村民自治轉(zhuǎn)型的路徑差異及其解釋
——以寧海和秭歸兩地的模式為例

冷 波

(華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

1987年第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》(下文簡(jiǎn)稱《村委會(huì)組織法(試行)》)，規(guī)定通過選舉產(chǎn)生村委會(huì)，村莊實(shí)行村民自治。村民自治包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)要素，這“四個(gè)民主”構(gòu)成村民自治的完整意涵。然而，在西方民主話語的影響之下，選舉被認(rèn)為是民主的核心價(jià)值，村級(jí)治理績(jī)效也被簡(jiǎn)化為選舉的民主水平和規(guī)范程度。在實(shí)踐中，突出選舉的實(shí)踐取向和突出民主的價(jià)值取向主導(dǎo)著村民自治的研究和實(shí)踐[1]。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)和治理結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變遷，村民自治的實(shí)踐效果也受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。村民自治的民主選舉只解決了選人的民主問題，并沒有解決民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的問題，是一個(gè)“半拉子民主”[2]。單條腿的民主選舉取向?qū)е麓迕褡灾芜\(yùn)行中的結(jié)構(gòu)性失衡：村民自治淪為形式化的選舉，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等治理功能則在很大程度上被弱化和虛化了[3]。

村民自治承載的民主化期許與其實(shí)踐之間的落差引發(fā)了學(xué)界和政界的普遍思考。村民自治不僅是一套培育基層民主的制度體系，還是一套有力的治理機(jī)制，滯后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督應(yīng)當(dāng)引起學(xué)界更多地關(guān)注[4]。與此同時(shí)，一些地方政府也在積極地探索村民自治的治理機(jī)制，并產(chǎn)生出了很多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，如成都市的村民議事會(huì)、秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”、寧?？h的“權(quán)力清單三十六條”等，這些探索豐富了基層民主治理的內(nèi)涵，并在不同程度上激活了村民自治的治理意義。總體而言，學(xué)界和政界對(duì)村民自治的治理內(nèi)涵有了更多的關(guān)注，村民自治的重心從選舉轉(zhuǎn)向了治理。然而，中國農(nóng)村幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展不平衡，不同區(qū)域的村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐存在差異。既有研究大多關(guān)注的是村民自治轉(zhuǎn)型的必要性和完善治理機(jī)制的重要性，但是缺乏對(duì)村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐的區(qū)域差異研究。

村民自治是國家政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物，它承接了人民公社解體之后的基層組織建設(shè)，并在一定程度上延伸了士紳自治的傳統(tǒng)[5]。完善村民自治的治理機(jī)制離不開國家的主導(dǎo)性作用，浙江寧?？h的“權(quán)力清單三十六條”和湖北秭歸縣的“幸福村落建設(shè)”都是完善村民自治治理機(jī)制的重要實(shí)踐創(chuàng)新。這兩個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐也呈現(xiàn)出不同的模式，分別將其概括為“民主政治再造”和“村治主體再造”。本文將結(jié)合兩地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采取案例比較的研究方法，分析村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐的差異性，并對(duì)這種差異性進(jìn)行解釋，最后對(duì)村民自治的方向進(jìn)行展望。本文屬于質(zhì)性研究和比較研究，2016年11月和2017年4月，筆者分別到秭歸縣和寧海縣進(jìn)行了為期20天的駐點(diǎn)調(diào)研，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)材料都來源于在兩地的調(diào)研。

二、村民自治問題的差異表達(dá)

自20世紀(jì)80年代以來，村民自治的實(shí)踐效果并不理想，產(chǎn)生了很多治理問題，而且，不同地區(qū)面臨著不同的治理問題。寧?？h的村級(jí)治理問題是“富人壟斷權(quán)力”，而秭歸縣的村級(jí)治理問題是“村治主體缺位”，它們?cè)诖迩f權(quán)力獲得、公權(quán)力運(yùn)作以及村民政治參與方面均存在不同。

(一)富人壟斷權(quán)力

在寧海縣，經(jīng)濟(jì)資本是村莊治理的核心變量，村民自治成為富人的游戲，村莊政治走向寡頭化。

首先，富人通過經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)選村干部，賄選甚至成為獲取權(quán)力的手段，而且只有富人有能力承擔(dān)競(jìng)選成本。1987年本地就實(shí)施了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》，村干部是通過基層民主選舉產(chǎn)生的，村莊開放性的競(jìng)爭(zhēng)選舉為富人治村提供了合法性渠道。在實(shí)踐中，富人競(jìng)選村干部的意愿十分強(qiáng)烈，村莊選舉也是十分激烈。富人有經(jīng)濟(jì)資本和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員能力比較強(qiáng)，在開放性的競(jìng)爭(zhēng)選舉中，富人競(jìng)選者可能采取賄選的方式拉票。賄選是最直接而簡(jiǎn)單的拉票方式，競(jìng)選者與村民之間是一次性交易，村莊權(quán)力是“價(jià)高者得”，村莊權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)缺乏規(guī)范，最終陷入無序之中。選舉成本的增加以及選舉非規(guī)范化給基層治理帶來了非常大的扭曲。

