中國—東盟南海合作回顧與展望：基于規(guī)則構建的考量

吳士存 陳相秒

[內容提要]2016年下半年以來，中國與東盟有關國家間的海上務實合作穩(wěn)步推進，取得了不少新的進展，呈現(xiàn)出全新的局面，但仍面臨域外大國爭奪地區(qū)影響力、聲索國內部政治斗爭等不確定因素的干擾。伴隨著“南海行為準則”案文磋商的加速推進，中國與東盟國家間有望建立基于規(guī)則、開放的南海合作新秩序。大國競爭的持續(xù)加劇，將使得中國與東盟國家的南海合作漸漸陷入地緣政治競爭的漩渦之中。抓住“準則”磋商的契機，為南海合作訂立一套行之有效的規(guī)則、規(guī)范和制度體系，是中國與東盟國家最為現(xiàn)實的選擇。

2016年下半年以來，中國—東盟南海合作所處的各國內部政治環(huán)境和地區(qū)局勢都發(fā)生了較大變化。在各國內部，菲律賓、馬來西亞及越南等聲索國的國內政權都經(jīng)歷了新一輪的更迭。在雙邊關系層面，中國與菲律賓、越南、馬來西亞等聲索國間的雙邊關系總體穩(wěn)定，相互間圍繞海上有關爭議的矛盾和分歧得到有效管控，“南海行為準則”(以下簡稱“準則”)框架文本和單一磋商文本相繼達成，為海上務實合作營造了較好的環(huán)境。在地區(qū)層面，美國、日本、澳大利亞、英國等域外大國在南海的權力競爭也漸成常態(tài)。

在此背景下，過去的三年多里，中國與東盟國家之間的南海海上務實合作取得了不少新的進展，并呈現(xiàn)新的特點，而未來的發(fā)展態(tài)勢也愈來愈值得深入討論。本文總結2016年下半年以來中國與東盟國家間南海海上合作的最新進展，分析中國—東盟合作面臨的挑戰(zhàn)，并嘗試回答未來中國—東盟南海海上合作的重點方向及如何應對合作的不穩(wěn)定因素。

一、中國—東盟南海合作的新進展與新特點

中國與東盟國家在2002年簽訂了《南海各方行為宣言》(以下簡稱《宣言》)，就開展海上務實合作達成一致，但受南海形勢升溫及有關聲索國政治意愿不足、對中國抱有深度的猜疑和戒備心理等因素影響，海上合作進程一直處于停滯不前的狀態(tài)。(1)參見吳士存、陳相秒：《南海合作展望》，載吳士存、劉復國主編：《2016—2017年南海地區(qū)形勢評估報告》，臺灣政治大學安全研究中心，2017年，第217頁。伴隨海上形勢的逐步緩和，加之有關聲索國國內政局的變化，中國—東盟南海合作取得了新的進展，也逐漸呈現(xiàn)與以往存在明顯差異的特點。

