進行融資審計與監(jiān)管報備。出于純粹的商業(yè)利益考量，消費金融機構在缺少正向激勵的情況下不會主動出讓競爭優(yōu)勢，除有協(xié)議約束的雙向信息對接合作外，較少與同業(yè)機構互通共享，人為割裂形成“信息孤島”，個別機構會因關聯(lián)合作獲得信息優(yōu)勢并成為“數(shù)據(jù)寡頭”。信貸信息的共享不暢，會導致消費金融機構無法正確評估市場狀況，在貸前審核階段無法準確判斷消費者的現(xiàn)時信貸狀況，使得消費者可以利用信息不對稱優(yōu)勢從多個機構獲取遠超其實際承受能力的消費金融服務。“多頭借貸”并非消費金融的特有產物，在傳統(tǒng)金融機構信貸業(yè)務的發(fā)展初期亦有所展現(xiàn)。破解“多頭借貸”的關鍵在于消除信貸決策過程中的信息不對稱，而消費金融機構與傳統(tǒng)金融機構間尚未構建統(tǒng)一的信貸信息共享之機制。消費者的客觀償貸能力在一定時間段內處于恒定水平，缺乏信貸總量控制的“多頭借貸”蘊含較高的違約風險，尤其是缺乏消費場景約束的“現(xiàn)金貸”產品，極易出現(xiàn)“借新還舊”。“借新還舊”是非理性借貸策略，采用此類策略的消費者一般面臨較大的財務壓力，本金與利息的滾動延展致使債務總額累積增長、風險系數(shù)持續(xù)擴大，一旦監(jiān)管政策收緊或信貸規(guī)模壓縮便會涌現(xiàn)大量逾期，消費金融機構的風險控制將形同虛設。當然，過度負債的發(fā)生絕非“消費者自身過錯”這么簡單，而是跟金融機構沒有審慎經(jīng)營而盲目授信以及社會缺乏相應的保障機制不無關系[2]。

外部機構信息共享不暢主要是指消費金融機構與合作商戶缺乏有效溝通，難以獲得消費細節(jié)，無法管控資金流向，對消費場景監(jiān)督不足。消費場景是消費金融快速發(fā)展的主要原因，是降低金融風險的隱性擔保，消費金融脫離消費場景后風險系數(shù)激增，也難以獲得政策支持。由于未掌握金融服務背后的消費細節(jié)和資金流向，難以確保信貸資金與真實交易相互匹配，無法避免風險定價較低的消費金融變相支持高風險、長周期、嚴監(jiān)管的投資項目。此外，未用于真實消費的信貸資金擠占了消費金融機構的總資本，推高了消費者接受服務的成本，違背了普惠金融理念的貫徹落實，影響了金融政策發(fā)揮實效，應當受到監(jiān)管重視。