其次，一些富人具有很強(qiáng)的謀利沖動(dòng)，容易發(fā)生侵占村莊公共利益的行為。富人村干部的權(quán)力不受約束，他們花費(fèi)了巨大的經(jīng)濟(jì)成本競(jìng)選村干部，就是要壟斷村莊公共資源的分配權(quán)。村莊的公共資源主要有土地、項(xiàng)目、礦產(chǎn)等，大多數(shù)富人爭(zhēng)奪的資源是土地的分配權(quán)。土地是不可移動(dòng)和稀缺的，富人一般有能力多占，而普通村民往往是被侵占的對(duì)象。富人侵占土地分配權(quán)的方式，一是依靠權(quán)力直接獲得，二是改變分配規(guī)則。富人一般都有社會(huì)勢(shì)力，他們憑借自身勢(shì)力能夠直接奪取資源，普通村民往往奈何不了他們。還有的富人將這些資源進(jìn)行公開拍賣，故意抬高價(jià)格，讓普通村民望而卻步。

最后，村莊權(quán)力高度集中在富人手中，普通村民處于村莊政治的邊緣地位。激烈的選舉競(jìng)爭(zhēng)將許多“想為村民辦事”的村干部擠出了政治舞臺(tái)，普通村民難以邁過當(dāng)選村干部的經(jīng)濟(jì)門檻，也難以真正地參與村莊公共事務(wù)的管理。依照《村民委員會(huì)組織法(試行)》規(guī)定，村莊內(nèi)的重大決策必須經(jīng)過村民代表表決，并且規(guī)定了參會(huì)人數(shù)比例和表決人數(shù)比例。然而，當(dāng)?shù)氐拇迕翊頃?huì)議制度只是流于形式，難以保障村民的民主參與權(quán)利。有的富人村干部根本無視村民代表會(huì)議制度，村莊公共事務(wù)和資源分配變成個(gè)人說了算。有的富人村干部為了壟斷權(quán)力，盡可能地將自己人變成村民代表，召開村民代表會(huì)議只是“走過場(chǎng)”，在出現(xiàn)反對(duì)意見時(shí)往往采取威逼利誘的方式。村民代表沒有代表性，村民的政治效能感極低。這種“民主形式”實(shí)際上是不民主的政治行為，會(huì)造成基層民主萎縮、村莊的公平正義被破壞等后果。

(二)村治主體缺位

在秭歸縣，村級(jí)組織懸浮于鄉(xiāng)土社會(huì)，村民對(duì)村莊管理不感興趣，導(dǎo)致村民自治事務(wù)無人管理。所謂的“村治主體”指的是村莊中具有治理權(quán)威的人，他們組織和動(dòng)員群眾參與村莊治理事務(wù)，并在村莊治理中起到帶頭和號(hào)召作用。其主要包括兩類群體：一是國家建構(gòu)的治理主體，如村組干部、黨員等；二是村莊社會(huì)內(nèi)生的治理主體，如家族長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)能人等。不過，這兩類群體具有一定的重合度?！按逯沃黧w缺位”是指上述村莊精英不愿意或者很難在村莊治理中發(fā)揮作用。原因有以下幾種：

首先，村干部的競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，村莊選舉流于形式。雖然村莊選舉十分開放，但是村莊精英競(jìng)選村干部的意愿不強(qiáng)，村莊選舉比較平淡。當(dāng)?shù)氐拇迩f經(jīng)過合村并組運(yùn)動(dòng)，村域面積比較大，人口也比較多，村莊形成了半熟人社會(huì)[6]。村莊精英動(dòng)員選票的能力比較弱，也不需要怎么動(dòng)員選票，誰想當(dāng)村干部就先在村里鍛煉，然后在為村民辦事的過程中混個(gè)臉熟。村干部的權(quán)力格局十分穩(wěn)定，一般會(huì)干到自己不愿意干為止，每次參加競(jìng)選的候選人大都是原來的村干部，而且他們都是高票當(dāng)選。村民投票的積極性不高，很多人都是讓別人代投，甚至讓村干部自己填寫選票。在村民看來，誰當(dāng)村干部都一樣，選不選舉也一樣。所以村莊選舉基本上變成了走形式，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過就行了。

