國(guó)家治理、行政負(fù)擔(dān)與公民幸福感
——以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為例

馬 亮

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100872)

一、引 言

一個(gè)國(guó)家的治理狀況，在很大程度上決定了國(guó)家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。黨的十九大報(bào)告提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的課題，就是要建立健全國(guó)家治理體系并增強(qiáng)國(guó)家治理能力，使中國(guó)在國(guó)際形勢(shì)日趨復(fù)雜和國(guó)內(nèi)問(wèn)題日益多樣的情況下可以更加穩(wěn)健地持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前有關(guān)國(guó)家治理的探討和研究，都是在一個(gè)宏大的敘事框架下進(jìn)行的，所勾勒的理論體系也著眼于宏觀視角，而有關(guān)國(guó)家治理的微觀基礎(chǔ)卻研究較少，據(jù)此提煉的理論命題也付諸闕如。

如何衡量國(guó)家治理？國(guó)家治理怎樣影響公民的幸福感？要回答這些問(wèn)題，就不應(yīng)僅限于宏觀層面的審視，而應(yīng)深入國(guó)家治理的微觀基礎(chǔ)。國(guó)家治理并非完全是高高在上的頂層設(shè)計(jì)，而更多地體現(xiàn)在治理觸角所延伸到的各個(gè)角落和社會(huì)運(yùn)行的諸多細(xì)節(jié)上。國(guó)家治理制度需要在每一個(gè)組織和個(gè)人身上予以反映，國(guó)家治理能力也需要自下而上地增強(qiáng)和持續(xù)。這不是說(shuō)國(guó)家治理需要碎片化和原子化，而是意味著要使國(guó)家治理表里如一和名實(shí)相符[1]1-2。無(wú)論是自上而下的設(shè)計(jì)還是自下而上的反饋，都能形成國(guó)家治理的貫通體系。從這個(gè)意義上而言，我們需要進(jìn)行國(guó)家治理的微觀理論努力，方能為宏觀框架提供微觀基礎(chǔ)。

二、理論框架

(一)國(guó)家治理

隨著社會(huì)進(jìn)步和觀念變遷，治理開(kāi)始取代控制和管理，日益成為人們理解和研究公共事務(wù)的核心概念。與基于強(qiáng)權(quán)和服從的控制與管理不同，治理強(qiáng)調(diào)多元主體的參與、協(xié)商和共享。盡管治理凸顯政府以外其他利益相關(guān)者的主動(dòng)性和能動(dòng)性，卻并不意味著國(guó)家的式微。如果政府不具備較高水平的治理能力，甚至出現(xiàn)國(guó)家的空心化，那么治理也將無(wú)從談起[2]6-9。由此可見(jiàn)，理解國(guó)家治理不能離開(kāi)國(guó)家而去空談治理，也不能舍棄治理而理解國(guó)家。

習(xí)近平指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”國(guó)家治理包括兩個(gè)維度，一是制度體系，二是治理能力。其中，國(guó)家治理體系是在“黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度”。國(guó)家治理能力是“運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面”。習(xí)近平還指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能?！盵3]

上述論述說(shuō)明，國(guó)家治理不是空洞和靜態(tài)的概念，而是內(nèi)涵豐富和動(dòng)態(tài)演進(jìn)的概念。比如，制度可以從認(rèn)知、行為或規(guī)范等方面加以解讀，而深刻理解制度則需要對(duì)這些方面予以整合[4]。再如，對(duì)政策能力可以從分析、運(yùn)作和政治等層面予以考察，據(jù)此可以對(duì)政策能力進(jìn)行更細(xì)致地刻畫[5]。因此，如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使國(guó)家治理不斷進(jìn)步和改善，就成為國(guó)家治理的核心命題。

國(guó)家治理的改善取決于兩個(gè)方面，即制度改革和能力建設(shè)，而二者都同治理技術(shù)和工具的創(chuàng)新不無(wú)關(guān)系。特別是以新一代信息技術(shù)為代表的第四次工業(yè)革命所帶來(lái)的顛覆性影響，為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了強(qiáng)勁的推動(dòng)力[6]。黨的十九大報(bào)告提出了黨的八大執(zhí)政本領(lǐng)，其中特別強(qiáng)調(diào)要“增強(qiáng)改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進(jìn)取的精神風(fēng)貌，善于結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性推動(dòng)工作，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作”。由此可見(jiàn)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在很大程度上同新技術(shù)和新工具的引入關(guān)系密切。