(三)缺乏強約束力下的催收失當

通過梳理現(xiàn)行制度規(guī)則，可以發(fā)現(xiàn)我國并未制定專門用于規(guī)范債務催收行為的系統(tǒng)性法律法規(guī)，監(jiān)管規(guī)則散見于部門規(guī)章或規(guī)范性文件[注]主要有《關于進一步規(guī)范信用卡業(yè)務的通知》(銀監(jiān)發(fā)[2009]60號)、《中國銀監(jiān)會辦公廳關于做好小額貸款公司試點工作有關事項的通知》(銀監(jiān)辦發(fā)[2009]282號)、《銀行業(yè)金融機構外包風險管理指引》(銀監(jiān)發(fā)[2010]44號)、《商業(yè)銀行信用卡業(yè)務監(jiān)督管理辦法》(中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會令2011年第2號)、《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》等。，系統(tǒng)性較弱且層級不高。從規(guī)制對象和具體內容來看，主要針對商業(yè)銀行類金融機構的信用卡業(yè)務，不具有普適性。從消費金融行業(yè)本身來看，現(xiàn)有約束主要來自于“一個意見”“一個試行公約”和“五個通知”[注]“一個意見”是指中國銀監(jiān)會于2017年4月頒布的《關于銀行業(yè)風險防控工作的指導意見》，在“做好現(xiàn)金貸業(yè)務活動的清理整頓工作”一條中規(guī)定不得暴力催收。“一個試行公約”是指中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會于2018年4月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)金融逾期債務催收自律公約(試行)》，針對不當催收、信息保護、外包管理等當前債務催收最突出的問題劃定底線?！拔鍌€通知”則是指《關于進一步加強校園網(wǎng)貸整治工作的通知》(銀監(jiān)發(fā)[2016]47號)、《關于開展“現(xiàn)金貸”業(yè)務活動清理整頓工作的通知》(網(wǎng)貸整治辦函[2017]19號)、《關于進一步加強校園貸規(guī)范管理工作的通知》(銀監(jiān)發(fā)[2017]26號)、《P2P網(wǎng)絡借貸風險專項整治工作領導小組辦公室關于印發(fā)〈小額貸款公司網(wǎng)絡小額貸款業(yè)務風險專項整治實施方案〉的通知》(網(wǎng)貸整治辦函[2017]56號)、《關于規(guī)范整頓“現(xiàn)金貸”業(yè)務的通知》(整治辦函[2017]141號)。。國家層面的《非存款類放貸組織條例》與地方層面的《深圳市網(wǎng)絡借貸信息中介機構催收辦法行為規(guī)范》在對外征求意見后均未獲正式施行，不具有強約束力，僅具有參考價值，而這正是引發(fā)催收失當?shù)闹饕獎右?。此外，上述法律文件的相關內容有原則性規(guī)定難以具體落實、公約形式不具有強制約束力、負面清單覆蓋范圍較窄、地域限制影響發(fā)揮效果等缺陷，難以應對日漸復雜的催收亂象。

不同于一般貸款的抵押式擔保，也缺少民間借貸的多方信任機制，消費金融的約束機制具有特殊性，也蘊含了更高的違約概率?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展促使消費金融迅速網(wǎng)絡化并實現(xiàn)業(yè)務增長，但行業(yè)發(fā)展的不規(guī)范、征信覆蓋的不完全、風控手段的非偶發(fā)失靈，使得消費金融機構面臨較高的壞賬壓力，演化出催債需求。一般來講，消費金融機構的債務催收主要采用內嵌催收系統(tǒng)和購買第三方服務兩種形式，通過接觸、溝通與提示盡可能彌補資本空缺，但由于法律制度與監(jiān)管規(guī)則的長期供給不足，缺乏強約束力的債務催收極易踏入行為路徑誤區(qū)，誘發(fā)催收失當。諸如暴力催收的不當催收行為具有較強的負外部性，不符合傳統(tǒng)文化語境的的行為道德準則，也與正常的商事交易秩序相違背?！坝跉g案”“校園貸致死”“裸貸催收”等社會事件的集中爆發(fā)凸顯出我國現(xiàn)代金融治理體系的不完備，也造成更大程度的風險疊加，社會公眾的否定性評價致使立法者的強制態(tài)度和監(jiān)管者的監(jiān)管意志趨于負面，消費金融暗含合規(guī)風險。出于金融合規(guī)要求和商業(yè)形象考量，消費金融機構的內嵌催收手段一般較為溫和，主要風險點集中于欠缺指引規(guī)范的催收外包領域，尤其是游離于法律邊緣或灰色空間的催債行為，亟需監(jiān)管機構和市場主體共同破解。

二、消費金融發(fā)展失序的緣由考探

長期以來，我國經(jīng)濟增長主要依靠投資驅動，政府通過金融抑制方式降低資本密集型產業(yè)的生產成本[3]，但此種金融政策導致金融服務供給不足、投融資渠道不暢、信用基礎設施建設不充分，金融業(yè)態(tài)逐步僵化，影響了金融本質的功能發(fā)揮，阻礙了金融服務實體經(jīng)濟的價值實現(xiàn)。隨著投資驅動日趨疲軟，經(jīng)濟結構面臨轉型壓力，經(jīng)濟發(fā)展的重心轉向擴大內需和刺激消費，消費金融非現(xiàn)金支付方式有利于激發(fā)消費者需求[4]，但由于信用基礎設施的制度性缺位、無序擴張誘致業(yè)務屬性異化、金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新不匹配，消費金融伴隨著發(fā)展失序難題。