其次，村干部呈現(xiàn)出“不作為”和“難以作為”兩種形態(tài)。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村關(guān)系失衡，村級(jí)組織行政化負(fù)擔(dān)過重。一方面弱化了國家村級(jí)組織的治理責(zé)任[7]和治理資源，村干部失去了村莊治理的動(dòng)力和能力；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了緩解自上而下的行政壓力，更愿意將村級(jí)組織吸納進(jìn)行政科層體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村干部變成自己的一條腿，村干部忙于上級(jí)的行政任務(wù)，而不關(guān)心村莊的自治事務(wù)，村委會(huì)日益成為脫離群眾和鄉(xiāng)土社會(huì)的“懸浮型”組織。特別是合村并組之后，行政村的范圍擴(kuò)大，治理任務(wù)成倍增加，三五個(gè)村干部管理三四千人村莊的情況并不少見，這極大地增加了村民自治的難度。這些自治事務(wù)具有細(xì)小、差異化和彌散化等特征，難以低成本地納入官僚治理，也難以進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，需要走群眾路線進(jìn)行小微治理；但是村干部難以及時(shí)而有效地回應(yīng)村民的需求，只能專心完成上級(jí)的行政任務(wù)。

最后，村民消極參與村莊治理，在政治參與上進(jìn)行自我邊緣化。村民不關(guān)心村集體事務(wù)，誰當(dāng)村干部都一樣，自己也不愿意去村委會(huì)開會(huì)。村民找村干部主要是辦私事，而不會(huì)主動(dòng)關(guān)心村莊公共事務(wù)，除非村干部為了完成任務(wù)找村民協(xié)商事務(wù)。村民也有公共品需求，但是沒有人出頭找村干部，而且他們內(nèi)部也很難自發(fā)組織起來。其實(shí)，村莊不乏有公心、熱心公益事業(yè)和樂于奉獻(xiàn)的村民，他們往往想為村莊做一些事情。然而很多時(shí)候，他們的行為不僅得不到一些村民的認(rèn)可，還會(huì)被當(dāng)作“多管閑事”“逞能”等。大部分村民都是保持“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度，無法對(duì)有公心、熱心公益事業(yè)和樂于奉獻(xiàn)的村民形成輿論支持。這樣一來，嚴(yán)重打擊了積極分子的積極性，更沒有人愿意出面管事了。在村級(jí)組織自治功能弱化的背景下，村莊內(nèi)生性自治主體也無法生成，導(dǎo)致村莊治理主體缺位。

三、村民自治轉(zhuǎn)型的路徑差異

面對(duì)不同的村民自治問題，政府選擇了不同的解決路徑。寧?？h政府的重點(diǎn)是要規(guī)范村干部權(quán)力與實(shí)行民主治理，村莊自治的轉(zhuǎn)型路徑是“民主政治再造”；而秭歸縣政府的重點(diǎn)是進(jìn)行組織建設(shè)和動(dòng)員群眾參與治理，村民自治的轉(zhuǎn)型路徑是“村治主體再造”。

(一)民主政治再造

在“富人壟斷權(quán)力”的村莊中，富人壟斷了村莊權(quán)力，村民處于邊緣地位。村莊權(quán)力陷入惡性競(jìng)爭(zhēng)，村民的民主權(quán)利受到嚴(yán)重壓制，村莊民主治理難以自發(fā)生成。富人壟斷權(quán)力造成基層民主寡頭化，嚴(yán)重危害了基層民主的發(fā)展。地方政府為了加強(qiáng)基層民主建設(shè)，為村莊治理提供制度支持和配套公權(quán)力保護(hù)，試圖規(guī)范村莊權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)和保證村民平等參與村莊政治，從而合理配置利益主體的民主權(quán)利。

