電子政務(wù)治理體系、治理能力與治理績效

李良成 李蓮玉

摘 要：電子政務(wù)已逐漸成為政府的主要治理方式，結(jié)合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求研究電子政務(wù)與治理績效的關(guān)系尤為重要。選取“首屆數(shù)字中國建設(shè)峰會”電子政務(wù)分論壇的專家發(fā)言材料作為研究素材，運(yùn)用扎根理論研究方法，提取三個主范疇，即電子政務(wù)治理體系、治理能力與治理績效，構(gòu)建了電子政務(wù)治理體系、治理能力與治理績效的關(guān)系模型圖，提出了三個基本命題并加以闡釋。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù);治理體系;治理能力;治理績效;扎根理論

中圖分類號： C93-0????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A????文章編號：1009-055X（2019）04-0092-08

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.04.0010

黨的十八屆三中全會明確提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出：“要以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務(wù)，構(gòu)建一體化在線服務(wù)平臺?！?[1]《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》提出，到“十三五”末期，“基本形成滿足國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的政務(wù)信息化體系”。因此，系統(tǒng)研究電子政務(wù)模式下的政府治理體系和治理能力，提升治理績效，成為學(xué)者們和政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)回顧與綜述

電子政務(wù)與20世紀(jì)90年代初興起的互聯(lián)網(wǎng)同步發(fā)展起來，已成為政府治理的新興方式和發(fā)展趨勢。尤其是十二屆全國人大三次會議的政府工作報告首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計(jì)劃以來，各種信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)被廣泛應(yīng)用到政府治理中。電子政務(wù)的表述形式還包括信息技術(shù)、IT、互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等。在此背景下，近年來，學(xué)者們對電子政務(wù)及其治理的研究也不斷深入，圍繞如何利用電子政務(wù)治理和數(shù)據(jù)治理來創(chuàng)新政府服務(wù)和提高政府治理水平，在以下五個方面展開了較為系統(tǒng)的研究。

（一）電子政務(wù)與公共治理模式的變遷

“在過去100年中， 政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置經(jīng)歷了韋伯模式—新公共管理模式—數(shù)據(jù)治理模式三種模式的變革”[2]。 電子政務(wù)和數(shù)據(jù)治理的理論研究脫胎于新公共管理理論。電子政務(wù)治理理論源于四個基礎(chǔ)理論：電子政務(wù)成熟度模型、鉆石模型、技術(shù)執(zhí)行框架和利益相關(guān)者等理論[3]。我國改革開放40年來， 電子政務(wù)經(jīng)歷了萌芽、起步、建設(shè)到創(chuàng)新發(fā)展四個階段。在創(chuàng)新發(fā)展階段（2012年—），電子政務(wù)與新興信息技術(shù)的深度融合，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要條件，也是推動構(gòu)建數(shù)字政府的根本路徑[4]。大數(shù)據(jù)技術(shù)革命驅(qū)動著公共治理由后新公共管理模式向“數(shù)據(jù)治理”模式變革，現(xiàn)在已經(jīng)或即將進(jìn)入數(shù)據(jù)治理模式，并推動政府治理范式的變革。

（二）我國電子政務(wù)治理的障礙與瓶頸

在首次全國政務(wù)服務(wù)體系普查中，發(fā)現(xiàn)線上線下平臺融合在建設(shè)、管理、資源和服務(wù)方面面臨一系列困境[5]。調(diào)查表明，我國許多地方建立了政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，但部門內(nèi)部數(shù)據(jù)整合障礙大，部門之間數(shù)據(jù)共享動力不足，并存在體制瓶頸，部門顧忌數(shù)據(jù)共享會失去利益和地位以及承擔(dān)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險責(zé)任，“如果政府職責(zé)體系不能在數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理中建立起來， 政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺的共建共享只能是愿景”，需要加強(qiáng)部門間的協(xié)同 [6]。大數(shù)據(jù)治理的瓶頸因素還包括：思維認(rèn)識誤區(qū)，信息資源部門化與利益化，數(shù)據(jù)開放深度和廣度有限，數(shù)據(jù)共享、信息公開和數(shù)據(jù)開放等方面的法律法規(guī)滯后[7]。