(二)幸福感

衡量一個(gè)國(guó)家的成敗有許多維度和指標(biāo)，這也是為什么世界銀行有關(guān)國(guó)家治理的數(shù)據(jù)庫(kù)中有多達(dá)數(shù)百個(gè)指標(biāo)。比如，人們會(huì)認(rèn)為國(guó)家的成功就是國(guó)富民強(qiáng)，即在經(jīng)濟(jì)上表現(xiàn)突出。還有人提出，國(guó)家的成功體現(xiàn)在維護(hù)社會(huì)的公正無(wú)偏，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，從國(guó)家形成的起源和發(fā)展的趨勢(shì)看，國(guó)民的福祉是最相關(guān)的衡量指標(biāo)。一個(gè)國(guó)家的公民是否安居樂(lè)業(yè)和幸?？鞓?lè)，可以在根本上定義國(guó)家治理的成敗。如果一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，但是其國(guó)民卻無(wú)幸福感可言，那么我們很難說(shuō)其國(guó)家治理是成功的。

中國(guó)社會(huì)有很強(qiáng)的集體主義精神。過(guò)去我們批評(píng)享樂(lè)主義，認(rèn)為個(gè)人幸福應(yīng)讓位于國(guó)家發(fā)展。但是，隨著經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到個(gè)人福祉的重要意義，幸福感開(kāi)始成為衡量政府績(jī)效和國(guó)家能力的關(guān)鍵維度之一。黨的十九大報(bào)告指出，進(jìn)入新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義，中國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。所謂“美好生活”就是幸?？鞓?lè)的生活，而其能否實(shí)現(xiàn)則同國(guó)家治理成效密切相關(guān)。

當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，人們會(huì)更多地追求閑暇、自主性、工作生活平衡、精神滿足等更高層次的需要，而不僅局限于物質(zhì)富足。有關(guān)幸福感的研究越來(lái)越多，越來(lái)越多的國(guó)家也開(kāi)始關(guān)注幸福感，并開(kāi)發(fā)衡量居民幸福感的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。盡管幸福感是一個(gè)相對(duì)主觀的感知狀態(tài)，但是大量研究都表明可以對(duì)其進(jìn)行較為準(zhǔn)確地衡量。在這種情況下，將公民幸福感作為衡量國(guó)家治理的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，不僅是必要和正當(dāng)?shù)?，而且已?jīng)有了很強(qiáng)的可行性基礎(chǔ)。

(三)行政負(fù)擔(dān)

國(guó)家治理的核心反映在政府與公民的關(guān)系，而公民在同政府打交道的過(guò)程中能否獲得足夠的尊重、體面和滿意，會(huì)在很大程度上決定公民的幸福感水平。特別是對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)政府干預(yù)程度較深、控制力較強(qiáng)的國(guó)家而言，公民在生活和工作的許多方面都仰賴政府的一言一行。如果公民在同政府打交道的過(guò)程中承受太大的負(fù)擔(dān)并遭受負(fù)面的體驗(yàn)，那么這種糟糕經(jīng)歷會(huì)影響他們的幸福感。

就此而言，行政負(fù)擔(dān)(administrative burden)同國(guó)家治理關(guān)系密切，它指公民在同政府打交道的過(guò)程中所經(jīng)歷的學(xué)習(xí)成本、心理成本和服從成本[7]。所謂學(xué)習(xí)成本，是指公民了解和學(xué)習(xí)政策要求所花費(fèi)的成本。比如，公民需要花費(fèi)時(shí)間和精力去搜索、查詢和解讀政策文件，以及確定自己是否符合要求。心理成本指公民在申請(qǐng)社會(huì)救濟(jì)類項(xiàng)目時(shí)往往不得不承受“污名化”(stigmatization)的心理負(fù)擔(dān)，或者是在申請(qǐng)時(shí)因遭受不公正待遇而產(chǎn)生的沮喪、焦慮或恐慌情緒。服從成本則同公民不得不滿足政府的合規(guī)審查有關(guān)，如填寫表格、證明身份、在各個(gè)部門之間奔波等。

盡管負(fù)擔(dān)是行政的，但其背后卻往往受政治影響。公民所承受的行政負(fù)擔(dān)，以及負(fù)擔(dān)在國(guó)家與公民之間的分配情況，往往都是刻意的政治選擇，而不是無(wú)意為之或疏忽大意的結(jié)果。行政負(fù)擔(dān)在一定意義上是“隱形政治”，因?yàn)榧幢阏紊喜蛔龃蟮恼{(diào)整，也可以通過(guò)設(shè)置或抬高行政負(fù)擔(dān)而產(chǎn)生類似的效果和影響[7]。所以，很多政府部門會(huì)將行政負(fù)擔(dān)作為有力的政策工具，借此達(dá)到特定的政治目的。比如，一些部門人為設(shè)置“奇葩證明”等苛刻要求或過(guò)高門檻，使公民無(wú)法成功申請(qǐng)到他們本應(yīng)可以獲得的公共服務(wù)。

