中國乳制品進(jìn)口貿(mào)易現(xiàn)狀及政策優(yōu)化分析

彭 虹

(福建農(nóng)林大學(xué) 金山學(xué)院，福建 福州 350002)

近年來，乳制品逐漸成為居民生活的重要消費品之一，其消費需求持續(xù)增長。與之相對的卻是國內(nèi)乳制品市場的供應(yīng)不足以及不斷出現(xiàn)的乳制品安全問題，由此帶來了乳制品進(jìn)口貿(mào)易的迅速增長。在這個背景下，中國的乳制品進(jìn)口政策該如何調(diào)整才能最大限度地既保護(hù)本國的乳制品產(chǎn)業(yè)不受外來進(jìn)口沖擊，又能夠獲得世界貿(mào)易自由化的好處？鑒于此，對中國乳制品進(jìn)口貿(mào)易政策的探究，是促進(jìn)乳制品貿(mào)易健康發(fā)展的必然要求，同時也可為國家完善乳制品進(jìn)口貿(mào)易政策提供支持。

一、相關(guān)研究綜述

近年來乳制品進(jìn)口貿(mào)易不斷增加，學(xué)者們針對中國乳制品進(jìn)口貿(mào)易相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了研究，主要集中體現(xiàn)在對進(jìn)口貿(mào)易規(guī)模、進(jìn)口貿(mào)易特征以及影響因素的分析上。

在進(jìn)口貿(mào)易規(guī)模分析方面，劉李峰[1]提出中國奶業(yè)發(fā)展與世界水平差距較大，國產(chǎn)乳制品從品種結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量以及生產(chǎn)成本等方面均落后于發(fā)達(dá)國家水平，因此中國是乳制品的凈進(jìn)口國。趙宇虹、魏秀芬[2]分析20世紀(jì)90年代到2011年間中國乳制品進(jìn)口數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入21世紀(jì)后，中國乳制品的進(jìn)口速度明顯增快，年均增速達(dá)到25.85%。陳霞[3]指出中國乳制品由于進(jìn)口增速較快，且出口規(guī)模較小，因此外貿(mào)依存度大。從進(jìn)口貿(mào)易規(guī)模分析來看，中國乳制品長期處于凈進(jìn)口狀態(tài)，外貿(mào)依存度逐年擴(kuò)大。

在進(jìn)口貿(mào)易特征分析方面，Olynk、Wolf[4]認(rèn)為乳制品生產(chǎn)能力的擴(kuò)大來源于政府政策的刺激作用。宋聚國、劉藝卓[5]指出隨著中國關(guān)稅水平的降低，作為乳制品的凈進(jìn)口國，中國乳制品的貿(mào)易逆差可能進(jìn)一步擴(kuò)大。楊靜、高靜[6]分析了中國奶粉的主要進(jìn)口國依次為新西蘭、澳大利亞和美國。從進(jìn)口貿(mào)易特征分析來看，乳制品的進(jìn)口關(guān)稅是影響乳制品進(jìn)口的重要因素之一，且中國乳制品進(jìn)口來源國較為集中。

在乳制品進(jìn)口影響因素的分析方面，魏秀芬、鄭世艷[7]指出國內(nèi)乳制品的市場需求規(guī)模較大，但國內(nèi)乳制品企業(yè)不能滿足市場的供給需求。劉銳、王莉[8]認(rèn)為國內(nèi)乳制品行業(yè)存在安全監(jiān)管缺陷，導(dǎo)致消費者對國內(nèi)乳制品信心缺失。王海春[9]指出中國的主要進(jìn)口來源國——新西蘭和澳大利亞的奶制品國際競爭力強，不僅是因為它們有豐富的自然資源以及成本優(yōu)勢，其國內(nèi)嚴(yán)格的生產(chǎn)監(jiān)控措施也是其乳制品質(zhì)量的重要保證。從乳制品進(jìn)口的影響因素分析可以看出，中國乳制品進(jìn)口受到國內(nèi)和國外因素的雙重影響。