（三）電子政務(wù)治理體系

學(xué)者們就電子政務(wù)治理體系進(jìn)行了理論探討，如可以通過采用適當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ?、良好的治理結(jié)構(gòu)、有效的治理機(jī)制，來提升電子政務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施績效 [8]。我國電子政務(wù)存在片面重視信息技術(shù)的使用，忽略政府治理的改進(jìn)，存在政府?dāng)?shù)據(jù)開放不積極、公眾參與不足、信息服務(wù)質(zhì)量不高等問題，需要從內(nèi)部實(shí)現(xiàn)信息共享和整合業(yè)務(wù)流程，從外部搭建以公眾為中心的技術(shù)平臺來推動政府治理現(xiàn)代化[9]?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”政府信息化戰(zhàn)略工程，可以從戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制改革、制度安排和安全保障等方面提升政府治理現(xiàn)代化[10]。政府?dāng)?shù)據(jù)治理可視為對“數(shù)據(jù)流動”的治理，表現(xiàn)在四個層面，即數(shù)字機(jī)器層、應(yīng)用系統(tǒng)層、信息網(wǎng)絡(luò)層、信息空間層[11]?？梢詮臉?gòu)建數(shù)據(jù)治理體系與開放平臺體制機(jī)制兩方面來落實(shí)數(shù)據(jù)治理 [6]。為實(shí)現(xiàn)政府治理范式的變革，需因應(yīng)數(shù)據(jù)治理模式的基本規(guī)律，建立一整套系統(tǒng)性行動框架，包括：行動理念、行動工具、行動場域、行動安全[12]。近年來，我國出臺了一系列大數(shù)據(jù)治理政策，政策的要點(diǎn)集中體現(xiàn)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息共享、業(yè)務(wù)共享、安全保密、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、法律法規(guī)、數(shù)據(jù)開放、績效考核等[7]。美國政府也形成了一整套數(shù)據(jù)（信息）資源存儲、保護(hù)、利用和開放的數(shù)據(jù)治理政策體系和治理結(jié)構(gòu)[13]，對我國有一定的借鑒意義。

（四）電子政務(wù)治理能力

陳光等人從治理主體、權(quán)力運(yùn)行、組織結(jié)構(gòu)三個方面分析了政府治理能力的現(xiàn)代化[14]，并分析了電子政務(wù)促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化的路徑。電子治理是治理能力現(xiàn)代化的有效途徑和必然選擇，電子治理的發(fā)展有效地推動治理能力現(xiàn)代化，而治理能力的價值層面和體制機(jī)制的構(gòu)筑、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展、社會民主法治觀念的深入、信息技術(shù)的發(fā)展等為電子治理提供了強(qiáng)有力的保障 [15]。用電子政務(wù)推進(jìn)政府治理水平現(xiàn)代化建設(shè)的模式是地方政府構(gòu)建整體政府、提升治理能力的有效路徑[16]。李云新等從科層、競爭、服務(wù)和學(xué)習(xí)四方面論證了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的平臺建設(shè)有助于政府現(xiàn)代化治理能力和政府績效的提升 [17]。薛瀾等指出當(dāng)前我國學(xué)者關(guān)于國家治理的研究大多停留在詮釋現(xiàn)象之中，使國家治理的改進(jìn)缺乏明確導(dǎo)向，未來研究需回歸到國家現(xiàn)行基本政治制度安排的理性基礎(chǔ)，需要價值理性和工具理性分析的有機(jī)結(jié)合[18]。目前，關(guān)于國家治理能力的度量尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識和標(biāo)準(zhǔn)，制約了國家治理能力的提升。

