十堰市自然保護(hù)地運(yùn)行現(xiàn)狀及發(fā)展建議

劉冰

摘要：對(duì)十堰市自然保護(hù)地運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，闡明了該市自然保護(hù)地管理中存在的問(wèn)題，并結(jié)合自然保護(hù)地管理?xiàng)l例及工作實(shí)際，提出了一些意見(jiàn)和建議，以期提高自然保護(hù)地管理效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)地;運(yùn)行現(xiàn)狀;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號(hào)：$759 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2019）20-0039-02

1十堰市自然保護(hù)地運(yùn)行現(xiàn)狀

十堰市地處秦巴山區(qū)東部腹地、漢江中上游地區(qū)，是南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)區(qū)位極其重要。目前，十堰市建成7類65個(gè)自然保護(hù)地，總面積達(dá)726845.93 hm²，其中12個(gè)自然保護(hù)區(qū)、12個(gè)自然保護(hù)小區(qū)、5個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)、7個(gè)濕地公園、14個(gè)森林公園、9個(gè)地質(zhì)公園、6個(gè)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)地總面積占到全省自然保護(hù)地總面積的23.08%。這些重點(diǎn)自然保護(hù)地大多分布在漢江源頭、丹江口庫(kù)區(qū)、黃龍庫(kù)區(qū)等重要水源和生態(tài)保護(hù)流域，成為全省乃至全國(guó)典型生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危生物基因保護(hù)繁衍基地，在保護(hù)一江清水、維護(hù)生物多樣性上發(fā)揮著不可估量的作用。

2當(dāng)前存在的問(wèn)題

盡管十堰自然保護(hù)地建設(shè)做了大量工作，取得了不少成果，但也存在一些地方對(duì)濕地保護(hù)重視不夠、監(jiān)管乏力，個(gè)別保護(hù)區(qū)存在項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)不到位，群眾生產(chǎn)生活、旅游開(kāi)發(fā)等不同程度的影響生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題。

2.1自然保護(hù)地功能區(qū)劃不精準(zhǔn)

（1）保護(hù)區(qū)三區(qū)設(shè)定不夠精準(zhǔn)。部分建立時(shí)間較早的自然保護(hù)區(qū)在規(guī)劃時(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證和科學(xué)規(guī)劃，片面貪多求大，將一些村鎮(zhèn)、工礦企業(yè)劃人其中，有些甚至設(shè)置為核心區(qū)和緩沖區(qū)，這與“核心區(qū)和緩沖區(qū)禁止有人類活動(dòng)”規(guī)定要求矛盾突出。

（2）保護(hù)區(qū)管理范圍及邊界不夠明確。一些保護(hù)區(qū)規(guī)劃與實(shí)際管護(hù)存在較大出入，部分保護(hù)區(qū)尚未設(shè)置明顯的保護(hù)區(qū)界碑界樁，沒(méi)有明確進(jìn)入保護(hù)區(qū)“三區(qū)”以及禁止人為活動(dòng)的提示，四至邊界不清，保護(hù)區(qū)范圍出現(xiàn)交叉重疊，規(guī)劃與實(shí)際管轄范圍不一致，自然保護(hù)區(qū)存在交叉重疊現(xiàn)象。

2.2自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)體制不健全

（1）“三定”方案未落實(shí)到位。重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)經(jīng)省政府、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，大部分保護(hù)地成立了管理機(jī)構(gòu)，各級(jí)編辦制定了“三定”方案，明確了編制、職能、機(jī)構(gòu)、職數(shù)等，但由于種種原因，機(jī)構(gòu)、編制、人員、資金等未落實(shí)到位，空檔運(yùn)行現(xiàn)象明顯。

（2）“以局（場(chǎng)）帶村”體制導(dǎo)致保護(hù)區(qū)發(fā)展困難。一些保護(hù)區(qū)實(shí)行“以局帶村”管理體制，集行政管理、社會(huì)服務(wù)等多種職能于一身，導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)大部分精力都放在農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理工作中，而保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)日常宣傳教育、巡護(hù)、科研監(jiān)測(cè)等職責(zé)履行乏力，與保護(hù)區(qū)功能定位有很大差距。