通過現(xiàn)有文獻(xiàn)可以看出，學(xué)者們針對乳制品進(jìn)口貿(mào)易進(jìn)行了較為豐富地研究，為后續(xù)研究奠定了扎實的理論基礎(chǔ)。貿(mào)易政策對乳制品進(jìn)口貿(mào)易的格局有重要影響，但現(xiàn)有研究并未結(jié)合乳制品進(jìn)口貿(mào)易現(xiàn)狀對乳制品的進(jìn)口貿(mào)易政策進(jìn)行分析并針對政策中可能存在的問題提出相應(yīng)的對策建議。本研究嘗試通過對乳制品進(jìn)口貿(mào)易現(xiàn)狀的梳理，分析中國乳制品進(jìn)口貿(mào)易政策并提出優(yōu)化建議，填補理論上的空缺以推動中國乳制品進(jìn)口貿(mào)易以及國內(nèi)乳制品行業(yè)的健康發(fā)展。

二、中國乳制品進(jìn)口貿(mào)易現(xiàn)狀

1.進(jìn)口總量增長，貿(mào)易逆差擴(kuò)大

隨著居民消費結(jié)構(gòu)的升級，中國消費市場對乳制品的需求明顯增加。以2017年為例，中國乳制品行業(yè)累計進(jìn)口量176.88萬噸，進(jìn)口金額78.59億美元，同比分別增加16.2%和37.9%。2009年是中國乳制品進(jìn)口增長最快的一年，該年乳制品進(jìn)口量相比2008年增長了54%。2009年乳制品進(jìn)口量迅速增長的主要原因，可能是2008年的三聚氰胺毒奶粉事件給中國乳制品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了極大的沖擊，國內(nèi)的食品安全問題引起了消費者的廣泛關(guān)注，使消費者傾向于購買進(jìn)口乳制品，從而帶動了進(jìn)口量的迅速增加。在此后的幾年間，隨著國內(nèi)乳制品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國乳制品的進(jìn)口呈現(xiàn)波浪式變化。2015年乳制品進(jìn)口量又出現(xiàn)了明顯下滑，其主要原因是乳制品價格較高，導(dǎo)致國內(nèi)三線城市及以下地區(qū)乳制品需求和消費下降；同時由于2013年和2014年連續(xù)兩年中國進(jìn)口奶粉量較多，使國內(nèi)市場對奶粉的消費處于庫存消化階段，而且為了控制進(jìn)口乳制品對國內(nèi)乳制品市場的沖擊，進(jìn)口乳制品成品速度也開始放緩。

中國乳制品對國際市場的依賴程度較高，導(dǎo)致中國乳制品貿(mào)易發(fā)展總體不平衡。從2010—2017年的數(shù)據(jù)可以看出，中國乳制品的貿(mào)易逆差呈逐年擴(kuò)大趨勢，如表1所示。乳制品進(jìn)口的增長對國內(nèi)乳制品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也帶來了較大的沖擊。

表1 2010—2017年中國乳制品進(jìn)出口金額 萬美元

2.進(jìn)口市場集中

長期以來，中國乳制品的進(jìn)口市場集中度較大，進(jìn)口來源地主要是擁有得天獨厚自然資源條件優(yōu)勢的大洋洲、歐洲和北美洲[10]，主要的進(jìn)口國家是新西蘭、美國、澳大利亞、德國、法國等。這幾個市場的進(jìn)口量占整體進(jìn)口量近80%。其中，值得關(guān)注的是新西蘭一直以來是中國乳制品的最大來源國，其份額占中國乳制品進(jìn)口總量的35%左右。自2008年簽署《中華人民共和國政府和新西蘭政府自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱《中新自貿(mào)協(xié)定》)后，其乳制品進(jìn)口在中國市場份額較簽署前發(fā)生了明顯提升(詳見表2)，主要原因是《中新自貿(mào)協(xié)定》的簽署使得大部分新西蘭乳制品對中國出口實施了零關(guān)稅，這一變化也顯示了貿(mào)易政策對進(jìn)口的積極促進(jìn)作用。