（五）電子政務(wù)治理績效

張成福等將電子政務(wù)的績效評估劃分為五種模式，即聚焦政府網(wǎng)站績效、基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)指標(biāo)、軟硬件綜合的指標(biāo)體系、關(guān)注全社會的網(wǎng)絡(luò)績效和提出基本的評估準(zhǔn)則 [19]。王天梅等建立了 IT 治理績效影響因素模型，實(shí)證結(jié)論表明電子政務(wù)治理的結(jié)構(gòu)安排、認(rèn)知程度、溝通機(jī)制對電子政務(wù)實(shí)施項(xiàng)目治理績效有不同程度的顯著影響[20]。Osman等提出， 電子政務(wù)服務(wù)涉及不同的利益相關(guān)方， 其定量分析框架主要包含成本、效益、風(fēng)險和機(jī)會 [21]。劉偉將電子政務(wù)績效評價歸納為制度建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施與硬件支持、內(nèi)部優(yōu)化流程、外部績效與產(chǎn)出四大類指標(biāo)體系 [22]。馬亮就國家治理、行政負(fù)擔(dān)和公民幸福感之間的作用關(guān)系提出了相關(guān)命題，并采用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”案例進(jìn)行質(zhì)性分析，研究了三者之間的關(guān)系[23]。李云新等則認(rèn)為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺建設(shè)的績效難以準(zhǔn)確量化， 績效評估應(yīng)兼顧主辦者和受眾群體的直接利益以及社會效益、創(chuàng)新效益等間接利益 [17]。電子政務(wù)并非僅僅是政府提高權(quán)力運(yùn)行效率的工具， 更多體現(xiàn)在公共治理的價值[6]。

以往研究對電子政務(wù)及數(shù)據(jù)治理體系、治理能力、治理績效進(jìn)行了分類的研究，這些研究為我們提供了較好的理論研究基礎(chǔ)。但是，以往電子政務(wù)和數(shù)據(jù)治理理論研究未能夠提供一個相對綜合性的概念框架，不利于理論框架的構(gòu)建和從整體上把握電子政務(wù)治理理論研究，且大多集中在治理體系和治理能力本身的探討上，或者是強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)和治理體系治理能力間的關(guān)系。大多數(shù)學(xué)者都將治理體系和治理能力看作一個整體與電子政務(wù)聯(lián)系起來，但治理體系和治理能力對電子政務(wù)有著不同的作用路徑，二者對績效的影響作用也存在差別。就如何構(gòu)建電子政務(wù)層面的治理體系和治理能力，以及三者之間的相互作用關(guān)系的研究還很缺乏?；诖?，本文采取質(zhì)性研究方法——扎根理論來探討電子政務(wù)治理體系、治理能力和治理績效之間的關(guān)系。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

近年，國內(nèi)越來越多的研究運(yùn)用扎根理論進(jìn)行研究。扎根理論最核心和最根本的方法論原則是避免研究者任何主觀的、先入為主的假定，讓研究問題和理論成果從社會過程及對其進(jìn)行的研究過程中自然涌現(xiàn)[24]。扎根理論采用歸納方法發(fā)展出理論，通過對數(shù)據(jù)的收集、分析和處理，建立科學(xué)理論，以數(shù)據(jù)資料作為研究主導(dǎo)，而不是依賴研究者預(yù)定的假設(shè)進(jìn)行演繹。扎根理論涉及理論歸納和理論演繹，包括問題界定、文獻(xiàn)討論、資料收集、三級編碼（開放編碼、主軸編碼、選擇編碼）和建立理論等過程[25]。