(一)中國—東盟南海合作的新進展

2016年下半年以來，中國—東盟南海合作取得了不少可圈可點的成果和亮點。

1.中國—東盟防務安全合作取得突破

相較于經(jīng)貿領域日益牢固的聯(lián)系與密切的合作，防務與安全合作長期以來都是中國—東盟關系中的一塊“短板”。特別是隨著2012年以后南海有關爭議的升溫，部分東盟國家感到來自中國的“威脅”增加，也更為急迫尋求通過加強與美、日等域外大國的安全合作來制衡中國不斷彰顯的地區(qū)影響力。(2)Amitav Acharya, ASEAN 2030: Challenges of Building a Mature Political and Security Community, Asian Development Bank Institute, No. 441 October 2013, https://www.adb.org/sites/default/files/publication/156296/adbi-wp441.pdf[2019-10-03];Gil H. A Santos, Why China is Asean’s security threat, the Manila Times, December 19, 2016, https://www.manilatimes.net/china-aseans-security-threat/302508/[2019-10-03]；T. V. Paul，Asean and soft balancing: Time to declare South China Sea a zone of peace? ,The Straits Times，May 12, 2018，https://www.straitstimes.com/opinion/asean-and-soft-balancing-time-to-declare-s-china-sea-a-zone-of-peace[2019-10-03]；How will ASEAN balance a tug of power between China and US-led ‘Quad’ in the Indo-Pacific? , the Jakarta Post, October 24, 2018， https://www.thejakartapost.com/academia/2018/10/24/how-will-asean-balance-a-tug-of-power-between-china-and-us-led-quad-in-the-indo-pacific.htm[2019-10-03]；China, Asean should hold more exercises: Ng Eng Hen, the Strait Times, Oct 24, 2018, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/china-asean-should-hold-more-exercises-ng-eng-hen[2019-10-03].但此一局面在過去的近三年里明顯改觀。中國與東盟十國在2017年10月的第四屆中國—東盟防長擴大會議上，就開展聯(lián)合演習達成一致，并在2018年8月和10月分別在新加坡和南海北部海域舉行了桌面演練和海上聯(lián)合演習。中國與東盟十國的八艘艦艇、五名觀察員和1200余名官兵就2014年達成的《海上意外相遇規(guī)則》等開展了為期七天的聯(lián)合演習。這是中國與東盟國家間的首次多邊海上聯(lián)合演習，對中國—東盟雙邊關系全方位提升更是具有里程碑式的意義。(3)Laura Zhou,China embarks on first joint naval drills with Asean as US tensions simmer in South China Sea, the South China Moring Post, 22 October, 2018, https://www.scmp.com/news/china/military/article/2169727/china-embarks-first-joint-naval-drills-asean-us-tensions-simmer[2019-10-03].

2.中菲南海合作全面鋪開且持續(xù)深化，海上油氣共同開發(fā)邁出實質一步

在漁業(yè)領域，從2017年1月重啟首個合作項目，由中方為菲17名漁業(yè)代表提供培訓，到當年4月恢復暫停了11年的漁業(yè)聯(lián)合委員會，并在2018、2019年連續(xù)召開第二、三次聯(lián)合委員會會議，雙方在海洋養(yǎng)殖技術交流、魚苗援助、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖等領域的合作，取得了有目共睹的成果。

在海上執(zhí)法安全方面，2017年2月兩國正式成立“中菲海警海上合作聯(lián)合委員會”，并建立熱線機制。當年5月，中國為菲海警20名軍官提供了為期兩周的訓練援助。(4)Philippines, Chinese coast guards hold maritime exercises, philstar, August 21, 2017, https://www.philstar.com/headlines/2017/08/21/1731576/philippines-chinese-coast-guards-hold-maritime-exercises[2019-10-01].同時，兩國海警部門還積極商討開展海上聯(lián)合演練。(5)Philippines, Chinese coast guards hold maritime exercises, philstar, August 21, 2017, https://www.philstar.com/headlines/2017/08/21/1731576/philippines-chinese-coast-guards-hold-maritime-exercises[2019-10-01].

在油氣開發(fā)層面，中菲兩國通過雙邊南海問題磋商機制及高層的頻繁互訪，分階段逐步推進南海油氣共同開發(fā)。兩國已同意設立特別小組負責探討爭議海域油氣共同開發(fā)的框架。(6)PH, China OK joint SCS oil exploration, Manilla Bulletin, February 15, 2018, https://news.mb.com.ph/2018/02/15/ph-china-ok-joint-scs-oil-exploration/[2019-10-13]；China’s continued blocking of Reed Bank drilling could cost Philippine development, philstar, July 16, 2018, https://www.philstar.com/headlines/2018/07/16/1834042/chinas-continued-blocking-reed-bank-drilling-could-cost-philippine-development-expert[2019-10-13].2017年11月，雙方進一步確認“愿探討在包括海洋油氣勘探和開發(fā)等其他可能領域開展合作的方式”。2018年雙方又在南海問題雙邊磋商機制第二、三次會議期間，具體探討了深化海上油氣聯(lián)合勘探合作。在經(jīng)過近三年的密集探討和協(xié)商后，同年11月20日中菲簽署了《關于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，就設立政府間聯(lián)合指導委員會和企業(yè)間工作組、在備忘錄簽訂后的12個月內達成合作安排等事項達成一致，為推進兩國南海油氣共同開發(fā)共識付諸實踐確立了路線圖和時間表。(7)Memorandum of Understanding on Cooperation on Oil and Gas Development Between the Government of People’s Republic of China And the Government of The Republics of the Phlippines, Nov. 28, 2018.2019年8月29日，中菲正式成立油氣合作政府間聯(lián)合指導委員會和企業(yè)間工作組，為兩國開展南海油氣共同開發(fā)合作提供了專門的政府和企業(yè)雙軌協(xié)調機制。同年10月，中菲在北京舉行政府間聯(lián)合指導委員會首次會議，這標志著兩國的油氣開發(fā)合作已進入實質磋商階段。