1.建立制度體系

2013年，寧海縣制定了《寧?？h村務(wù)工作權(quán)力清單三十六條》(以下簡(jiǎn)稱《權(quán)力清單三十六條》)，對(duì)村級(jí)事務(wù)的管理、決策、監(jiān)督等作出了詳細(xì)規(guī)定。《權(quán)力清單三十六條》是一個(gè)“制度集群”，而且簡(jiǎn)明易懂，符合農(nóng)民的認(rèn)知水平。《權(quán)力清單三十六條》分“村級(jí)集體事項(xiàng)”和“便民服務(wù)事項(xiàng)”兩大類，覆蓋了村級(jí)組織和村干部行使權(quán)力的全部事項(xiàng)，前者包括村干部的村級(jí)重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等集體管理事務(wù)19條；后者包括村民宅基地審批、計(jì)劃生育審核、困難補(bǔ)助申請(qǐng)、土地征用款分配以及村民使用村級(jí)印章等便民服務(wù)事項(xiàng)17條?！稒?quán)力清單三十六條》還落實(shí)了“五議決策法”，規(guī)定了村莊公權(quán)力運(yùn)行的程序和步驟，明確了各權(quán)力主體的職責(zé)范圍和責(zé)任義務(wù)?？梢?，當(dāng)?shù)卣闹贫裙┙o不僅為規(guī)范村干部權(quán)力提供了法律依據(jù)，也為村民參政議政提供了制度支撐。

2.重構(gòu)權(quán)力格局

國家制度供給不僅僅是提供一系列制度體系，更重要的是讓制度能夠發(fā)揮作用。地方政府變革了聯(lián)村干部制度，重構(gòu)了村莊權(quán)力格局。以前的聯(lián)村干部只是負(fù)責(zé)信息的上傳下達(dá)，現(xiàn)在政府要求聯(lián)村干部駐守在村里，與村干部一起處理村莊事務(wù)。聯(lián)村干部代表的是政府的公權(quán)力，但是他們并不主導(dǎo)村莊權(quán)力，而是協(xié)調(diào)村莊各利益主體間的關(guān)系，讓民意能夠得到有效地表達(dá)。聯(lián)村干部長(zhǎng)期待在村里，對(duì)村里的情況十分了解，而且能夠超越派性政治，對(duì)村莊事務(wù)能夠作出較為公正的判決。在召開村民代表會(huì)議時(shí)，聯(lián)村干部并不急于提出具體的指導(dǎo)意見，而是讓村干部和村民先充分發(fā)表意見，然后再根據(jù)具體情況進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)商。在推動(dòng)村莊中心工作時(shí)，聯(lián)村干部會(huì)和村干部一起給村民做工作，既可以規(guī)范村干部的權(quán)力運(yùn)作過程，也可以讓村民對(duì)村干部形成信任關(guān)系。聯(lián)村干部駐村改變了村莊權(quán)力格局，壓縮了村干部專權(quán)的空間，保證了村莊主體政治參與的起點(diǎn)平等。

3.完善監(jiān)督機(jī)制

聯(lián)村干部能夠?qū)Υ甯刹窟M(jìn)行直接監(jiān)督，同時(shí)政府還鼓勵(lì)村民對(duì)村干部進(jìn)行監(jiān)督，以彌補(bǔ)國家自上而下監(jiān)督的不足?！稒?quán)力清單三十六條》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，設(shè)置了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，讓村民參與進(jìn)來，打破村級(jí)權(quán)力的暗箱，實(shí)現(xiàn)村級(jí)事務(wù)公開透明。當(dāng)?shù)卣粩嘟M織村干部、村民學(xué)習(xí)《權(quán)力清單三十六條》，而且以傳單、電視廣播、網(wǎng)絡(luò)媒體等載體進(jìn)行宣傳。經(jīng)過當(dāng)?shù)卣邚?qiáng)度地宣傳和組織學(xué)習(xí)，《權(quán)力清單三十六條》被幾乎每個(gè)村民熟識(shí)，并得到了村民的認(rèn)可與援引。村民要是發(fā)現(xiàn)村干部有違反《權(quán)力清單三十六條》的行為，可以及時(shí)向政府舉報(bào)，政府接到舉報(bào)后會(huì)對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行處罰。政府已經(jīng)啟動(dòng)了紀(jì)委追責(zé)機(jī)制，只要有村民舉報(bào)情況，紀(jì)委就會(huì)很快入村調(diào)查，要是情況屬實(shí)就會(huì)問責(zé)村干部。在此形勢(shì)下，村干部也自覺地按照《權(quán)力清單三十六條》進(jìn)行辦事，規(guī)范自己的權(quán)力使用。

(二)村治主體再造

在“村治主體缺位”的背景下，村民自治事務(wù)處于真空狀態(tài)，帶來了很多治理困境。村民最為關(guān)心的村務(wù)無非是村莊公共品建設(shè)、矛盾糾紛調(diào)解、困難幫扶等，這些事務(wù)長(zhǎng)期無人管理會(huì)導(dǎo)致村莊基本秩序難以維持。地方政府出于加強(qiáng)社會(huì)管理的需要，通過“幸福村落建設(shè)”為村落理事會(huì)提供了治理單元、治理資源和治理規(guī)則，不僅再造了村民自治的治理主體，還配套了村治主體的治理能力。接下來分別從治理單元、治理資源和治理規(guī)則三個(gè)方面闡釋“村治主體再造”。