表2 《中新自貿(mào)協(xié)定》簽署前后中國從新西蘭進(jìn)口乳制品份額

3.進(jìn)口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)分布集中

中國乳制品進(jìn)口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中總量最多的是干乳制品和液態(tài)奶，進(jìn)口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)集中度較高。乳制品的進(jìn)口一般用于二次加工，奶粉、乳清、煉乳等是干乳制品進(jìn)口的主要類別，其中嬰幼兒配方奶粉進(jìn)口量保持較快速度增長。2016年嬰幼兒配方奶粉的進(jìn)口量為22.1萬噸，同比增長25.6%，占整體進(jìn)口量的50%左右；液態(tài)奶進(jìn)口類別則比較單一，主要是發(fā)酵乳和鮮奶等常見消費品，其中鮮奶的進(jìn)口量在液態(tài)奶進(jìn)口總量中居首位。

4.沿海地區(qū)是進(jìn)口乳制品的主要市場

中國進(jìn)口乳制品的主要銷售市場以沿海地區(qū)為主。以2016年為例，中國乳制品進(jìn)口額排名全國前十的地區(qū)主要有上海、廣東、浙江、北京、天津、福建等，如表3所示。這些省(自治區(qū)、直轄市)進(jìn)口量較多的原因，第一是受其地理位置和自然資源條件影響，平原和適合放牧區(qū)域較少；第二這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，人口較為密集，相應(yīng)的市場需求較充裕，購買能力較高，區(qū)域消費能力的不斷提升也帶動了乳制品消費的增長。

表3 2016年中國乳制品進(jìn)口額排名全國前十的省(自治區(qū)、直轄市)及進(jìn)口額

5.民營企業(yè)是乳制品進(jìn)口主體

長期以來，中國乳制品的進(jìn)口單位由民營企業(yè)、國有企業(yè)和外商投資企業(yè)組成。其中民營企業(yè)是乳制品的進(jìn)口主體，其進(jìn)口量占整體進(jìn)口總量的40%左右，其進(jìn)口形式主要以在海外奶源地設(shè)立加工企業(yè)、直接收購牧場以及在海外設(shè)立空殼公司的方式進(jìn)行，但由于后一種方式存在監(jiān)管方面的困難，有食品安全和渠道斷裂的隱患[11]。

近年來，乳制品的進(jìn)口主體也出現(xiàn)了多樣化趨勢，如隨著電子商務(wù)平臺的發(fā)展，海外代購市場的交易出現(xiàn)了大幅度增長，這些都在一定程度上促進(jìn)了中國乳制品進(jìn)口總量的增長。

三、中國乳制品進(jìn)口貿(mào)易政策

貿(mào)易政策是影響進(jìn)口貿(mào)易的關(guān)鍵因素，主要分為國際貿(mào)易政策和國內(nèi)貿(mào)易政策兩個方面。

(一)國際貿(mào)易政策

在影響乳制品進(jìn)口的國際貿(mào)易政策方面，當(dāng)兩國貿(mào)易伙伴間存在優(yōu)惠的貿(mào)易政策時，貿(mào)易產(chǎn)品交易成本的降低將促進(jìn)貿(mào)易量的顯著上升；反之，若貿(mào)易伙伴間實施貿(mào)易管制措施，則將導(dǎo)致交易成本上升，貿(mào)易量下降。其中值得關(guān)注的典型代表是中國與新西蘭和澳大利亞分別簽訂的自貿(mào)協(xié)定中關(guān)于乳制品的關(guān)稅政策變化。