(一)信用基礎設施的制度性缺位

完善的金融基礎設施是金融發(fā)展的基礎，對經(jīng)濟增長有重大的推動作用[5]。金融的核心是信用，信用基礎設施[注]本文所稱的信用基礎設施主要是指個人征信系統(tǒng)，但并不局限于公共征信機構和市場化征信機構，也涵攝了信用信息共享平臺和信貸信息共享機制。提供的底層支撐是金融活動得以正常開展的前提保證。長期壓抑式的金融發(fā)展導向致使信用基礎設施未獲得充足發(fā)展，無法滿足消費金融的實際需求，也不能彌合我國建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系過程中培育公民個人信用、完善社會信用體系的迫切期望。我國的信用基礎設施建設主要有兩個維度，一是以中國人民銀行征信中心為核心的公共征信，二是以百行征信為代表的市場化征信，但兩個維度均存在不同程度的制度性缺位。

中國人民銀行征信中心作為國家金融信用信息基礎數(shù)據(jù)庫，除提供基本的個人征信服務外，還承擔著報送金融監(jiān)管數(shù)據(jù)的特殊職責，政策傾斜、政府背書和行業(yè)強制的三重保障賦予其顯著優(yōu)勢，基本覆蓋了我國傳統(tǒng)金融機構，具有市場化征信難以企及的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，但同時也暗含缺陷。一方面，公共征信的本質是由國家行政權力推行的公共產品，具有非競爭性和非排他性，但科層式管理和壟斷性地位使得公共征信毋需顧及市場需求變化，缺乏依靠市場競爭機制和價格調節(jié)規(guī)律進行業(yè)務創(chuàng)新的內部激勵，產品類別單一、數(shù)據(jù)來源有限、服務效率低下。另一方面，囿于內嵌的傳統(tǒng)金融監(jiān)管思維，公共征信偏好信息真實、數(shù)據(jù)安全和系統(tǒng)穩(wěn)定，拒絕對接不完備、不充分和不成熟的信用數(shù)據(jù)，排斥金融創(chuàng)新帶來的新型業(yè)態(tài)。審慎開放接入權限，雖屬邏輯自洽范疇內的理性選擇，但導致數(shù)據(jù)采集范圍受限、信用服務使用受阻，海量有效信用游離于公共征信之外，大量消費者無法使用征信服務。公共征信在消費金融領域功用有限，消費金融機構無法單純依靠其控制信用風險，信用基礎設施制度性失靈。

市場化征信方面，因試點機構難以滿足市場需求、無法契合監(jiān)管要求，以革新業(yè)務形態(tài)、重構服務模式、探索有效路徑為導向的個人征信試點工作未達預期效果，監(jiān)管者最終以中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會為主導、八家試點機構共同參與的方式組建百行征信，許可其持照經(jīng)營。上述結構安排雖然能夠使個人征信業(yè)務迅速擁有合法地位，為市場化征信的快速發(fā)展奠定堅實基礎，但也存在建構性矛盾。一是定位失準，以貫徹監(jiān)管者意志為發(fā)起緣由、以行業(yè)協(xié)會為控股主體、以中央銀行為主要推動力量的市場化征信，不屬于商業(yè)化運作的市場主導模式，也并非以經(jīng)營者會員制為核心的同業(yè)征信模式，存在以市場化征信之名行公共征信之實的嫌疑。二是競爭失序，八家試點機構均系百行征信的股東，雖未獲征信牌照，但也未被取消試點資格，仍可推行個人征信業(yè)務，當公司身份與股東身份發(fā)生沖突時極易誘發(fā)道德風險，缺乏相應的法律規(guī)制手段，極易破壞本應發(fā)揮重要作用的市場競爭機制。三是效率失調，試點機構積淀了大量信用數(shù)據(jù)和信貸信息，探索出豐富的業(yè)務規(guī)則和操作指引，新設機構從零開始顯然不合時宜，也不符合經(jīng)濟效率原則，但市場化征信機構間的信息共享短期內難以獲得實質性突破?？傊?，在妥善解決現(xiàn)有建構性矛盾前，市場化征信仍處在制度性缺位的尷尬境地，無法發(fā)揮信用基礎設施之功用。