1.劃分治理單元

秭歸縣在2000—2001年進(jìn)行了大規(guī)模的合村并組，將432 個(gè)行政村、3 234 個(gè)村民小組合并為186個(gè)行政村、1 361 個(gè)村民小組。合村并組一方面瓦解了村組體系，精簡(jiǎn)了村組干部，加劇了村級(jí)組織的萎縮；另一方面擴(kuò)大了村組的規(guī)模，破壞了村民自治的基礎(chǔ)，自治單元與自治基礎(chǔ)脫節(jié)[8]。當(dāng)?shù)卣诔浞肿鹬孛褚夂徒Y(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際的基礎(chǔ)上，重新劃分了自治單元?？h委辦公室、縣政府辦公室印發(fā)了《“幸福村落”創(chuàng)建工作實(shí)施方案》，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、有利發(fā)展、群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則將全縣劃分為2 055個(gè)村落，村落農(nóng)戶的規(guī)模大多控制在50～80戶，治理半徑為1～2平方公里?！靶腋４迓浣ㄔO(shè)”以村落為自治單元，以村落理事會(huì)為組織載體，以“兩長(zhǎng)八員”[注]“兩長(zhǎng)”是指理事長(zhǎng)和黨小組長(zhǎng)；“八員”包括調(diào)解員、監(jiān)督員、宣傳員、管護(hù)員、幫扶員、環(huán)衛(wèi)員、張羅員、經(jīng)濟(jì)員，一般由3個(gè)人兼任?！皟砷L(zhǎng)八員”極大地?cái)U(kuò)大了村治主體的隊(duì)伍，村治主體隊(duì)伍由過去的1 847人增加到11 000人。為骨干力量。從秭歸縣的實(shí)際情況看，村落基本上與以前的村民小組重合，還是一個(gè)真正的熟人社會(huì)，村民有著較強(qiáng)的利益關(guān)聯(lián)度和社會(huì)認(rèn)同感。重建合適的自治單元是村治主體能夠有效開展治理活動(dòng)的前提，而村落理事會(huì)給村莊社會(huì)力量提供了良好的平臺(tái)。

2.輸入治理資源

稅費(fèi)取消之后，農(nóng)業(yè)型村莊缺乏集體經(jīng)濟(jì)來源，大多淪為“空殼村”。但是農(nóng)村的公共品供給和公益事業(yè)建設(shè)都需要物質(zhì)性資源的支持。由于國家不允許村級(jí)組織向村民收取任何費(fèi)用，村莊公共品供給則主要依賴國家的項(xiàng)目資源。項(xiàng)目制因其技術(shù)治理和利于監(jiān)控的特性而成為資源下鄉(xiāng)的主要方式，項(xiàng)目制的資源輸入方式也存在一些固有的缺陷，村莊往往面臨著項(xiàng)目資源分配不均[9]和項(xiàng)目進(jìn)村難[10]等困境。另外，村級(jí)組織和村民難以自主支配項(xiàng)目資源，村治主體仍處于治理資源匱乏的境地。秭歸縣政府通過資金整合、項(xiàng)目支持和“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，加大了對(duì)村落的資源輸入?？h政府通過統(tǒng)籌部門資金和整合涉農(nóng)項(xiàng)目，以“一事一議”的方式將其投放在村落的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，并進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施程序。例如，過去2萬元以上的項(xiàng)目要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資管理平臺(tái)上發(fā)包，現(xiàn)在調(diào)整為10萬元以下的項(xiàng)目由村莊自主發(fā)包。除此之外，縣財(cái)政每年給每個(gè)村增加2萬元?jiǎng)?chuàng)建經(jīng)費(fèi)，解決工作經(jīng)費(fèi)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)經(jīng)費(fèi)。村落資金的使用需要村落理事會(huì)與村落成員民主協(xié)商，賬目公開并接受村民監(jiān)督。持續(xù)的資源支持為村治主體開展村莊治理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，激發(fā)了村莊活力。