2008年4月7日，中國與最大的乳制品來源國新西蘭簽訂了《中新自貿(mào)協(xié)定》，提出自2008年起從新西蘭進(jìn)口的奶粉在特保額度內(nèi)關(guān)稅逐年遞減 1%左右；如果在觸發(fā)水平以內(nèi)，中國從新西蘭進(jìn)口的嬰幼兒奶粉關(guān)稅稅率為協(xié)定稅率，如表4所示。這一舉措使得中國乳制品平均關(guān)稅稅率在一定程度上又有所下降。2012年對于嬰幼兒奶粉(僅適用于特殊配方)700多項產(chǎn)品的進(jìn)口將實行4.4%的稅率，嬰幼兒配方奶粉與發(fā)酵乳則持續(xù)降至0%。

表4 《中新自貿(mào)協(xié)定》中國進(jìn)口新西蘭乳制品關(guān)稅減讓表 %

中國和澳大利亞共同簽訂的《中華人民共和國政府和澳大利亞政府自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡稱《中澳自貿(mào)協(xié)定》)于2015年12月20日正式生效并首次降稅，2016年1月1日第二次降稅。該協(xié)定針對乳制品，分別設(shè)置了5年、10年和12年的過渡期。在實現(xiàn)完全自由化后,乳制品的平均進(jìn)口關(guān)稅將由目前的12.3%降為零。其中,奶粉現(xiàn)行10.0%的關(guān)稅將在協(xié)定生效12年后降為零，如表5所示?？梢灶A(yù)見，中國對澳大利亞乳制品進(jìn)口實現(xiàn)零關(guān)稅后，其進(jìn)口比例將大幅增加，對中國的乳制品產(chǎn)業(yè)又將產(chǎn)生新的沖擊。

表5 《中澳自貿(mào)協(xié)定》關(guān)稅

(二)國內(nèi)貿(mào)易政策

近年來，特別是中國加入WTO(世界貿(mào)易組織)后，隨著國內(nèi)乳制品消費市場需求的增加，中國的乳制品市場的準(zhǔn)入政策逐漸寬松，主要體現(xiàn)在關(guān)稅和進(jìn)口監(jiān)督管理政策上。

1.進(jìn)口關(guān)稅政策

目前中國的乳制品的進(jìn)口方式有三種：一是個人自用郵寄入境，二是旅游客戶攜帶入境，第三是貨物報關(guān)入境。這三種方式的進(jìn)口關(guān)稅政策各有不同。

首先，在個人自用郵寄入境的關(guān)稅政策方面。根據(jù)《海關(guān)總署關(guān)于調(diào)整進(jìn)出境郵件中個人物品的限值和免稅額的通知》(署監(jiān)〔1994〕774 號)規(guī)定，郵寄方式進(jìn)入中國境內(nèi)(內(nèi)地/大陸)的數(shù)量應(yīng)以自用為標(biāo)準(zhǔn)。港、澳、臺的郵包免稅額定為400元，國外郵包定為500元。原則上以其限值決定是否允許進(jìn)出境。2007年海關(guān)總署重新修訂的《入境旅客行李物品和個人郵遞物品進(jìn)口稅稅則歸類表》和《入境旅客行李物品和個人郵遞物品完稅價格表》中，奶粉的完稅價格為200元/kg。2011年海關(guān)總署重新修訂的《中華人民共和國進(jìn)境物品進(jìn)口稅率表》中，一般物品的進(jìn)口稅率為10%，對超過免稅額度的，需按20元/kg的標(biāo)準(zhǔn)繳納進(jìn)口稅。2016年4月11日，海關(guān)總署官網(wǎng)公布新版的《中華人民共和國進(jìn)境物品歸類表》和《中華人民共和國進(jìn)境物品完稅價格表》(海關(guān)總署公告2016年第25號)，明確了進(jìn)境物品進(jìn)口稅稅目和稅率調(diào)整，進(jìn)口奶粉的稅率從此前的10%上調(diào)至15%。