(二)無序擴張誘致業(yè)務屬性異化

消費金融的主要目的是刺激消費，通過提供適當?shù)慕鹑诜掌交M者整個生命周期的消費水平，理性、科學地提高現(xiàn)期消費能力，絕非肆意擴大信貸規(guī)模、增加居民杠桿。但現(xiàn)實中，消費金融的業(yè)務屬性呈異化趨勢。屬性異化的直接緣由在于業(yè)務擴張無序，現(xiàn)有金融監(jiān)管供給不足、不當、不充分，缺少必要的業(yè)務邊界約束。消費金融機構的利益驅動和金融消費者保護的理念缺失進一步加重了業(yè)務屬性異化的廣度和深度，與刺激消費目標脫節(jié)，與金融普惠導向失調，與高質量發(fā)展要求不匹配。

消費金融機構作為一般的商主體，開展業(yè)務主要出于商業(yè)利益考量，為公司獲取超額收益、為股東謀求高額利潤系必然要求。在缺少業(yè)務邊界約束的情況下，利益驅動促使部分消費金融機構監(jiān)管套利，變相突破監(jiān)管底線，違規(guī)發(fā)放信用貸款，極大地破壞了金融監(jiān)管秩序。從表現(xiàn)形式上看，主要有三種異化形態(tài)：一是脫離內嵌消費場景的“現(xiàn)金貸”，不以發(fā)生真實消費為發(fā)款要件，小額、短期、高效，滿足辦理信用卡相對困難的消費者非消費場景化的金融需求；二是針對特殊主體的“校園貸”，以借貸非理性、還款非獨立的在校大學生為受眾，高效、便利、無擔保，通過消費分期或直接放款滿足其消費欲望；三是真實目的為金融欺詐的“套路貸”，其本質系受到刑事規(guī)制的高利貸。從風險定價上看，呈現(xiàn)出一弱一強之特性，擺脫供給局限，降低風險防范水準，消極追求授信中性，通過提升貸款余額和利率水平提高短期盈利能力、平抑授信失衡風險、沖抵總體壞賬比率，實屬非理性經(jīng)濟決策，遠不符合金融普惠要求。從社會影響上看，屬性異化致使消費金融遭受監(jiān)管挑戰(zhàn)和輿論否定，過度重視獲客而輕視業(yè)務能力，利率畸高、風控不當、暴力催收等三大問題影響惡劣，引起金融監(jiān)管機構密切關注、重點排查和嚴厲打擊，正常業(yè)務亦受到波及，劣幣驅逐良幣，阻礙了消費金融進一步創(chuàng)新發(fā)展。

(三)金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新不匹配

金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新屬于金融發(fā)展的兩個維度，有著本質聯(lián)系，二者長期處于“監(jiān)管—創(chuàng)新—放松監(jiān)管—再創(chuàng)新”的對峙式動態(tài)博弈[6]。金融監(jiān)管的目的是維護金融市場穩(wěn)定、保障金融活動秩序，體現(xiàn)為對金融關系的指導與規(guī)范[7]，主要有審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管兩種理論，符合市場需求的金融監(jiān)管制度能夠減少金融消費者的支出、金融機構的交易成本[8]。金融創(chuàng)新的實質是為獲取超額利潤而規(guī)避既有監(jiān)管的行為，直接體現(xiàn)為產品創(chuàng)新、渠道創(chuàng)新和機構創(chuàng)新，降低成本或提高收益，有利于提高金融效率、釋放市場活力。金融創(chuàng)新打破金融體系的均衡狀態(tài)，加大了監(jiān)管難度，降低了監(jiān)管有效性，使得金融監(jiān)管難以發(fā)揮應有效能，但因其伴隨著負面影響或風險隱患，需要及時調整監(jiān)管策略、轉變監(jiān)管方式、更新監(jiān)管理念、選擇監(jiān)管工具。金融創(chuàng)新是市場主體主動、自發(fā)、自愿的理性經(jīng)濟選擇，金融監(jiān)管是監(jiān)管主體基于國家授權的監(jiān)督管理行為。新常態(tài)下的金融發(fā)展需要金融創(chuàng)新，也需要金融監(jiān)管，二者不可或缺，要正確認識并處理好金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關系，矯正市場失靈，防止管制失靈，形成“創(chuàng)新—監(jiān)管—再創(chuàng)新—再監(jiān)管”的良性動態(tài)博弈。