（二）資料收集

本研究選取的資料來自2018年在福州舉辦的“首屆中國數(shù)字建設(shè)峰會”電子政務(wù)分論壇的專家發(fā)言2018年4月23日 “首屆數(shù)字中國建設(shè)峰會” 在福州舉行 ，并舉行“分論壇——電子政務(wù)：協(xié)同、優(yōu)化、創(chuàng)新”。分論壇發(fā)言人共有17位，本研究的原始素材及文中的典型引用語來自該分論壇實(shí)錄：http：//live01.people.com.cn/zhibo/Myapp/Html/Member/html/201804/495_1994_5ad819f186ade_quan.html 。國家電子政務(wù)專家委員會主任王欽敏、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室副主任楊小偉等17位發(fā)言人和3位主持人分享了關(guān)于電子政務(wù)的觀點(diǎn)，其中既有對取得的成就和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也指出了存在的不足，還包括改進(jìn)措施和對電子政務(wù)發(fā)展趨勢的展望。發(fā)言人均為長期從事電子政務(wù)管理、技術(shù)開發(fā)、學(xué)術(shù)研究的主要負(fù)責(zé)人，既有國家部委的主要領(lǐng)導(dǎo)，也有省級信息中心、高校、企業(yè)、傳媒等各個領(lǐng)域的主要負(fù)責(zé)人。具體包括：國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、中華人民共和國海關(guān)總署、中華人民共和國最高人民法院、中華人民共和國工業(yè)和信息化部、中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會主要負(fù)責(zé)人5人，省級信息（數(shù)據(jù)）中心主任3人，省高院院長1人，雜志社社長1人，傳媒總編2人，教授2人，企業(yè)高管3人。該論壇發(fā)言人具有很高的權(quán)威性和廣泛的代表性，他們從不同的領(lǐng)域和角度對電子政務(wù)進(jìn)行了較為全面的闡述，發(fā)言內(nèi)容也較全面，因此本文將17位發(fā)言人的講話作為此次扎根理論研究的原始資料。

三、資料分析

（一）開放編碼

開放編碼就是把搜集來的資料進(jìn)行分解，針對資料里所反映的現(xiàn)象，不斷比較其間的異同，進(jìn)而為現(xiàn)象貼上標(biāo)簽，使之概念化與范疇化的過程。開放編碼主要包括若干步驟：賦予現(xiàn)象標(biāo)簽—發(fā)現(xiàn)類屬—命名類屬—概念化類屬。這一過程中需要研究者持開放態(tài)度，明確現(xiàn)象、提出問題，并歸納范疇。本文使用NVIVO11為分析工具，對17份發(fā)言材料進(jìn)行開放編碼。首先是“貼標(biāo)簽”，對17份打散了的發(fā)言材料中反映現(xiàn)象的原始語句做標(biāo)記，并簡化和初步提煉，最終得到兩百多條原始語句及相應(yīng)的初始概念（“aa + 數(shù)字序號”的形式）。其次是“概念化”，進(jìn)一步提煉初始概念中的相同內(nèi)容或類似描述，進(jìn)而將這些概念規(guī)范化（“A +數(shù)字序號”的形式），抽取概念語句中的同質(zhì)性描述，將之歸納總結(jié)為抽象范疇。最后是 “范疇化”，將第二步中概念化了的屬于同一大類的初始概念整理為同一范疇（“AA +數(shù)字序號”的形式）。最終得到了107個標(biāo)簽、27個概念和17個范疇，如表1所示。

（二）主軸編碼

主軸編碼過程就是構(gòu)建典范模型的過程。典范模型是扎根理論方法的一個重要分析工具，其作用在于將第一步開放編碼得到的范疇聯(lián)系起來，深入分析范疇和范疇之間的關(guān)系，得到更抽象的主范疇。利用產(chǎn)生某個事件（主范疇）的條件、事件所依賴的脈絡(luò)（即該范疇性質(zhì)的具體維度指標(biāo)） 以及在事件中行動者采取的策略和采用的結(jié)果，有助于更多、更準(zhǔn)確地把握該事件（主范疇）。按照這一模型的分析邏輯，對信息技術(shù)開發(fā)等17個初始范疇進(jìn)行分析，最終總結(jié)為8個主范疇，包括：“制度體系”“業(yè)務(wù)內(nèi)容”“信息資源”“信息技術(shù)開發(fā)與運(yùn)用”“為民服務(wù)的理念和能力”“政府成效”“人民滿意”和“市場活力”（詳見表2）。