其次，在個人攜帶入境的關(guān)稅政策方面。根據(jù)海關(guān)總署公告2007年第25號(關(guān)于修訂《入境旅客行李物品和個人郵遞物品進(jìn)口稅稅則歸類表》及《入境旅客行李物品和個人郵遞物品完稅價格表》)和2010年第54號(關(guān)于進(jìn)境旅客所攜行李物品驗效標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事宜)，個人攜帶超過0.5萬元的個人自用進(jìn)境物品，海關(guān)對超出部分征稅。數(shù)量上也是以自用合理范圍為標(biāo)準(zhǔn)，超出部分按照完稅價格的相關(guān)規(guī)定，按類別分別征收進(jìn)口稅后才準(zhǔn)予放行通關(guān)，奶粉由個人攜帶入境的超出自用的預(yù)估范圍，將依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)征稅。

最后，在貨物報關(guān)入境方面按貨物貿(mào)易的形式征收關(guān)稅。根據(jù)《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)出口稅則》(以下簡稱《海關(guān)稅則》)，奶粉等乳制品征收17%的增值稅。2012年《海關(guān)稅則》又重新調(diào)整了乳制品的稅率，針對乳制品類別劃分了稅率，普通奶粉為40%，嬰幼兒奶粉達(dá)到80%。而另一方面，中國在加入WTO后實行了最惠國政策，規(guī)定給家用奶粉的最惠國稅率僅為10%。由此可見，實際征收的稅率明顯低于中國《海關(guān)稅則》中規(guī)定的普遍稅率。

2.進(jìn)口監(jiān)督管理政策

2013年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布并實施了中國《進(jìn)出口乳品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)。《管理辦法》第二章第五條～第二十一條，對乳制品進(jìn)口產(chǎn)品的質(zhì)檢、安全、風(fēng)險、包裝等都方面作出規(guī)定并列出了準(zhǔn)入條件，嚴(yán)格進(jìn)口乳制品的品質(zhì)監(jiān)管，要求其必須符合中國現(xiàn)行的質(zhì)檢規(guī)范。

《管理辦法》規(guī)定，首次向中國出口乳制品要提供衛(wèi)生組織機(jī)構(gòu)、法規(guī)、安全衛(wèi)生控制體系、殘留監(jiān)控體系等資料。乳制品的所有進(jìn)口商實行在國家質(zhì)監(jiān)局銷售備案制，申請備案的進(jìn)口商須提供完備的信息，并且針對信息負(fù)有法律責(zé)任，進(jìn)口和銷售記錄至少保存兩年以上。境外的乳品企業(yè)入駐須符合中國的質(zhì)檢安全辦法，對使用含有中國嚴(yán)令禁止的添加劑等化學(xué)元素的乳制品拒絕進(jìn)口。另外，國外乳制品的進(jìn)口實行召回制度，一旦發(fā)現(xiàn)乳制品的質(zhì)量缺陷問題，立即召回并提供檢驗檢疫報告，檢測不合格的就地銷毀。針對乳制品的品質(zhì)保障，建立黑名單制度。對海關(guān)檢驗檢疫不合格的乳制品，擅自銷售的沒收違法所得和經(jīng)營設(shè)備工具等物品，案值1萬元以下的，處以0.2萬～5萬元的罰款；1萬元以上的則處以5倍到10倍的罰款；情節(jié)嚴(yán)重者吊銷許可證。

同時，近年來隨著中國的乳制品需求大幅增長以及新技術(shù)的發(fā)展，乳制品行業(yè)出現(xiàn)了更多的潛在風(fēng)險，因此《管理辦法》中增加了技術(shù)指標(biāo)和抽檢樣本，加大了檢測力度，提高了檢驗門檻標(biāo)準(zhǔn)。例如《管理辦法》中針對奶制品檢驗由原來的抽檢變更為“批批檢”和“全項目檢”，其中僅檢測項目方面就新增近50%。

四、中國乳制品進(jìn)口政策存在的風(fēng)險分析

中國乳制品進(jìn)口的貿(mào)易政策對于促進(jìn)乳制品進(jìn)口，保障國內(nèi)市場需求起到了重要的推動作用。但隨著中國乳業(yè)對外開放程度以及依存度的不斷提升，其對乳制品進(jìn)口實施監(jiān)督管理和保護(hù)的同時還存在一些風(fēng)險。