消費金融豐富了我國消費信貸市場的層次，滿足了長尾人群的消費信貸需求，屬于典型的金融創(chuàng)新。如前所述，消費金融發(fā)展失序的直接緣由系監(jiān)管供給的相對滯后，金融監(jiān)管未及時、精準地作出有效應對，金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新不匹配。監(jiān)管缺位形成監(jiān)管真空，監(jiān)管不當導致監(jiān)管失靈，并最終誘發(fā)消費金融領域的監(jiān)管套利。具體而言，我國規(guī)制消費金融的規(guī)范性法律文件僅有2013年修訂的《消費金融公司試點管理辦法》，對設立、變更、終止等事關消費金融公司的組織程序進行了詳細規(guī)定，但業(yè)務范圍、經(jīng)營規(guī)則以及監(jiān)督管理層面的內容相對較少且較為粗疏，遠不及國務院法制辦2015年版《非存款類放貸組織條例(征求意見稿)》中的內容[注]值得注意的是，中國人民銀行負責起草《非存款類放貸組織條例》，但根據(jù)2015年版征求意見稿的相關表述，消費金融公司被排除在該條例所涵攝的適用對象之外。。銀監(jiān)會2010年頒布實施的《個人貸款管理暫行辦法》對個人貸款業(yè)務作出詳細規(guī)定，但該辦法僅約束銀行業(yè)金融機構，不能也不宜擴大適用，未能完全涵蓋消費金融機構。消費金融業(yè)務的互聯(lián)網(wǎng)化進一步凸顯出現(xiàn)有監(jiān)管規(guī)則的不完備與不適應，加劇了消費金融市場的不公平競爭態(tài)勢。誠然，金融創(chuàng)新與作為監(jiān)管依據(jù)的法律法規(guī)間存在“步調問題”[9]，金融創(chuàng)新往往先于法律法規(guī)，但金融監(jiān)管需要依靠法律法規(guī)方可獲得實施，這絕非消費金融領域金融監(jiān)管缺位的正當理由。

從消費金融機構的角度來看，金融監(jiān)管政策直接關系到消費金融業(yè)務的延展與衍生，因難以預計監(jiān)管態(tài)度，消費金融機構進行產品創(chuàng)新的動力不足；大量主體不具備金融從業(yè)資質，卻深刻影響消費金融發(fā)展；監(jiān)管規(guī)則限制了消費金融公司的資金來源，使得不同機構間的融資成本和融資能力差異較大。從金融監(jiān)管機構的角度來看，去杠桿化和降低居民杠桿率是首要挑戰(zhàn)，經(jīng)濟層面的脫實向虛降低了金融資源向實體經(jīng)濟配置的動力，增大了系統(tǒng)性金融風險，通過明確、科學的金融監(jiān)管引導金融資源向非購房性居民消費傾斜配置系有效路徑之一，而目前以機構監(jiān)管為核心的分業(yè)監(jiān)管模式足以應對此項挑戰(zhàn)。從我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的范式來看，金融監(jiān)管機構往往“先松后緊”，采用包容性監(jiān)管理念，利用市場競爭機制、價格形成機制和不斷試錯機制來豐富金融監(jiān)管的內涵與外延，但此種監(jiān)管策略的代價過高，無法及時應對消費金融領域的各類套利情形。

三、消費金融發(fā)展規(guī)范的監(jiān)管思路

(一)理性復歸：強調消費金融的消費內核

消費金融是具有較強消費場景特征的金融服務[10]，其業(yè)務關鍵是消費誘導而非信貸刺激[11]。破除消費金融發(fā)展亂象的首要任務是實現(xiàn)消費金融的理性復歸，圍繞促進消費進行制度構建，通過金融監(jiān)管的有效供給正本清源，引導消費金融的發(fā)展方向。

消費金融的發(fā)展規(guī)范不能脫離消費內核。其一，消費金融機構需要確保業(yè)務設計與消費場景相互對應。消費金融是場景化的金融服務，消費者獲得此類金融支持的目的應僅限于進行一般消費，故產品設計需要應用于具體場景，涵蓋線上線下，彌合不同群體個性化、差異化的消費需求。其二，消費金融機構需要確保場景授信與風險控制緊密結合。消費金融機構基于特定場景授信，根據(jù)不同場景和產品模式制定不同價格，針對具體情況評估風險狀況、調整風控模式，進而達致收益與風險的良性平衡。其三，消費金融機構需要確保資金流向與真實消費相互匹配。由于信息不對稱的存在，消費金融機構不宜將資金直接交予消費者，而應向商戶進行支付，通過管控流向確保資金用于真實消費，還應定期審查合作商戶的交易情況與風險動態(tài)，防止其協(xié)助消費者套取資金。