這些范疇都是按照因果條件→理論現(xiàn)象→脈絡(luò)背景→中介條件→行動∕互動策略→結(jié)果，這一典范模型所得出來的。以電子政務(wù)治理體系的構(gòu)建過程為例，因果條件是大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)的頂層架構(gòu)的提出，現(xiàn)象是政府對電子政務(wù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性的認(rèn)知，脈絡(luò)是政府的政策支持;中介條件是協(xié)同、優(yōu)化和創(chuàng)新;行動∕互動策略是業(yè)務(wù)優(yōu)化協(xié)同和信息資源整合;最終的結(jié)果是電子政務(wù)治理體系的建立。

（三）選擇編碼

選擇編碼是指通過描述現(xiàn)象的“故事線”來梳理和發(fā)現(xiàn)核心范疇，把核心范疇與其他范疇系統(tǒng)地聯(lián)結(jié)起來，搜集新的資料驗(yàn)證其間的關(guān)系，并進(jìn)一步通過資料與正在成型的理論的互動來完善各個范疇及相互關(guān)系，從而建立起概念密實(shí)、充分發(fā)展的扎根理論[26]。通過進(jìn)一步分析8個主范疇，可以發(fā)現(xiàn)“制度體系”“業(yè)務(wù)內(nèi)容”和“信息資源”這三者反映的是電子政務(wù)治理制度、治理內(nèi)容以及電子政務(wù)必不可少的信息資源，它們統(tǒng)一于電子政務(wù)治理體系中。同理，“信息技術(shù)開發(fā)與運(yùn)用”和“為民服務(wù)理念和能力”分別反映的是政府內(nèi)部能力和外部能力，同屬于電子政務(wù)的治理能力。最后，電子政務(wù)的績效通過三方主體表現(xiàn)出來：“政府成效”“人民滿意”“市場活力”?；诖?，我們可以總結(jié)出以下的“故事線”：我國政府通過加

強(qiáng)內(nèi)部信息技術(shù)開發(fā)與運(yùn)用能力和對外服務(wù)能力來提高電子政務(wù)治理能力;同時，從制度、政策等頂層設(shè)計(jì)層面、具體業(yè)務(wù)層面以及貫穿整個電子政務(wù)治理過程的信息資源層面構(gòu)建了電子政務(wù)治理體系;作為內(nèi)驅(qū)力的治理能力和外驅(qū)力的治理體系相輔相成，發(fā)揮作用，得到了政府成效、人民滿意和市場活力三方面的治理績效。

以“故事線”為基礎(chǔ)，本文最終構(gòu)建了電子政務(wù)治理體系、治理能力和治理績效三者的關(guān)系模型（見圖1）。該模型中的基本關(guān)系準(zhǔn)則為：電子政務(wù)取得績效與其治理能力和治理體系有密不可分的關(guān)系，電子政務(wù)治理能力是影響其績效的內(nèi)驅(qū)力，電子政務(wù)治理體系是影響其績效的外驅(qū)力。兩者不是單獨(dú)對治理績效施加影響，而是相互作用、相輔相成地促進(jìn)治理績效的提升。

（四）理論飽和度檢驗(yàn)

理論飽和度檢驗(yàn)是指研究所選取的材料是否揭示了所有范疇，當(dāng)新增材料不會產(chǎn)生新理論和范疇的新特征時，理論就達(dá)到了飽和。本文抽取其中一份發(fā)言做理論飽和度檢驗(yàn)，并未得到新的理論關(guān)系和新的范疇，各主范疇內(nèi)部也未形成新的概念，故本研究最終得到的范疇編碼和關(guān)系模型達(dá)到了理論飽和。

四、模型闡釋和研究發(fā)現(xiàn)

圖1涉及3個主范疇：電子政務(wù)治理體系、電子政務(wù)治理能力和電子政務(wù)治理績效。圍繞這3個主范疇產(chǎn)生3個基本命題：電子政務(wù)治理體系治理績效;電子政務(wù)治理能力治理績效;電子政務(wù)治理能力←→電子政務(wù)治理體系。