行政負(fù)擔(dān)與繁文縟節(jié)(red tape)有很大聯(lián)系，但是二者又有一定的區(qū)別。繁文縟節(jié)主要指官僚體系中的公職人員所面臨的行政程序上的桎梏和限制，而這在很大程度上是政治控制所導(dǎo)致的。比如，政府工作人員在采購(gòu)、人事、預(yù)算、政策執(zhí)行等方面都面臨許多條條框框，這使他們的管理自主性大打折扣。政府部門的繁文縟節(jié)之所以會(huì)如此之多，主要是因?yàn)閬?lái)自政治的控制[8]。

有研究顯示，行政負(fù)擔(dān)同繁文縟節(jié)在三個(gè)方面存在差別[7]。首先，二者的關(guān)注對(duì)象是不同的，繁文縟節(jié)主要關(guān)注政府職員面對(duì)的行政規(guī)則，而行政負(fù)擔(dān)則側(cè)重公民遭受的行政煩惱。其次，繁文縟節(jié)本質(zhì)上是壞的規(guī)則，而行政負(fù)擔(dān)的確可能出于一定的合法性目的。最后，繁文縟節(jié)的成本主要反映在合規(guī)或服從的成本，而行政負(fù)擔(dān)還包括學(xué)習(xí)成本和心理成本。

由于政府部門的繁文縟節(jié)較多，一定程度上會(huì)傳導(dǎo)到其服務(wù)對(duì)象，即公民和企業(yè)會(huì)感受到強(qiáng)烈的“辦事難”。當(dāng)然，服務(wù)對(duì)象所感受到的問(wèn)題不完全是政府部門的繁文縟節(jié)所致，還有許多是政府部門自設(shè)的門檻或障礙，而恰恰是它們導(dǎo)致了“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”。進(jìn)而言之，行政負(fù)擔(dān)的出現(xiàn)同繁文縟節(jié)的關(guān)系不大，而同自由裁量權(quán)的濫用關(guān)系密切。由此可見(jiàn)，行政負(fù)擔(dān)在很大程度上源于繁文縟節(jié)，但是又同政府官員的自由裁量權(quán)和管理能力有很大關(guān)系。

(四)理論框架與命題

基于上述概念的探討，我們?cè)噲D建立國(guó)家治理、行政負(fù)擔(dān)和公民幸福感之間的理論聯(lián)系。假設(shè)國(guó)家治理的改善將有助于降低行政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而提升公民的幸福感，因此，國(guó)家治理可以通過(guò)行政負(fù)擔(dān)而對(duì)公民幸福感產(chǎn)生影響。當(dāng)然，國(guó)家治理會(huì)通過(guò)許多中介變量和作用機(jī)制影響公民幸福感，但是行政負(fù)擔(dān)是一個(gè)值得研究的中介機(jī)制。

在國(guó)家治理的過(guò)程中，政府扮演至關(guān)重要的角色，政府的改革和創(chuàng)新有助于降低公民的行政負(fù)擔(dān)。如前所述，國(guó)家治理反映在制度體系和治理能力兩個(gè)維度，它們的改善會(huì)使行政負(fù)擔(dān)大為降低。行政負(fù)擔(dān)與繁文縟節(jié)一樣，本質(zhì)上都是繁瑣冗余的行政規(guī)則或制度所造成的負(fù)擔(dān)或成本。制度改革在某種意義上來(lái)說(shuō)是不斷為政府和公民“松綁”，并降低制度門檻和制約條件。就此而言，制度體系的完善會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)；與此同時(shí)，治理能力的提升也會(huì)降低行政負(fù)擔(dān)，特別是互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用會(huì)大大提升國(guó)家治理的能力，進(jìn)而降低行政負(fù)擔(dān)。

命題1：國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化可以降低公民的行政負(fù)擔(dān)。

行政負(fù)擔(dān)會(huì)在學(xué)習(xí)成本、服從成本和心理成本三個(gè)方面對(duì)公民的幸福感產(chǎn)生影響，而心理成本的影響可能最強(qiáng)。由于政府掌握著全社會(huì)的主要資源，公民在獲得公共服務(wù)方面需要征得政府的同意，這使公民不得不“有求于”政府。一些政府部門在利益的驅(qū)使下可能會(huì)故意“設(shè)租”，抬高公共服務(wù)的進(jìn)入門檻，使公民的行政負(fù)擔(dān)較高。過(guò)去公民要花大量的時(shí)間、精力和金錢同政府打交道，不得不通過(guò)找熟人去疏通關(guān)系。政府事務(wù)讓公民疲于應(yīng)付，這對(duì)其生活滿意度和快樂(lè)程度會(huì)有明顯的負(fù)面影響。從行政負(fù)擔(dān)的三類成本而言，因?yàn)樾姓?fù)擔(dān)而導(dǎo)致的焦慮、沮喪或羞辱感會(huì)造成嚴(yán)重的心理創(chuàng)傷和精神失常，這對(duì)公民幸福感的負(fù)面作用最大。