(一)缺乏適度的自我保護(hù)措施

為了進(jìn)一步享受自由貿(mào)易的發(fā)展紅利，國內(nèi)的乳制品行業(yè)需要在一定的貿(mào)易保護(hù)下才能更好地發(fā)展。但是因為經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展程度的制約，國內(nèi)乳制品行業(yè)的綜合生產(chǎn)實力相對養(yǎng)殖畜牧環(huán)境發(fā)達(dá)的歐美國家有較大差距，同時發(fā)達(dá)國家大多對乳制品出口采取大量的政策補貼和扶持，因此，國內(nèi)乳制品和進(jìn)口乳制品相比較競爭優(yōu)勢較弱[12]。中國乳制品在保證一定進(jìn)口需求的同時又要促進(jìn)本國的乳制品產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，那么乳制品政策應(yīng)該有所傾斜，但目前對國內(nèi)乳制品市場的保護(hù)措施仍有較明顯欠缺。

(二)乳制品市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)較低

1.關(guān)稅措施方面

在加入WTO之前，中國雖然實行了對外開放，但是進(jìn)口關(guān)稅卻一直居高不下，其中液態(tài)奶稅率為25%，黃油和奶酪的稅率接近液態(tài)奶的兩倍。加入WTO之后，中國市場逐步放開，乳品的關(guān)稅持續(xù)降低，其中液態(tài)奶關(guān)稅從25%降至15%，黃油關(guān)稅從50%降至10%，奶酪關(guān)稅從50%降至12%(見表6)。根據(jù)《中新自貿(mào)協(xié)定》，2019年乳制品進(jìn)口中國將實行零關(guān)稅。隨著關(guān)稅水平的降低，進(jìn)口乳制品的價格也同比例降低，部分進(jìn)口乳制品的價格甚至低于國內(nèi)乳制品。在滿足國內(nèi)市場消費者需求、豐富乳制品進(jìn)口產(chǎn)品類別的同時，乳制品進(jìn)口量的持續(xù)增長也對國內(nèi)乳制品行業(yè)形成了較大的沖擊，導(dǎo)致中國乳制品的貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大。

表6 加入WTO前后的主要乳制品進(jìn)口關(guān)稅水平 %

2.非關(guān)稅措施方面

隨著市場開放程度的加深、貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，關(guān)稅政策對產(chǎn)業(yè)保護(hù)能力也在不斷地降低，非關(guān)稅壁壘的作用逐漸顯現(xiàn)。非關(guān)稅壁壘指的是針對進(jìn)口產(chǎn)品采取除關(guān)稅以外的所有措施。當(dāng)前中國的乳制品的進(jìn)口持續(xù)增長，進(jìn)口密度高，已在一定程度上制約了國內(nèi)乳制品行業(yè)的發(fā)展。因此合理利用非關(guān)稅政策，抬高進(jìn)口門檻，可以在一定程度上平衡進(jìn)出口的狀態(tài)。但目前在關(guān)稅政策難以發(fā)揮更大作用的前提下，中國的非關(guān)稅壁壘措施卻不夠成熟，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對乳制品進(jìn)口缺乏進(jìn)口配額制度，缺乏對乳制品進(jìn)口的限制；二是在檢驗檢疫方面，中國的乳制品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際的一般性標(biāo)準(zhǔn)[13]，乳制品進(jìn)口檢驗要求低于發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)，因此乳制品進(jìn)入中國市場標(biāo)準(zhǔn)較低。