基本命題1：電子政務(wù)治理體系治理績效

該命題從外部因素的角度分析了治理體系作為影響電子政務(wù)績效的外驅(qū)力是如何發(fā)揮作用的，主要涉及三方面。一是制度層面：電子政務(wù)作為當(dāng)前政府的新興治理方式，首先要做好頂層設(shè)計(jì)和出臺相關(guān)政策，加強(qiáng)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)，針對互聯(lián)網(wǎng)風(fēng)險開展防控體系建設(shè)，從整體保障電子政務(wù)治理體系的協(xié)同和平穩(wěn)運(yùn)行，為電子政務(wù)治理績效提供制度保障。我國已制定了電子政務(wù)發(fā)展的總體方案，并開展綜合試點(diǎn)，如我國2006年就發(fā)布了《國家電子政務(wù)總體框架》。近年，國家密集出臺了一系列實(shí)施方案，如《“十三五”國家信息化規(guī)劃》（國發(fā)〔2016〕73號）、《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》（國辦函〔2016〕108號）、《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》（國辦發(fā)〔2017〕39號）、2017年發(fā)布的《“十三五”信息化標(biāo)準(zhǔn)工作指南》等。這些規(guī)劃、方案和指南的出臺為解決電子政務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃不足、業(yè)務(wù)協(xié)同水平不高和提升政務(wù)服務(wù)不到位等問題奠定了一定基礎(chǔ)，但是信息技術(shù)發(fā)展日新月異，需要不斷完善國家電子政務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，要使這些頂層設(shè)計(jì)和政策規(guī)劃落地，還需要更多創(chuàng)新性實(shí)踐。二是業(yè)務(wù)層面：電子政務(wù)的有效開展需要整合政府職能，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，協(xié)調(diào)好政府內(nèi)部、政企之間、中央和地方等方面的關(guān)系。打破數(shù)據(jù)孤島，促進(jìn)數(shù)據(jù)互通和數(shù)據(jù)增值利用等，在物理層集中數(shù)據(jù)資源相對容易，但在業(yè)務(wù)層面打通數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同和聯(lián)動仍然困難重重。這就需要不斷優(yōu)化政府職能配置，創(chuàng)新服務(wù)模式，簡化辦事流程，優(yōu)化技術(shù)應(yīng)用和服務(wù)平臺，并加強(qiáng)彼此之間的協(xié)同。在原始資料中的典型引用語證據(jù)為，“海關(guān)總署在建設(shè)‘互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)過程中，通過一套標(biāo)準(zhǔn)、一個平臺實(shí)現(xiàn)海關(guān)辦事服務(wù)一號申請，一窗受理，一網(wǎng)通辦……不僅提高了通關(guān)效率，也獲得了廣大企業(yè)的點(diǎn)贊”“最高人民法院利用云計(jì)算大數(shù)據(jù)等先進(jìn)信息技術(shù)建設(shè)智慧法院的實(shí)踐，相關(guān)的工作在服務(wù)人民群眾，服務(wù)審判執(zhí)行，服務(wù)司法管理和服務(wù)國家治理方面應(yīng)該說產(chǎn)生了巨大的效益”。三是信息層面：電子政務(wù)是基于整合信息資源的政府治理方式，信息資源是貫穿于整個治理過程中必不可少的因素。通過整合政府信息系統(tǒng)和系統(tǒng)遷移，打破信息孤島，促進(jìn)信息的互聯(lián)互通和共享。完善的信息服務(wù)和整合共享的信息系統(tǒng)能為電子政務(wù)提供可靠的信息支持，從而提高治理績效。