命題2：行政負(fù)擔(dān)與公民的幸福感存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，即行政負(fù)擔(dān)越低則公民越幸福。

上述討論說(shuō)明國(guó)家治理會(huì)影響行政負(fù)擔(dān)，而行政負(fù)擔(dān)則會(huì)影響公民幸福感。因此，我們可以在三者之間建立一個(gè)因果鏈條，即認(rèn)為行政負(fù)擔(dān)在國(guó)家治理與公民幸福感之間發(fā)揮中介效應(yīng)。當(dāng)然，由于國(guó)家治理會(huì)通過(guò)許多微觀基礎(chǔ)而影響公民幸福感，行政負(fù)擔(dān)只是其中之一。所以，行政負(fù)擔(dān)的中介效應(yīng)是部分的而非全部的，還會(huì)有其他中介變量值得探索。不過(guò)，我們認(rèn)為行政負(fù)擔(dān)是一個(gè)重要變量，可以在很大程度上解釋為什么國(guó)家治理會(huì)影響公民幸福感。這是因?yàn)樾姓?fù)擔(dān)不是短期的和個(gè)人的，而是長(zhǎng)期的和家庭的。行政負(fù)擔(dān)過(guò)高導(dǎo)致公民辦事難，不僅會(huì)使他們當(dāng)時(shí)感到受挫，而且如果他們因此無(wú)法獲得基本公共服務(wù)，則會(huì)對(duì)其本人乃至整個(gè)家庭都帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。比如，對(duì)南非兒童支持資助項(xiàng)目的研究顯示，行政負(fù)擔(dān)會(huì)“咬人”，因?yàn)樗鼈儗⒃S多原本應(yīng)該得到救助的兒童拒之門外，這對(duì)他們的成長(zhǎng)及成年后的影響都是難以估量的[9]。

命題3：國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化會(huì)通過(guò)降低行政負(fù)擔(dān)而提升公民的幸福感。

如果國(guó)家治理會(huì)通過(guò)行政負(fù)擔(dān)而影響公民的福祉，那么我們需要回答的另一個(gè)相關(guān)問(wèn)題是，國(guó)家治理創(chuàng)新如何成為可能？國(guó)家治理不是“魔術(shù)棒”，可以神奇地自我革命，它的改變往往仰賴外部力量的助推。恰如治理是多主體參與的協(xié)同過(guò)程，國(guó)家治理創(chuàng)新也是多主體共塑的產(chǎn)物。國(guó)家治理創(chuàng)新既需要?jiǎng)恿?，也需要能力，二者缺一不可。能力的獲取同技術(shù)機(jī)會(huì)有關(guān)，比如新一代信息技術(shù)的成熟和普及使國(guó)家治理創(chuàng)新可以大大提速。相對(duì)來(lái)說(shuō)，動(dòng)力的增強(qiáng)要更加困難，這往往離不開(kāi)政府內(nèi)部和外部的多種力量。本文的關(guān)注點(diǎn)在國(guó)家治理的影響機(jī)制，對(duì)其驅(qū)動(dòng)因素則不做展開(kāi)討論，因此僅提出一個(gè)相對(duì)籠統(tǒng)的命題供未來(lái)研究予以展開(kāi)。

命題4：國(guó)家治理創(chuàng)新受到上級(jí)政府、本級(jí)政府、政策企業(yè)家、公民、非營(yíng)利組織、國(guó)際組織和企業(yè)等利益相關(guān)者的綜合作用。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的案例研究

(一)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”

在探究國(guó)家治理如何通過(guò)改變行政負(fù)擔(dān)而影響公民幸福感方面，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為我們提供了一個(gè)理想的情境來(lái)觀察國(guó)家治理是如何奏效的，以及行政負(fù)擔(dān)的作用機(jī)制。本文將使用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的案例，刻畫國(guó)家治理、行政負(fù)擔(dān)與公民幸福感之間的作用關(guān)系。本文使用的資料主要來(lái)自政府文件、媒體報(bào)道、學(xué)術(shù)論文和質(zhì)性訪談，它們將用于后文的質(zhì)性分析。這里的案例探討更多是示意性的，而非要“證明”上述命題。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”指政府部門創(chuàng)造性地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)為公民和企業(yè)提供政務(wù)服務(wù)。它不是將線下的政務(wù)服務(wù)簡(jiǎn)單照搬到線上，而是意味著一場(chǎng)深層次的政務(wù)服務(wù)革命?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”需要政府部門引入大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新興信息技術(shù)，以滿足跨部門和跨地區(qū)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)交換和信息共享要求[10]。它還倒逼政府部門重塑自身的實(shí)體業(yè)務(wù)流程，否則就無(wú)法改善線上的行政程序。盡管“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”同電子政務(wù)密切相關(guān)，但它已超越了電子政務(wù)的初始階段(如信息公開(kāi)、在線服務(wù)和互動(dòng)交流)，而向其更高水平邁進(jìn)，即政務(wù)服務(wù)的移動(dòng)化、智能化和定制化。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”圍繞政務(wù)服務(wù)和政府網(wǎng)站兩個(gè)軸運(yùn)轉(zhuǎn)，在其初期以政府網(wǎng)站為主，而后期則突出政務(wù)服務(wù)[注]參見(jiàn)：中國(guó)政府網(wǎng)的聚焦“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”專題，http://www.gov.cn/zhengce/zhuti/jjhlw_zwfw/index.htm。。在“上網(wǎng)工程”的帶動(dòng)下，中國(guó)各級(jí)政府部門往往都開(kāi)通了官方網(wǎng)站。但是，因?yàn)樵O(shè)計(jì)、維護(hù)和更新等方面的問(wèn)題，大量政府網(wǎng)站淪為“僵尸網(wǎng)站”，無(wú)法滿足公民的在線服務(wù)需求。2015年以來(lái)，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)政府網(wǎng)站普查工作，清理整頓了一大批不合格的政府網(wǎng)站，僅保留兩萬(wàn)個(gè)左右的合規(guī)網(wǎng)站。通過(guò)普查和抽查，政府網(wǎng)站的質(zhì)量得到明顯提升，并為政務(wù)服務(wù)上線提供了條件。