促進消費是政策起點，亦是金融監(jiān)管的落腳點?，F(xiàn)階段，我國金融政策傾向于推進居民部門去杠桿，主要壓縮房地產市場的信貸規(guī)模，而非降低一般消費的杠桿比率，相反，促進消費成為金融業(yè)新的增長點。金融監(jiān)管必須遵循消費金融的政策邏輯，重點把控消費金融機構的產品供給，防止去場景化，防范各類市場主體借道消費金融對外擴張非消費類信貸；重點監(jiān)測消費金融服務的價格水平，防止去普惠化，防范各類市場主體依靠復雜設計推高貸款成本；重點監(jiān)督消費金融機構的資金流向，防止去交易化，防范因虛構交易加大預期違約概率。

(二)夯實基礎：完善信用基礎設施建設

消費金融是具有較強信用工具特征的金融服務，涵攝信用輸入和信用輸出兩個維度。破除消費金融發(fā)展亂象的關鍵任務是夯實消費金融的信用基礎，圍繞培育信用進行制度構建，通過完善信用基礎設施建設，發(fā)揮消費金融的信用工具效能。

消費金融的發(fā)展規(guī)范不能脫離信用基礎設施。其一，堅持公共征信為基礎、市場化征信為補充的信用基礎設施建設格局。現(xiàn)階段，我國的信用基礎設施存在不同程度的制度性缺位，公共征信具備數(shù)據(jù)優(yōu)勢但在消費金融領域功用有限，市場化征信應用場景廣闊但存在建構性矛盾，呈現(xiàn)出公權力干預下公共征信的一邊倒式繁榮。在完善國家金融基礎設施的背景下，需要堅持公共征信與市場化征信并行的建設模式，加快完善信用基礎設施，賦予征信系統(tǒng)獨立第三方地位，促使公共征信迎合市場需求，鼓勵市場化征信多元發(fā)展，牢鑄社會信用基礎。其二，打破消費金融機構間的數(shù)據(jù)壁壘，構建消費信貸信息互通共享機制。征信系統(tǒng)主要評價分析消費者的過往信用狀況，而消費金融的風險控制還需要掌握消費者的現(xiàn)時信貸狀況。依靠市場主體自發(fā)進行信息共享往往面臨成本過高、用時過長和信息不全三類障礙，而共享度越高，對消費信貸違約行為的威脅越有置信度[12]，故需要監(jiān)管部門或行業(yè)協(xié)會推動構建消費信貸信息互通共享機制，準確識別消費者身份信息、全面把握現(xiàn)時信貸狀況、及時獲取惡意欺詐名錄，充實消費金融機構風控程式的數(shù)據(jù)來源，防范“惡性借新還舊”或“惡意多頭借貸”。其三，將消費金融作為信用工具，補足長尾人群信用信息覆蓋的廣度深度。消費金融彌補了傳統(tǒng)金融機構消費信貸的業(yè)務盲區(qū)，面臨信用數(shù)據(jù)缺失的同時也承擔著補足信用數(shù)據(jù)的重任。受到場景約束的消費金融屬于普惠金融范疇，風險水平和價格水平較低，利于向包括農村消費者在內的長尾人群快速推廣，高頻次和廣需求使其迅速積累動態(tài)化的信用數(shù)據(jù)，填補了信用信息空白，為完善信用基礎設施建設提供了新路徑。

培育信用是政策目標，亦是金融監(jiān)管的落腳點。長期以來的金融監(jiān)管規(guī)則形成了較為強烈的金融抑制，促使金融體系中的市場主體們聯(lián)合起來突破監(jiān)管，違規(guī)開展信用中介活動[13]。金融監(jiān)管需要從建設金融基礎設施的高度出發(fā)，從完善信用基礎設施的角度切入，完善個人征信市場的法律法規(guī)建設，明晰我國信用基礎設施的定位與構建思路。在鼓勵市場主體積極參與多層次征信體系構建的同時，需要激勵行業(yè)協(xié)會參與共治共享，對守信者進行信用認證，對失信者采取失信懲戒[14]，但也要防止資本過度集中導致資源浪費，通過規(guī)范信用基礎設施建設，促進消費金融協(xié)同發(fā)展。