(三)進(jìn)口乳制品檢測和監(jiān)管措施不足

安全問題一直以來都是乳制品市場關(guān)注的焦點，但隨著乳制品進(jìn)口的不斷增加，價格高而質(zhì)量低的問題在進(jìn)口乳制品中大量存在。2013年，一種名為“紐貝貝”的奶粉被檢測出質(zhì)量問題，追本溯源后發(fā)現(xiàn)，這一品牌奶粉并不是市場上宣傳的新西蘭知名品牌，而是由某不知名奶粉生產(chǎn)商代工生產(chǎn)，真實廠家卻是新西蘭本土某汽修店[14]。2014年進(jìn)口乳制品頻繁發(fā)生質(zhì)量安全問題，“恒天然”四批奶油被檢測出大腸桿菌超標(biāo)。2014年首批進(jìn)口乳制品名單中，來自新西蘭、德國、美國這幾個主要來源國的乳制品均存在不符合檢測標(biāo)準(zhǔn)，如過期、細(xì)菌超標(biāo)、標(biāo)簽不合格等問題。

據(jù)中國質(zhì)檢局公開信息，2009年出臺的《關(guān)于規(guī)范進(jìn)口乳品衛(wèi)生證書管理的公告》是針對食品類別的規(guī)定，但是針對乳制品進(jìn)口專項卻毫無涉及。進(jìn)口乳制品的質(zhì)量安全得不到應(yīng)有的保證，這是制度的缺失。且長期以來，在乳制品的檢驗檢疫標(biāo)準(zhǔn)的制定工作中，由于涉及農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、質(zhì)監(jiān)站、海關(guān)等眾多部門，有時出現(xiàn)銜接不暢、管理中相互推諉等問題，也是導(dǎo)致檢驗標(biāo)準(zhǔn)之間存在沖突和矛盾的主要原因之一。

乳制品進(jìn)口的質(zhì)量安全問題凸顯了目前質(zhì)量檢測和監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)的不足，嚴(yán)格把控進(jìn)口乳制品品質(zhì)，已是刻不容緩的課題。2013年中國質(zhì)量檢測總局出臺了一系列包括《進(jìn)出口乳品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》在內(nèi)的文件規(guī)定，嚴(yán)格約束了進(jìn)口乳制品的質(zhì)量，其中關(guān)于質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求更加嚴(yán)格，被譽為乳制品的最嚴(yán)格進(jìn)口管理規(guī)定[15]。但是在這一號稱“最嚴(yán)格”的規(guī)定中，仍然還存在大量的監(jiān)管盲點，有待進(jìn)一步完善。

五、中國乳制品進(jìn)口政策優(yōu)化建議

綜上，貿(mào)易政策的優(yōu)化有利于發(fā)揮其積極作用，促進(jìn)乳制品進(jìn)口貿(mào)易的健康發(fā)展。針對中國乳制品進(jìn)口貿(mào)易政策中存在的風(fēng)險并結(jié)合中國乳制品進(jìn)口貿(mào)易的現(xiàn)狀，研究提出以下優(yōu)化建議。

1.建立并完善乳業(yè)的自我保護(hù)機(jī)制，加大政策扶持力度

作為WTO的成員，中國要從多方面遵守約定承諾和行動準(zhǔn)則，同時更應(yīng)盡快建立對國內(nèi)乳制品行業(yè)的保護(hù)措施，在規(guī)定范圍內(nèi)最大限度地保護(hù)中國乳業(yè)的發(fā)展。首先，應(yīng)建立與國際接軌的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系，提升中國乳制品進(jìn)口的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。其次，完善對乳制品的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)的保護(hù)政策，加大對國內(nèi)乳制品行業(yè)科技和基礎(chǔ)設(shè)施等的持續(xù)投入。中央及地方各級財政部門可設(shè)立乳制品行業(yè)發(fā)展專項基金，用以保障乳制品生產(chǎn)和貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)乳制品產(chǎn)業(yè)由資源加工型向科學(xué)開發(fā)型轉(zhuǎn)變。同時還應(yīng)加強對乳制品進(jìn)口企業(yè)的培訓(xùn)力度，指導(dǎo)企業(yè)正確運用優(yōu)惠貿(mào)易政策以擴(kuò)大乳制品進(jìn)口渠道，引導(dǎo)企業(yè)“走出去”開展海外投資。