基本命題2：電子政務(wù)治理能力治理績效

該命題從政府自身角度入手探討了影響電子政務(wù)績效的內(nèi)在因素，主要涉及兩個方面。一是信息技術(shù)開發(fā)與運(yùn)用：信息技術(shù)開發(fā)與運(yùn)用能力是政府改進(jìn)績效需具備的核心能力。在原始資料中的典型引用語證據(jù)為“電子政務(wù)關(guān)系到國家的安全和政府工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時也關(guān)系到公眾和企業(yè)的切身利益，推進(jìn)相關(guān)的IT技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)及應(yīng)用，促進(jìn)電子政務(wù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要設(shè)備安全可靠，是實(shí)現(xiàn)國家電子政務(wù)可持續(xù)發(fā)展的一個關(guān)鍵”。政府職能的優(yōu)化，辦事流程的優(yōu)化需要通過大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)、人工智能等來實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而提高政府的服務(wù)能力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國目前中高端服務(wù)器的國產(chǎn)化率不到10%數(shù)據(jù)來源于2007年國家發(fā)改委、財政部和原國務(wù)院信息化工作辦公室聯(lián)合對我國電子政務(wù)重點(diǎn)工程及其設(shè)備國產(chǎn)化率所進(jìn)行的一項(xiàng)專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果。，所使用的信息基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵核心技術(shù)設(shè)備大多是國外進(jìn)口，存在著嚴(yán)重的“后門”威脅，因此關(guān)鍵核心技術(shù)設(shè)備尤其是服務(wù)器的國產(chǎn)化替代極其關(guān)鍵。此外，我國使用的智能終端操作系統(tǒng)幾乎全部是國外進(jìn)口，給應(yīng)對漏洞、病毒和黑客攻擊帶來極大挑戰(zhàn)。若用戶信息被外國掌握，將給國家信息安全和經(jīng)濟(jì)安全造成嚴(yán)重隱患，因此信息核心關(guān)鍵技術(shù)自主可控尤為重要，培養(yǎng)一批能真正掌握該技術(shù)的科技人才隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)產(chǎn)品的國產(chǎn)化，建立信息安全技術(shù)保障體系是提高電子政務(wù)治理績效的最關(guān)鍵因素。在信息技術(shù)的利用方面，還存在很多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在線辦理流程不規(guī)范，跨部門、跨層級、跨區(qū)域之間政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，由于標(biāo)準(zhǔn)的差異和數(shù)據(jù)割裂，給民眾造成新的不便，影響了政務(wù)服務(wù)在線辦理效能和人民群眾對于政府的滿意度，這就需要盡快建立和完善標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的國家政務(wù)服務(wù)平臺，建立統(tǒng)一的在線政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，提高政府運(yùn)行效率和人民群眾的滿意度。二是為民服務(wù)的理念和能力：我國電子政務(wù)發(fā)展的主要目的是向廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷、均等化的基本公共服務(wù)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的電子政務(wù)，線上與線下結(jié)合服務(wù)新模式需要以人民的需求為核心創(chuàng)新政府理念，樹立互聯(lián)網(wǎng)思維和信息化思維，轉(zhuǎn)變服務(wù)模式，如由被動受理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃?wù)、由專業(yè)窗口轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合窗口、由單獨(dú)受理轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一受理等。服務(wù)型政府理念的提出也對政府為民服務(wù)的素質(zhì)和能力提出了更高的要求，在實(shí)踐中提高并鞏固政府的服務(wù)能力，多為人民辦實(shí)事，是提升電子政務(wù)績效的最佳途徑。