2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委等10個(gè)部門印發(fā)的《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開(kāi)展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》，提出“一號(hào)申請(qǐng)、一窗受理、一網(wǎng)通辦” 的目標(biāo)?！耙惶?hào)一窗一網(wǎng)”這“三個(gè)一”的發(fā)展目標(biāo)，成為推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的主要方向。同過(guò)去各地自主執(zhí)行的模式不同，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”強(qiáng)調(diào)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化和同步化。2017年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》(國(guó)辦函〔2016〕108號(hào))，為如何推動(dòng)這項(xiàng)工作提供了詳細(xì)的技術(shù)指導(dǎo)。

2018年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》(國(guó)辦發(fā)〔2018〕45號(hào))，將“三個(gè)一”改為政務(wù)服務(wù)要“一網(wǎng)通辦”，企業(yè)群眾辦事可以“只進(jìn)一扇門”并“最多跑一次”。這對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”提出了更高的要求，即不僅明確了供給側(cè)的規(guī)定動(dòng)作，而且設(shè)定了供給側(cè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

在國(guó)務(wù)院的推動(dòng)和督導(dǎo)下，各地各級(jí)政府都在大力開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。與此同時(shí)，支付寶、微信等企業(yè)第三方平臺(tái)，也為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”走向縱深提供了技術(shù)支持。第三方平臺(tái)的支持，使“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”不完全由政府提供，而是可以基于企業(yè)平臺(tái)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整合[11]。與此同時(shí)，第三方平臺(tái)也為政府部門之間的數(shù)據(jù)共享和跨地區(qū)的協(xié)同服務(wù)提供了條件。值得注意的是，各地在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展方面差距仍然較大，這同政府的規(guī)模和能力等因素有很大關(guān)系[12]。一些地方政府在迎接“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”方面并沒(méi)有做好準(zhǔn)備，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到其對(duì)治理能力的要求，也沒(méi)有認(rèn)識(shí)到如何通過(guò)跨部門協(xié)同而提升治理能力[13]。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”如何減少行政負(fù)擔(dān)

從行政負(fù)擔(dān)的角度而言，信息技術(shù)的引入的確可以大大降低公民在與政府打交道的過(guò)程中所承擔(dān)的學(xué)習(xí)成本、服從成本和心理成本[14]。至關(guān)重要的是，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在一方面減少了不必要的行政負(fù)擔(dān)，另一方面則將行政負(fù)擔(dān)從公民一端轉(zhuǎn)移到了政府一端。比如，“最多跑一次”“不見(jiàn)面審批”“網(wǎng)上辦”等各地興起的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，都是在這兩個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新。一方面，互聯(lián)網(wǎng)使公民不必再提供許多過(guò)去必需的證明材料，或者可以通過(guò)鼠標(biāo)一點(diǎn)就提交材料；另一方面，很多過(guò)去需要公民去跑腿辦理的業(yè)務(wù)，都交給政府部門去辦理了，比如公民不需要親自來(lái)取審批結(jié)果，而是可以接收政府部門郵寄的證照。