(三)牌照先行：構建市場準入審核機制

消費金融是市場主體多元化的金融服務，其供給主體呈現(xiàn)多層次結構，擁有不同的政策優(yōu)勢和資金來源。破除消費金融發(fā)展亂象的必要任務是實行牌照監(jiān)管，圍繞主體資質進行制度構建，通過實施市場準入審核機制，維護消費金融的發(fā)展秩序。

消費金融的發(fā)展規(guī)范不能脫離市場準入。其一，金融監(jiān)管需要確保消費金融的供給主體適格。由于缺少有效監(jiān)管規(guī)則，加之互聯(lián)網(wǎng)金融的興起降低了金融服務門檻，市場主體資質狀況不佳成為消費金融濫觴之所在。要發(fā)揮好市場在金融資源配置過程中的決定性作用，監(jiān)管主體理論上不應過多干預市場準入，但并不意味著對主體資質完全縱容。金融的系統(tǒng)性風險及其特殊地位決定了金融監(jiān)管需要確保供給主體適格，對市場主體的金融資質進行審核，防止資本盲目涌入、機構過度投機，保障金融體系穩(wěn)健運行，也符合更好發(fā)揮政府作用的總要求。其二，金融監(jiān)管需要調節(jié)消費金融的發(fā)展秩序穩(wěn)定。消費金融是信用工具，關涉居民信用培育，嚴格市場準入應是題中應有之意，供給主體若不具備必要的技術手段或人員結構，就無法發(fā)揮其信用數(shù)據(jù)補足作用，甚至會生成大量無效信息和錯誤信息，嚴重延緩信用基礎設施建設進度。消費金融是普惠金融，包含金融普及和價格優(yōu)惠兩個層次，供給主體若無法提供符合普惠要求的金融服務，則不宜納入消費金融范疇進行監(jiān)管，也不宜提供相應的政策優(yōu)惠。其三，金融監(jiān)管需要維護消費金融的公平競爭態(tài)勢。消費金融的供給主體結構多元，商業(yè)銀行、消費金融公司、小額貸款公司、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等均有涉略，但監(jiān)管壓力和資金限制并不同步，資本價格的優(yōu)劣直接導致不同供給主體的競爭能力存在顯著差異，不利于消費金融市場公平競爭態(tài)勢的構建。通過市場準入審核機制，可以明確消費金融資質，明晰消費金融機構范疇，也有利于統(tǒng)一監(jiān)管策略、同步政策優(yōu)惠，消除因金融政策原因導致的不公平競爭。

牌照監(jiān)管是規(guī)范消費金融的必然要求，也符合我國金融監(jiān)管政策的發(fā)展方向。全國金融工作會議明確提出強化金融監(jiān)管，要求將所有金融業(yè)務納入監(jiān)管范疇，持牌經(jīng)營金融業(yè)務成為未來趨勢。通過構建市場準入審核機制，加強金融服務供給端的監(jiān)管力度，將不符合政策要求、不滿足風控底線的供給主體排除在消費金融領域之外。市場準入審核并非市場準入壁壘，應當采用正面清單與負面清單相結合的方式進行，只要符合相關標準，能夠激發(fā)市場活力，不會對消費金融業(yè)態(tài)產生沖擊，即可獲準進入，同時需要完善體制機制，授權與限權同步開展，防止金融監(jiān)管機構進行權力尋租或被監(jiān)管俘獲。

(四)核心價值：強化金融消費者保護理念

消費金融是消費者深度參與的金融服務，因不涉及專業(yè)投資，該語境涵攝了商品服務消費者和金融消費者雙重意蘊。破除消費金融發(fā)展亂象的重點任務是明晰消費金融的監(jiān)管核心，圍繞傾斜保護進行制度構建，通過強化金融消費者保護，完善金融監(jiān)管的理念基礎。