2.3自然保護(hù)地歷史問(wèn)題較突出

（1）小水電開(kāi)發(fā)問(wèn)題突出。保護(hù)區(qū)設(shè)置之前，各地為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，批準(zhǔn)設(shè)立了一些水電開(kāi)發(fā)企業(yè)，在越來(lái)越嚴(yán)的“環(huán)保問(wèn)責(zé)”中，這些小水電成為環(huán)保督查問(wèn)題整改的重難點(diǎn)問(wèn)題。

（2）林權(quán)權(quán)屬不明晰。大部分自然保護(hù)區(qū)、森林公園由國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展而來(lái)，建場(chǎng)初期集體及個(gè)人林地、群眾自留地被劃歸國(guó)家所有，未依法予以補(bǔ)償安置和辦理征用手續(xù)，部分山林被老百姓承包開(kāi)展林業(yè)種植，在深化林權(quán)制度改革、國(guó)有林場(chǎng)改革的大背景下，林地權(quán)屬不明晰、公益林補(bǔ)償不到位、權(quán)益人使用權(quán)、收益權(quán)難保障、林地承包大戶退出機(jī)制不完善、富余職工難消化等問(wèn)題成為新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

2.4自然保護(hù)地財(cái)政投入機(jī)制不完善

目前多數(shù)保護(hù)區(qū)內(nèi)日常工作運(yùn)行基本靠各級(jí)政府下?lián)軐ｍ?xiàng)資金支撐，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能力建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，保護(hù)經(jīng)費(fèi)缺口較大，保護(hù)管理投入少，設(shè)施、裝備落后，保護(hù)水平難以提升，科研、監(jiān)測(cè)、宣教等活動(dòng)無(wú)力開(kāi)展?？梢赃m當(dāng)開(kāi)展旅游開(kāi)發(fā)的森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園，而其建設(shè)資金來(lái)源渠道單一，基本依靠政府投資，資金缺口較大，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，品牌和精品也不多，尚未充分發(fā)揮公園建設(shè)的資源稟賦，這與豐富的生態(tài)資源和生態(tài)地位不相匹配。

2.5生態(tài)保護(hù)與民生改善要求矛盾凸顯

自然保護(hù)區(qū)處在生物多樣性富集的深度貧困山區(qū)，受自然、歷史等原因疊加影響，保護(hù)區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林場(chǎng)、村組生態(tài)脆弱、環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一、收入水平偏低、公共服務(wù)均等化嚴(yán)重落后，是扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。伴隨精準(zhǔn)扶貧工作的深入實(shí)施，地方政府為改善和提升原住民生產(chǎn)生活設(shè)施，開(kāi)展了公路擴(kuò)寬硬化、輸電線路改造建設(shè)、易地搬遷或就近安置等措施，這都與自然保護(hù)區(qū)管理要求目標(biāo)相矛盾。

3相關(guān)建議

3.1理順自然保護(hù)地管理體制

進(jìn)一步加強(qiáng)保護(hù)地機(jī)構(gòu)建設(shè)，對(duì)已經(jīng)批復(fù)的保護(hù)地，配足配強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和工作人員，強(qiáng)化規(guī)范化建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，解決好保護(hù)地“空轉(zhuǎn)運(yùn)行”問(wèn)題。明確保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)、管理權(quán)限并督促地方政府加以落實(shí)，探索推進(jìn)保護(hù)地所在地方政府考核評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)地方政府參與保護(hù)地建設(shè)的積極性。探索推進(jìn)“場(chǎng)村剝離”改革，解決管理機(jī)構(gòu)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)管理工作過(guò)重、交叉重疊、多頭管理等問(wèn)題，建立起區(qū)域聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)監(jiān)督的管理格局。推動(dòng)落實(shí)保護(hù)區(qū)“一區(qū)一法”建設(shè)，根據(jù)不同保護(hù)區(qū)類型、保護(hù)對(duì)象，建立差異性的管理制度，推動(dòng)保護(hù)區(qū)管理規(guī)范化、法制化建設(shè)。