3.制定治理規(guī)則

秭歸縣出臺(tái)了一系列的制度規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)村落理事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)，最為重要的是《農(nóng)村基層協(xié)商民主實(shí)施辦法》。該辦法首先規(guī)定了村落理事會(huì)的性質(zhì)。村落理事會(huì)是群眾性自治組織，主要處理村落的自治事務(wù)，不承擔(dān)村委會(huì)的行政任務(wù)，避免村落理事會(huì)遭遇“行政消解自治”[11]的困境。其次，確定村落自治事務(wù)的范圍。村落自治事務(wù)主要包括“兩長(zhǎng)八員”的選舉、村落小型公共品建設(shè)、矛盾糾紛調(diào)解、環(huán)境衛(wèi)生管理以及公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等，將自治事務(wù)與行政事務(wù)劃分開來，為村落理事會(huì)指明工作方向。再次，表明了民主協(xié)商的層次。根據(jù)涉及事務(wù)的大小采取不同層次的民主協(xié)商方式，單一的、涉及面比較小的事務(wù)可以由“兩長(zhǎng)八員”自行處理；涉及不同村落之間的事務(wù)由村委會(huì)出面協(xié)調(diào)。最后，明確了村落各主體間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系?！皟砷L(zhǎng)八員”擁有村民賦予的權(quán)力，也要承擔(dān)起治村的責(zé)任；村民享有民主協(xié)商和民主管理的權(quán)利，也要履行村落公意的義務(wù)。有了明確的治理規(guī)則，村落理事會(huì)才能更好地自我定位，專心搞好村落自治工作，民主治理也有章可循。

四、村民自治轉(zhuǎn)型差異的成因分析

村民自治的轉(zhuǎn)型實(shí)踐與村莊狀況有著密切的關(guān)系。寧?？h和秭歸縣分別代表著不同的村莊類型。寧?？h的農(nóng)村是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的社會(huì)，村莊是人、財(cái)、物等資源的流入地，而且社會(huì)分化程度很高；而秭歸縣的農(nóng)村是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)，村莊是人、財(cái)、物等資源的流出地，而且社會(huì)分化程度低。為了更好地比較這兩種村莊類型，我們可以從村莊主體、社會(huì)分化、利益密度和治理任務(wù)等維度來考察(兩縣各維度表現(xiàn)如表1所示)。

表1 村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)

(一)寧海農(nóng)村

改革開放之后，浙江省的民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，生產(chǎn)方式以工商業(yè)為主。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民主要是“離土不離鄉(xiāng)”式的務(wù)工經(jīng)商，村莊還形成了一大批老板群體，經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化程度較高。伴隨工商業(yè)發(fā)展的是城鎮(zhèn)化，當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)也是十分迅猛的。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來的是經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益的密集，村莊的土地資源和集體資產(chǎn)蘊(yùn)藏著巨大價(jià)值。村莊的治理任務(wù)很多，大量的工程項(xiàng)目和創(chuàng)建項(xiàng)目都需要村級(jí)組織配合實(shí)施，這些項(xiàng)目也附帶著巨大的利益。在沒有制度約束的情況下，當(dāng)選村干部可以優(yōu)先分配村莊資源，如利用職務(wù)之便開發(fā)村莊的土地或者礦產(chǎn)資源，而且當(dāng)上村主職干部就有權(quán)力運(yùn)作和分配土地資源，如宅基地和建房指標(biāo)等。村干部還是一種政治身份，當(dāng)上村主職干部之后，他們可以利用這種政治身份直接與上級(jí)政府建立關(guān)系。一些村治效果比較好的村干部還可能被評(píng)選為縣市人大代表、政協(xié)委員和勞動(dòng)模范等，這些頭銜和榮譽(yù)是一種政治社會(huì)資本，可以轉(zhuǎn)化為他們經(jīng)濟(jì)事業(yè)的資源。

在這樣一個(gè)主體在場(chǎng)、社會(huì)分化高、利益密集的村莊，各方勢(shì)力爭(zhēng)奪村莊權(quán)力的意愿十分強(qiáng)烈。只注重民主選舉的村民自治加劇了村莊權(quán)力的爭(zhēng)奪，民主選舉沒有為競(jìng)選者設(shè)立任何門檻，不管你的能力、德行以及威望如何，只要能獲得大多數(shù)選票就能當(dāng)選，實(shí)質(zhì)上是一種“唯票制”[12]。村莊開放性的競(jìng)爭(zhēng)選舉為富人治村提供了合法性渠道，富人就會(huì)通過賄選的方式積極地競(jìng)選村干部。當(dāng)?shù)卣蕾嚫蝗藖硗瓿擅芗闹卫砣蝿?wù)，對(duì)富人治村的介入程度不高。國家力量的撤出使村民平等的“政治人”身份被剝奪，而不得不以“經(jīng)濟(jì)人”身份對(duì)村級(jí)治理權(quán)力與村莊公共資源進(jìn)行爭(zhēng)奪，形成了以經(jīng)濟(jì)能力為支配依據(jù)的“叢林”秩序[13]。在村莊沒有穩(wěn)定的公共規(guī)則的情況下，村莊富人很容易通過經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)壟斷村莊權(quán)力。如何保證村莊權(quán)力規(guī)范與民主分配資源是村莊治理的主要難題。寧海農(nóng)村村民自治轉(zhuǎn)型路徑如圖1所示。