首先，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”降低了學(xué)習(xí)成本。一方面，因?yàn)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”極大地精簡(jiǎn)了辦事流程，公民的許多數(shù)據(jù)都可以通過(guò)政府部門互查而無(wú)須提供，這使學(xué)習(xí)如何辦事的成本大為降低。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)本身的“傻瓜式”操作特征，使公民可以輕而易舉地?zé)o師自通，在辦事方面也不必有求于人。過(guò)去一些政府部門不主動(dòng)提供辦事流程和要求，即便公開(kāi)也語(yǔ)焉不詳，使公民不得不因?yàn)橐粌身?xiàng)手續(xù)不符合要求而來(lái)回奔波。這為一些部門提供了可乘之機(jī)，使他們掌握定義和解釋政府文件條款的權(quán)力，可以決定誰(shuí)可以獲得行政服務(wù)。一些公民要么通過(guò)搞關(guān)系或賄賂的方式降低學(xué)習(xí)成本，要么就得“反復(fù)交學(xué)費(fèi)”才能辦成事。

其次，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”降低了服從成本?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”強(qiáng)調(diào)無(wú)紙化辦公，一些事項(xiàng)做到“不見(jiàn)面審批”，這些都降低了人們的交通、等候、資料準(zhǔn)備等成本。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”也減少了對(duì)于“奇葩證明”的要求，使人們不必準(zhǔn)備一些僅用于形式審查的材料。更為重要的是，醫(yī)療保險(xiǎn)異地結(jié)算、身份證件異地辦理等跨地區(qū)政務(wù)服務(wù)，使大量流動(dòng)人口受惠。他們不必為了一紙文件而在居住地和戶籍所在地之間往返奔波，這極大地降低了他們的服從成本。此外，第三方中介在政府與公民之間扮演橋梁和黏合劑的作用，它們的出現(xiàn)和發(fā)展也在降低行政負(fù)擔(dān)，并進(jìn)一步降低公民的服從成本。

最后，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”降低了心理成本。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”使政務(wù)服務(wù)變得越來(lái)越透明、簡(jiǎn)化和可預(yù)期，這降低了人們?cè)谏暾?qǐng)政務(wù)服務(wù)時(shí)的受挫感。特別是能夠通過(guò)智能終端而自主完成的政務(wù)服務(wù)，人們不必在公眾場(chǎng)合暴露身份或遭到羞辱，這對(duì)于降低心理成本至關(guān)重要。以老年人津貼為例，過(guò)去為了證明老人健在以避免騙保，政府部門要求老人在家屬的陪同下親自來(lái)辦理。但是，人臉識(shí)別技術(shù)使老年人可以在家就通過(guò)核驗(yàn)，這免除了他們的舟車勞頓，也讓他們得以避免因?yàn)楣ぷ魅藛T不信任而蒙受冤屈。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在很大程度上重塑了政府與用戶的互動(dòng)關(guān)系，也使行政服務(wù)中心的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了深刻變革，特別是實(shí)現(xiàn)了線上與線下的系統(tǒng)整合，推動(dòng)信息共享、無(wú)縫連接和服務(wù)升級(jí)[15]。電子政務(wù)包括許多方面，如信息公開(kāi)、電子服務(wù)和電子參與[16]。不同類型的企業(yè)和不同特征的公民在電子政務(wù)的使用率和滿意度方面存在較大差異，這說(shuō)明電子政務(wù)對(duì)企業(yè)和公民的影響是異質(zhì)性或不均等的。比如，電子政務(wù)的推行，特別是信息公開(kāi)，可以增強(qiáng)外部對(duì)政府的問(wèn)責(zé)，進(jìn)而抑制腐敗。電子政務(wù)發(fā)展得越好，政府的透明度和回應(yīng)性就越高，而公民也就越會(huì)信任政府[17]。最近的研究顯示，電子政務(wù)的信息查詢、在線申辦和在線參與等功能會(huì)不同程度地影響使用者對(duì)政府的信任[18]。由此可見(jiàn)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響反映在許多方面，而且其各方面的影響也是有差別的。

命題5：國(guó)家治理通過(guò)行政負(fù)擔(dān)而對(duì)公民幸福感產(chǎn)生影響，其效應(yīng)大小取決于所考察的政策領(lǐng)域和公民自身的特征。

(三)行政負(fù)擔(dān)如何影響公民幸福感

本文指出，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”降低了行政負(fù)擔(dān)，而行政負(fù)擔(dān)的降低則提升了公民的幸福感?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”降低了公民的學(xué)習(xí)成本、服從成本和心理成本，而這三類成本的降低都有助于公民提高幸福感。學(xué)習(xí)成本和服從成本主要是有形的行政負(fù)擔(dān)，降低學(xué)習(xí)成本和服從成本可以使公民將原本用于政務(wù)服務(wù)的時(shí)間、精力和資源，用于其他可以使其愉悅的方面。因“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”而節(jié)省的時(shí)間、精力和資源，等于是額外增加了公民可以改善生活的條件，這種互換和轉(zhuǎn)移關(guān)系是不言自明的。