消費金融的發(fā)展規(guī)范不能脫離金融消費者保護。弱者或弱勢地位被認定為消費者權益保護的邏輯起點和基本理念[15]，以“傾斜性保護”為特征的消費者保護一直屬于經(jīng)濟法實質公平理論的實踐形式，金融消費者概念界定乃至金融法制度構建的目標僅著眼于弱勢交易主體的傾斜保護[16]。學界對于金融消費者保護的理論探討較為豐富，但因并非本文的研究對象，在此不做贅述，僅從以下三個角度進行分析。

其一，金融監(jiān)管需要側重消費權益保護。消費者需要依靠金融監(jiān)管解決信息不對稱問題，消費金融機構應當使用恰當?shù)姆绞?、易懂的語言，及時、準確地向金融消費者披露可能會影響其消費決策的信息，包括金融服務價格、償還款項計劃、違約救濟措施等，如有必要，必須對服務條款進行專門解釋，不得故意誤導消費者。金融消費者需要依靠金融監(jiān)管防范不當債務催收，明確消費金融機構開展債務催收活動的行為邊界，如事先告知催收方案，實施方案時以提示和催繳為限，不得暴力催收、騷擾催債，也不得濫用金融消費者信息進行催收。

其二，金融監(jiān)管需要重視個人信息保護。消費金融的大數(shù)據(jù)征信意味著消費金融機構將得以采集數(shù)據(jù)痕跡用于信用評價，但囿于個體消費者數(shù)據(jù)處理低效、信息控制匱乏，無法對行為數(shù)據(jù)本身和最終評價結果進行無效抗辯或異議申訴。此外，信息采集的概括式授權欠缺合理約束機制，極易成為濫用數(shù)據(jù)信息的反向激勵，消費金融機構掌握的個人信息和信貸信息面臨不當使用和大規(guī)模泄露的雙重威脅。由于我國尚未建立起體系化的個人信息保護法律制度，但金融領域的個人信息保護需求較為迫切，金融監(jiān)管需要率先作出有效應對，通過對個人信息保護與利用的利益再衡量[17]，兼及金融客觀業(yè)態(tài)，制定并實施個人信息保護規(guī)則，為最終立法回應作出有益探索。

其三，金融監(jiān)管需要加強教育普及工作。隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，消費金融被廣泛接受，加強金融消費者教育尤為重要。關于教育普及的范圍，既要包括基本的金融常識教育，也要包含金融風險提示，著重使消費者建立金融觀念，基本了解收益與風險的動態(tài)關系，能夠判斷金融欺詐行為。關于教育普及的主體，要構建以金融監(jiān)管機構為主導、金融供給主體和教育教學主體互為補充的金融教育體系，完善法律法規(guī)，合理分配金融教育義務。關于教育普及的方式，要吸收、借鑒互聯(lián)網(wǎng)金融市場經(jīng)營模式變革所帶來的創(chuàng)新思維，實現(xiàn)公眾金融教育制度的與時俱進[18]。

四、結語

黨的十九大報告指出，要完善促進消費的體制機制，增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎性作用。具體在金融領域，有研究表明發(fā)展消費金融是擴大消費需求的長效機制之一[19]。消費金融的發(fā)展規(guī)范離不開金融監(jiān)管的有效供給，在金融強監(jiān)管的大背景之下，金融監(jiān)管機構需要引導消費金融的發(fā)展方向，在鼓勵金融創(chuàng)新的同時審慎應對金融風險，精準把握金融政策發(fā)力點，構建合理的監(jiān)管思路，選擇合適的監(jiān)管工具，以應對“信用困局”和“普惠金融悖論”[20]。消費金融的發(fā)展規(guī)范也離不開消費者教育，需要發(fā)揮市場主體、監(jiān)管主體、教育主體各自的優(yōu)勢，普及金融常識，提倡科學消費，引導消費者平衡人的貪婪和理性。金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新必須相互匹配，要針對金融創(chuàng)新的實質，對不同性質的創(chuàng)新分類監(jiān)管[21]。監(jiān)管主體與市場主體需要良性互動，可以籍此推行科技驅動型監(jiān)管，借助數(shù)據(jù)分析、人工智能和機器學習輔助消費金融領域的監(jiān)管革新，促進金融監(jiān)管理論與實踐的健康發(fā)展。JS