圖1 寧海農(nóng)村村民自治轉(zhuǎn)型路徑的示意圖

因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村需要國家制度供給和公權(quán)力支持來為村莊塑造公共規(guī)則，保證村莊治理規(guī)范與民主分配。國家介入村民自治是必要的，但是國家也需要給社會(huì)保留一定的自主空間，否則國家的行政力量會(huì)消解村莊民主。寧?？h的《權(quán)力清單三十六條》在不同的利益主體之間合理配置權(quán)力，同時(shí)賦予村莊充分的自治權(quán)，引導(dǎo)村莊社會(huì)力量按照公共規(guī)則進(jìn)行良性互動(dòng)。另外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的治理任務(wù)十分密集，村級(jí)組織需要一直積極行政。密集的治理任務(wù)附帶著密集的利益，村莊需要通過程序和制度來保障村莊治理的規(guī)范化和正式化。同時(shí)，村干部專業(yè)化和職業(yè)化也具有合理性，村級(jí)組織需要培養(yǎng)精明能干的專業(yè)化人才。

(二)秭歸農(nóng)村

當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，土地缺少非農(nóng)收益的機(jī)會(huì)，村莊利益十分稀薄。年輕人大量進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，留守在村的主要是老弱婦孺，村莊日益“空心化”。大多數(shù)農(nóng)民形成了以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕模式[14]，村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化也不大。大部分村莊失去了穩(wěn)定的收入來源，主要依靠國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能夠維持村莊基本運(yùn)轉(zhuǎn)。村干部還需要通過兼業(yè)才能夠維持村莊中等收入水平。一些村莊連村干部工資都發(fā)不出來，只能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠攏以獲得經(jīng)濟(jì)收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過給村干部發(fā)放一些工資，提供一些額外收入等，將村干部逐漸行政化。村干部除了完成上級(jí)的行政任務(wù)，基本上不會(huì)關(guān)心村莊自治事務(wù)。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，政府推動(dòng)了合村并組運(yùn)動(dòng)，極大地?cái)U(kuò)大了行政村的規(guī)模，大部分村莊都是山大人稀，村莊成為一個(gè)半熟人社會(huì)。自治單元的擴(kuò)大削弱了村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)，村干部很難經(jīng)常下村入戶和及時(shí)了解情況，而且村里老弱病殘到村委會(huì)辦事也十分不方便，有的人還需要翻山越嶺才行。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及“經(jīng)濟(jì)理性”價(jià)值觀念向鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透，傳統(tǒng)的以地緣、血緣為基礎(chǔ)的宗族結(jié)構(gòu)和權(quán)威結(jié)構(gòu)趨于瓦解[15]；加上家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還從物質(zhì)基礎(chǔ)上削弱了村民之間的利益關(guān)聯(lián)和社會(huì)關(guān)聯(lián)，村莊社會(huì)已經(jīng)高度原子化、松散化了。村民都是分散的個(gè)體，村莊社會(huì)精英也沒有發(fā)揮作用的平臺(tái)。雖然關(guān)系農(nóng)民切身利益的都是一些細(xì)小瑣碎的事務(wù)，但是這些“小事”長(zhǎng)期得不到回應(yīng)和解決，“小事”可能變成“大事”，“大事”變成“難事”，最終會(huì)溢出村莊。在村莊治理主體缺位的情況下，村莊矛盾很容易外溢。如何加強(qiáng)村莊組織建設(shè)與動(dòng)員群眾政治參與是村莊治理的主要難題。秭歸農(nóng)村村民自治轉(zhuǎn)型路徑如圖2所示。