2.合理調(diào)整關(guān)稅，優(yōu)化進(jìn)口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

關(guān)稅政策是約束貿(mào)易的最直接手段。通過調(diào)整關(guān)稅政策，可以實現(xiàn)進(jìn)出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和流量的合理配置，從而維持市場的供需平衡。加入WTO后，中國對乳制品實施了較為優(yōu)惠的關(guān)稅政策，在促進(jìn)進(jìn)口的同時也在一定程度上對國內(nèi)乳制品行業(yè)造成了沖擊。當(dāng)前，中國的乳制品產(chǎn)業(yè)正處在發(fā)展的關(guān)鍵期，需要讓關(guān)稅政策發(fā)揮調(diào)整和制衡作用，因此需要進(jìn)一步調(diào)整關(guān)稅，設(shè)置合理的壁壘來實現(xiàn)對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)[16]。具體來說，可以嘗試針對產(chǎn)品的具體種類和性質(zhì)使用差異化關(guān)稅或過渡性關(guān)稅策略，以滿足國內(nèi)市場的需求。如在雙邊貿(mào)易中，可以對市場需求較低的黃油、乳酪類產(chǎn)品使用較低的關(guān)稅政策，鼓勵進(jìn)口并刺激國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)品在生產(chǎn)上的發(fā)展；對市場需求較高的奶粉類產(chǎn)品則可以實行較高的關(guān)稅以及其他的非關(guān)稅壁壘，提高進(jìn)口準(zhǔn)入條件以達(dá)到對國內(nèi)相關(guān)行業(yè)實施貿(mào)易保護(hù)的目的。

3.促進(jìn)進(jìn)口市場多元化，緩解進(jìn)口風(fēng)險

中國乳制品的進(jìn)口市場集中度較高，這將降低中國乳制品在進(jìn)口市場的議價能力，影響乳制品的進(jìn)口貿(mào)易穩(wěn)定性。從長期來看，應(yīng)促使中國乳制品的進(jìn)口市場多元化，可以嘗試從多渠道促進(jìn)市場的多元化進(jìn)口格局形成。首先，發(fā)揮與其他貿(mào)易伙伴國的自貿(mào)協(xié)定優(yōu)勢，引導(dǎo)企業(yè)充分利用自貿(mào)協(xié)定的優(yōu)惠政策；其次，借助“一帶一路”倡議，加強與沿線如波蘭共和國、捷克共和國、白俄羅斯共和國等擁有天然高質(zhì)量奶源的乳制品出口大國的貿(mào)易聯(lián)系[17]；最后，培育新型進(jìn)口貿(mào)易平臺，扶持發(fā)展跨境電子商務(wù)市場主體。進(jìn)口市場多元化將有效緩解乳制品的進(jìn)口風(fēng)險，同時也有利于提升中國乳制品在進(jìn)口貿(mào)易中的話語權(quán)，并最終增加中國乳制品貿(mào)易利益。

4.優(yōu)化進(jìn)口貿(mào)易環(huán)境，確保進(jìn)口乳制品安全

進(jìn)口貿(mào)易環(huán)境的優(yōu)化有賴于市場秩序的有效。應(yīng)強化對進(jìn)口乳制品的質(zhì)量安全監(jiān)管力度，對檢驗中不合格的產(chǎn)品嚴(yán)格執(zhí)行暫停企業(yè)注冊資格以及進(jìn)行全面整改要求。特別是近年來隨著跨境電商的發(fā)展，通過跨境電商平臺入境的乳制品比例較高，更應(yīng)著重加強這方面的安全監(jiān)管措施，根據(jù)乳制品進(jìn)口的情況進(jìn)行分別的備案管理，將進(jìn)口乳制品納入質(zhì)量安全風(fēng)險重點監(jiān)測商品清單中，實行乳制品進(jìn)口的分類管理。