基本命題3：電子政務(wù)治理能力←→電子政務(wù)治理體系

作為影響治理績效的兩個因素，治理能力是內(nèi)在因素，治理體系是外部因素;治理能力是基礎(chǔ)，治理體系是保障。二者相輔相成，共同作用。其一，要實(shí)現(xiàn)政府治理思維的變革和政府治理手段的改進(jìn)，首先要形成大數(shù)據(jù)思維和以數(shù)據(jù)為支撐的治理能力，通過公共管理流程再造，形成開放治理、協(xié)同治理、主動服務(wù)和精準(zhǔn)化服務(wù)的治理格局。電子政務(wù)需要以新一代技術(shù)為支撐，技術(shù)支持對電子政務(wù)治理具有基礎(chǔ)性的作用，如利用區(qū)塊鏈技術(shù)可打破政府行政審批部門數(shù)據(jù)的信息孤島;利用智能合約技術(shù)可實(shí)現(xiàn)信息安全共享;依托大數(shù)據(jù)可提供智能化的匹配服務(wù);還有云計(jì)算大數(shù)據(jù)、基于北斗的定位技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、安全預(yù)警防范技術(shù)等，治理方式的變化也帶來監(jiān)管方式和手段的變化。同時，在將技術(shù)引入政務(wù)的過程中，需要以政府的理念轉(zhuǎn)化作為前提，建立數(shù)據(jù)大格局和大服務(wù)理念。其二，在國家電子政務(wù)治理中，政務(wù)信息化存在“資源共享難、互聯(lián)互通難、業(yè)務(wù)協(xié)同難”三大痛點(diǎn)，由于電子政務(wù)是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同合作，才能促進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合和數(shù)據(jù)融合。在電子政務(wù)的建設(shè)中，“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”是提升電子政務(wù)治理能力的重要制約瓶頸。這就要打破條塊分割的管理體制，夯實(shí)體制機(jī)制保障，不斷進(jìn)行流程再造和體制機(jī)制創(chuàng)新，如：加強(qiáng)政務(wù)信息化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)立法工作;強(qiáng)化政務(wù)信息化工程建設(shè)的統(tǒng)籌管理;以“制度創(chuàng)新+技術(shù)創(chuàng)新”推進(jìn)“放管服”等改革任務(wù);推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌;推進(jìn)跨部門的資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同;健全安全保障工作聯(lián)動機(jī)制;強(qiáng)化績效管理，健全問責(zé)機(jī)制，等等。只有電子政務(wù)治理能力和治理體系相互配合，才可能產(chǎn)生正向的治理績效，任何一方缺失都很難實(shí)現(xiàn)績效的提升。

五、結(jié)?語

本文創(chuàng)新之處在于運(yùn)用扎根理論方法，通過分析發(fā)言材料，從打亂的語句中搜尋同質(zhì)信息，再總結(jié)形成新的結(jié)論。這些結(jié)論都是從原始語句中總結(jié)歸納出來的，保證了結(jié)論來源的真實(shí)性和可靠性。并且，提出了電子政務(wù)治理體系和治理能力對治理績效的影響路徑，以及治理體系和治理能力兩者之間的互動關(guān)系。政府成效、人民滿意和市場活力這三方面績效的提升離不開內(nèi)外驅(qū)動力的影響，作為內(nèi)驅(qū)力的電子政務(wù)治理能力從信息技術(shù)開發(fā)與運(yùn)用和為民服務(wù)的理念與能力這兩條路徑來促進(jìn)治理績效的提升，作為外驅(qū)力的電子政務(wù)治理體系從制度層面、業(yè)務(wù)層面和信息層面來為治理績效的提升提供保障。本文也存在不足之處。首先，所選取的材料來自同一場會議的發(fā)言，在材料的來源和類型上難免具有單一性，取材方面的多元性不夠明顯。其次，扎根理論的材料分析過程需要筆者從原始材料中找出相關(guān)信息，并據(jù)此提煉出概念和范疇，這一過程難免具有主觀性，對筆者的總結(jié)歸納和邏輯推理能力有較高的要求，難免會影響研究結(jié)果的效度。基于以上局限性，構(gòu)建的關(guān)系模型的普適性也還有待驗(yàn)證，未來研究尚需進(jìn)一步完善。

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E?government Governance System， Governance Capacity and Governance Performance

—An Exploratory Research Based on Grounded Theory

LI Liang?cheng1?Li Lian?yu2

（1.School of Marxism， South China University of Technology， Guangzhou 510640， Guangdong， China;

2.School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510640， Guangdong， China）

Abstract：

E?government has gradually become the main governance mode of the government. It is especially important to study the relationship between e?government and governance performance in combination with the requirements of national governance system and modernization of governance capabilities. This paper selects statement by experts from the E?government Sub?forum of the 1st Digital China Summit as the research materials. Based on grounded theory， it extracts three main categories， namely， e?government governance system， governance capacity and governance performance， constructs a model diagram of the relationship between e?government governance system， governance capacity and governance performance， and puts forward three basic propositions with interpretation.

Keywords： e?government; governance system; governance capacity; governance performance; grounded theory