圖2 秭歸農(nóng)村村民自治轉(zhuǎn)型路徑的示意圖

因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村需要在合適的自治單元上培育自治組織，發(fā)揮非體制精英或鄉(xiāng)村公共權(quán)威在農(nóng)村社區(qū)自治中的關(guān)鍵作用，進(jìn)而組織和動(dòng)員群眾參與村莊治理。通過引導(dǎo)政府資源的輸入方式和方向，給村莊社會(huì)力量提供平臺(tái)，進(jìn)而激活村莊社會(huì)資本，填補(bǔ)基層政權(quán)退縮導(dǎo)致的治理主體缺位[16]。秭歸縣以村落為自治單元，以村落理事會(huì)為組織載體，以“兩長(zhǎng)八員”為骨干力量，以國家資源輸入為契機(jī)，成功激活了村民自治的治理機(jī)制。另外，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的治理任務(wù)不多，主要是細(xì)小瑣碎的日常治理問題，村級(jí)組織不需要過多積極行政。村莊要保留半正式的治理方式和自治空間，村治主體也不宜專業(yè)化和職業(yè)化。村莊的“五老”群體長(zhǎng)年生活在村莊，對(duì)村莊的人和事都十分熟悉，能夠及時(shí)解決群眾關(guān)心的小事。這些群體參與村莊治理，看重的是社會(huì)榮譽(yù)和面子而不是物質(zhì)報(bào)酬。他們比較有經(jīng)驗(yàn)、有能力和有空閑，適合充當(dāng)村莊自治最重要的主體。

五、結(jié)論與討論

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷和國家治理任務(wù)的轉(zhuǎn)變，村民自治的轉(zhuǎn)型成為必然趨勢(shì)，完善村民自治的治理機(jī)制成為學(xué)界和地方政府關(guān)心的重要話題。但是，在不同的區(qū)域背景下，村民自治的轉(zhuǎn)型實(shí)踐迥異。區(qū)域比較的視角能夠豐富對(duì)村民自治的研究，也有助于更好地理解村民自治轉(zhuǎn)型實(shí)踐。本文選取東部發(fā)達(dá)地區(qū)的寧?？h和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的秭歸縣進(jìn)行比較的原因，一是兩地的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)比較成熟，二是兩者構(gòu)成了完全不同的類型。村民自治的問題與村莊社會(huì)狀況是密切相關(guān)的，兩地探索的治理機(jī)制也是立足于村莊現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的。寧?？h是一個(gè)主體在場(chǎng)、社會(huì)分化高、利益密集的人、財(cái)、物等資源的流入地，在開放的村民自治條件下，寧?？h農(nóng)村的問題是“富人壟斷權(quán)力”；而《權(quán)力清單三十六條》通過建立制度體系、重構(gòu)權(quán)力格局和完善監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了村莊的“民主政治再造”，解決了規(guī)范權(quán)力與民主分配的治理難題。秭歸縣是一個(gè)主體缺場(chǎng)、社會(huì)分化低、利益稀薄的人、財(cái)、物等資源的流出地，在開放的村民自治條件下，秭歸縣農(nóng)村的問題是“村治主體缺位”；而“幸福村落建設(shè)”通過劃分治理單元、輸入治理資源和制定治理規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了村莊的“村治主體再造”，解決了組織建設(shè)與動(dòng)員群眾的治理難題。

對(duì)兩地村莊的比較研究還可以作進(jìn)一步的討論。寧海農(nóng)村的村莊定位是發(fā)展性的，村莊面對(duì)的是復(fù)雜版的村民自治，需要采用比較復(fù)雜的制度和程序；而秭歸農(nóng)村的村莊定位是維持性的，村莊面對(duì)的是簡(jiǎn)單版的村民自治，不宜采用復(fù)雜的制度和程序。因此，完善村民自治的治理機(jī)制要立足于村莊社會(huì)現(xiàn)實(shí)，否則就達(dá)不到預(yù)期的治理效果。比如，將寧海農(nóng)村的復(fù)雜制度復(fù)制到秭歸農(nóng)村，這些復(fù)雜制度就會(huì)淪為形式化；沒有密集的利益和復(fù)雜的利益關(guān)系，復(fù)雜制度是無法被激活的。再比如，秭歸的自治主體類型也很難移植到寧海農(nóng)村，這些不脫產(chǎn)的中老年人是難以適應(yīng)密集的治理任務(wù)的。兩個(gè)地方的村莊變量能夠反映出更高層次區(qū)域的一些基本特征，對(duì)研究村民自治的東中西部差異可能具有一定的借鑒價(jià)值。村民自治是國家政權(quán)建設(shè)的重要手段，隨著黨領(lǐng)導(dǎo)一切與國家治理現(xiàn)代化等命題的提出，村民自治的研究還有極大的空間，村民自治的區(qū)域差異也值得深入研究。