相對(duì)來(lái)說(shuō)，心理成本的降低對(duì)幸福感提升具有更強(qiáng)的影響，因?yàn)檎?wù)服務(wù)的“污名化”對(duì)幸福感的殺傷力最大。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”使公民因?yàn)檎?wù)服務(wù)而不得不經(jīng)歷的焦慮、無(wú)助、挫敗等消極情緒都大為減少，這有助于其改善情緒。比如在貧困生補(bǔ)助方面，過(guò)去他們需要提交證明材料、填寫申請(qǐng)表格并經(jīng)過(guò)公示環(huán)節(jié)，這會(huì)讓自尊心較強(qiáng)的大學(xué)生心理上受到傷害。但是貴州省等地運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，通過(guò)關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的匹配就可以自動(dòng)識(shí)別貧困生并自動(dòng)予以補(bǔ)助，這使獲得資助的大學(xué)生既得到了體面又獲得了必要的資助，而他們也因此倍增幸福感。

值得注意的是，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”降低了行政負(fù)擔(dān)，但仍然只是程序性影響，而沒(méi)有帶來(lái)實(shí)質(zhì)性影響。比如，基于戶籍、單位、住房等的限制，許多人仍被拒之于政務(wù)服務(wù)門外。與此同時(shí)，我們也看到在少數(shù)地區(qū)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”因?yàn)樵O(shè)計(jì)不當(dāng)而導(dǎo)致行政負(fù)擔(dān)不降反升的尷尬結(jié)果。例如，天津市加入“搶人大戰(zhàn)”，但卻因?yàn)榫W(wǎng)上填報(bào)系統(tǒng)設(shè)計(jì)缺陷，導(dǎo)致許多希望落戶的人才的申請(qǐng)無(wú)果而終，并對(duì)天津市的人才引進(jìn)造成負(fù)面影響。

再以北京市小學(xué)入學(xué)服務(wù)系統(tǒng)為例。北京市教育委員會(huì)采取線上登記和報(bào)名方式，極大地便利了家長(zhǎng)，使他們可以足不出戶地辦理入學(xué)登記。但是，由于市教委同其他部門的數(shù)據(jù)共享不及時(shí)，導(dǎo)致許多家長(zhǎng)填報(bào)時(shí)無(wú)法通過(guò)系統(tǒng)自設(shè)的戶籍、住址等方面的信息審核。市教委的線下救濟(jì)渠道不暢，使無(wú)法報(bào)名的家長(zhǎng)心急如焚，而其中多數(shù)都是跨區(qū)流動(dòng)人口。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在帶來(lái)便利的同時(shí)，也可能使一些弱勢(shì)群體的利益受損，并導(dǎo)致社會(huì)差距進(jìn)一步拉大。

盡管互聯(lián)網(wǎng)越來(lái)越讓“世界是平的”，但毋庸置疑的是，互聯(lián)網(wǎng)也在造成新的社會(huì)不平等。數(shù)字鴻溝指人們因?yàn)樵O(shè)備、技能、知識(shí)或認(rèn)知等方面的差別，而無(wú)法均享互聯(lián)網(wǎng)所帶來(lái)的收益。比如，偏遠(yuǎn)地區(qū)、受教育程度低、沒(méi)有上網(wǎng)設(shè)備或渠道、對(duì)新技術(shù)畏懼或抵觸的人們，可能被隔絕在互聯(lián)網(wǎng)之外，而無(wú)法享受互聯(lián)網(wǎng)的潛在收益[19]。除了傳統(tǒng)的數(shù)字鴻溝在讓“互聯(lián)網(wǎng)是不平的”以外，新型的數(shù)字鴻溝也同樣不容忽視，如網(wǎng)絡(luò)帶寬和信息甄別能力的差異。

當(dāng)社交媒體興起時(shí)，人們寄希望于在一個(gè)“人人都手握話筒”的虛擬世界，可以實(shí)現(xiàn)更大意義上的平等。但是，結(jié)果卻事與愿違，社交媒體固然賦能所有人，卻更加凸顯意見(jiàn)領(lǐng)袖的影響力。當(dāng)信息過(guò)載日趨嚴(yán)重時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的不平等也在進(jìn)一步拉大。比如，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的應(yīng)用狀況普遍低于城市地區(qū)，并使互聯(lián)網(wǎng)的馬太效應(yīng)進(jìn)一步凸顯[20]。值得關(guān)注的問(wèn)題是，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是否可以使所有人都無(wú)差別或差別不大地獲得行政負(fù)擔(dān)的降低，以及由此而導(dǎo)致的幸福感提升。