3.2建立多渠道投入機(jī)制

建立重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)地長(zhǎng)效投入機(jī)制，優(yōu)化和整合相關(guān)財(cái)政資金，合理劃分中央和地方管理事權(quán)，明確投入的渠道和責(zé)任，逐步將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地建設(shè)和管理運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入中央預(yù)算，積極爭(zhēng)取中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度并向重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)地傾斜，形成穩(wěn)定的財(cái)政投入機(jī)制。積極爭(zhēng)取自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償政策，加大生態(tài)公益林補(bǔ)償面積和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整，形成穩(wěn)步增長(zhǎng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量和和民間資本參與生態(tài)建設(shè)和開(kāi)發(fā)，建立開(kāi)發(fā)地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地橫向補(bǔ)償關(guān)系，推動(dòng)保護(hù)地可持續(xù)投入。

3.3分類處置歷史遺留問(wèn)題

優(yōu)化調(diào)整自然保護(hù)地空間布局，邀請(qǐng)專家學(xué)者、科研機(jī)構(gòu)科學(xué)評(píng)估保護(hù)地原住民生產(chǎn)生活、水電站、工礦點(diǎn)等對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，明確分類處置和管理要求，采取依法關(guān)閉違建設(shè)施、保護(hù)地功能區(qū)劃調(diào)整、細(xì)化保護(hù)地功能定位、提高管護(hù)針對(duì)性等方式積極穩(wěn)妥解決好歷史遺留問(wèn)題，在完善規(guī)劃、調(diào)整范圍、科學(xué)管護(hù)、強(qiáng)化監(jiān)管上做文章，更好推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)發(fā)展。用好國(guó)有林場(chǎng)改革等政策，妥善處理好保護(hù)區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬問(wèn)題，在依法、公平、自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)補(bǔ)償、置換、贖買、租賃、補(bǔ)償?shù)绒k法，建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步解決自然保護(hù)地林地管理的責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一問(wèn)題。

3.4出臺(tái)生態(tài)移民易地搬遷扶持政策

加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向國(guó)有林場(chǎng)延伸，將保護(hù)區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)的供水、電網(wǎng)、道路、通訊、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的改造經(jīng)費(fèi)列入年度投資計(jì)劃，切實(shí)提高國(guó)有林場(chǎng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。建議政府結(jié)合易地扶貧搬遷政策，積極爭(zhēng)取國(guó)家層面對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)群眾生態(tài)移民易地搬遷專項(xiàng)政策，在摸清底數(shù)的前提下，對(duì)在核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)有搬遷意愿、生存條件差、符合政策規(guī)定的困難群眾逐步實(shí)施生態(tài)移民，重點(diǎn)包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型扶持政策、異地搬遷生產(chǎn)安置扶持政策、生態(tài)效益補(bǔ)償政策、生態(tài)旅游發(fā)展扶持政策等，促進(jìn)人與自然和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.5支持保護(hù)區(qū)科學(xué)健康發(fā)展

堅(jiān)持“在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)”，結(jié)合保護(hù)地功能定位和自身優(yōu)勢(shì)，在積極向上爭(zhēng)取項(xiàng)目資金的同時(shí)，要研究制定生態(tài)資源利用規(guī)劃，大力扶持保護(hù)區(qū)特色資源和森林旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，合理有序開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，發(fā)展林產(chǎn)品加工業(yè)，引領(lǐng)和帶動(dòng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展。積極爭(zhēng)取擴(kuò)大退耕還濕實(shí)施范圍，穩(wěn)步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加快推動(dòng)實(shí)施濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)濕地保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展。加快森林公園、地質(zhì)公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極打造生態(tài)旅游品牌戰(zhàn)略，實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，合理開(kāi)發(fā)旅游精品線路和旅游產(chǎn)品，推動(dòng)森林旅游科學(xué)健康發(fā)展。