(四)國(guó)家治理為何會(huì)創(chuàng)新

對(duì)于許多政府部門而言，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”意味著權(quán)力的易位、利益的喪失和負(fù)擔(dān)的增加，因此探究其背后的治理創(chuàng)新動(dòng)力就至為關(guān)鍵。如前所述，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”是多方面力量綜合推動(dòng)的結(jié)果。首先，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的日益成熟和普及，使“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”在技術(shù)上成為可能。其次，就“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”而言，國(guó)務(wù)院在推動(dòng)全國(guó)“一張網(wǎng)”方面發(fā)揮了重要作用。如果沒(méi)有國(guó)務(wù)院的力推，一些地區(qū)和部門可能不會(huì)如此迅速地執(zhí)行。也恰恰是認(rèn)識(shí)到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”需要打通各地區(qū)、各層級(jí)和各部門之間的“信息孤島”，所以國(guó)務(wù)院才如此力度之大地推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化。

當(dāng)然，一些政府部門的先行先試也在推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，這同政府自發(fā)創(chuàng)新的動(dòng)力不無(wú)關(guān)系。特別是在很多方面超前發(fā)展的浙江省、廣東省等地，對(duì)其他地區(qū)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展產(chǎn)生了強(qiáng)勁的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。更加值得關(guān)注的是公民的發(fā)聲和倡議，他們通過(guò)社交媒體“吐槽”自己在同政府打交道的過(guò)程中所遇到的不合理之處，不僅喚起許多人的共鳴，而且也引起政府部門的注意，并使“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”進(jìn)入政府決策的政策議程。與此同時(shí)，“我為政府網(wǎng)站找錯(cuò)”和“群眾辦事百項(xiàng)堵點(diǎn)疏解行動(dòng)”等為公眾參與提供了渠道，也使民意民智得以促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的發(fā)展。

四、結(jié) 論

盡管國(guó)家治理至關(guān)重要，但是目前對(duì)國(guó)家治理的理解和研究往往都是著眼于宏觀層面。相對(duì)來(lái)說(shuō)，對(duì)國(guó)家治理的研究缺少微觀基礎(chǔ)的理論探討。本文提出的核心觀點(diǎn)是，對(duì)國(guó)家治理的評(píng)價(jià)應(yīng)該從公民幸福感的角度加以衡量，并將行政負(fù)擔(dān)作為國(guó)家治理產(chǎn)生影響的一個(gè)關(guān)鍵作用路徑。為了說(shuō)明這一理論觀點(diǎn)，本文以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為例，研究了國(guó)家治理現(xiàn)代化如何通過(guò)減少行政負(fù)擔(dān)而提升公民的幸福感。當(dāng)然，國(guó)家治理對(duì)公民幸福感的影響還會(huì)通過(guò)其他機(jī)制產(chǎn)生作用，而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”對(duì)行政負(fù)擔(dān)的影響也有限度，但是類似于上述做法的理論探索有助于深化我們對(duì)國(guó)家治理的理解。

基于上述研究，本文提出未來(lái)有待進(jìn)一步研究的理論命題，并探討了國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。我們期望未來(lái)可以開(kāi)展實(shí)證研究，對(duì)上述理論命題進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，并予以進(jìn)一步拓展和細(xì)化。行政負(fù)擔(dān)會(huì)反映在具體的政策和項(xiàng)目上，而本文只是概覽性地對(duì)其進(jìn)行了刻畫，有待于未來(lái)研究在具體領(lǐng)域加以深化。比如，可以就商事制度、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等具體領(lǐng)域的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行研究，考察行政負(fù)擔(dān)在多大程度上有所降低，以及行政負(fù)擔(dān)的減少在多大程度上提升了公民的幸福感。更為重要的是，需要深入研究國(guó)家治理的福利效應(yīng)在不同社會(huì)群體的分布情況，以評(píng)估社會(huì)公平在多大程度上得益于國(guó)家治理水平提升。

本文的研究表明，各級(jí)政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到國(guó)家治理同其作出的決策和執(zhí)行的政策密切相關(guān)，而國(guó)家治理的影響也會(huì)觸及社會(huì)的每個(gè)角落。一些地方政府寄希望于國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，在政策執(zhí)行時(shí)不作為，或者不愿冒險(xiǎn)和不敢創(chuàng)新。在這種情況下，我們就不難看到國(guó)務(wù)院在許多方面事無(wú)巨細(xì)地加以規(guī)范，推動(dòng)國(guó)家治理加速現(xiàn)代化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的實(shí)踐說(shuō)明，它可以通過(guò)降低行政負(fù)擔(dān)而影響公民的幸福感。與此同時(shí)，厘清國(guó)家治理對(duì)公民幸福感的作用機(jī)制，也為評(píng)估國(guó)家治理的進(jìn)展提供了準(zhǔn)繩。比如，聚焦行政負(fù)擔(dān)等關(guān)鍵中介機(jī)制，可以有的放矢，更好地明確國(guó)家治理的著力點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域。我們期待更多的研究可以識(shí)別和挖掘其他具有關(guān)鍵中介作用的因素，以豐富國(guó)家治理理論的微觀基礎(chǔ)，不斷深化對(duì)國(guó)家治理的理解和認(rèn)識(shí)。