3.“準則”磋商進程提速、“保質”，南海合作步入規(guī)則構建新階段

2017年5月和2018年8月，中國與東盟十國相繼就“準則”框架文本和單一磋商文本達成一致。相比于《南海各方行為宣言》六年談判過程(1996—2002年)，過去近三年里“準則”磋商不僅進度再次加快，所取得的成果也格外特殊。(8)Southeast Asia, Beijing hail milestone in South China Sea talks, the Reuters, August 2, 2018, https://www.reuters.com/article/us-asean-singapore/southeast-asia-seeks-russia-cybersecurity-pact-south-china-sea-code-of-conduct-idUSKBN1KN0SB[2019-10-01].“準則”單一磋商文本囊括了相關各方利益訴求，就開展海上合作的義務、可合作領域、保持自我克制和互信提升、危機預防和管控機制等作了更為詳盡的梳理。(9)Carl Thayer, A Closer Look at the ASEAN-China Single Draft South China Sea Code of Conduct, the Diplomat, August 03, 2018 https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/[2019-10-03];Tough South China Sea talks ahead as Vietnam seeks to curb China’s actions, the Reuters, December 31, 2018, https://thediplomat.com/2018/08/a-closer-look-at-the-asean-china-single-draft-south-china-sea-code-of-conduct/[2019-10-03].2019年7月31日，中國—東盟外長會完成了“準則”單一磋商文本草案第一輪審讀，對案文的總體架構、結構和要素進行了優(yōu)化精簡。同年10月，中國與東盟十國又在落實《南海各方行為宣言》第18次高官會期間就“準則”案文第二輪審讀充分交換了意見。

4.中國與有關聲索國陸續(xù)建立海上問題雙邊磋商機制

根據(jù)2016年10月發(fā)布的聯(lián)合聲明，2017年5月中菲正式啟動副部長級南海問題雙邊磋商機制，并已連續(xù)舉行四次會議。(10)Philippines, China Convene the Fourth Meeting of the Bilateral Consultation Mechanism on the South China Sea, Department of Foreign Affairs of Philippines, 03 April 2019, https://dfa.gov.ph/dfa-news/dfa-releasesupdate/21081-philippines-china-convene-the-fourth-meeting-of-the-bilateral-consultation-mechanism-on-the-south-china-sea[2019-10-11].2019年9月，中馬就海上問題雙邊磋商機制達成一致。(11)China, Malaysia to set up South China Sea dialogue mechanism, the Reuters, September 12, 2019, https://www.reuters.com/article/us-china-malaysia/china-malaysia-to-set-up-south-china-sea-dialogue-mechanism-idUSKCN1VX0JN[2019-10-15].加之中越政府邊界談判代表團團長定期會晤機制，至此中國與除文萊外的所有聲索國都建立了專司海上有關爭議的對話磋商機制。海上問題雙邊磋商機制，為爭端國間增進對彼此涉南海政策的理解、管控分歧、防止并管控海上意外事件、提升海上合作水平提供了平臺。

5.加快落實《宣言》框架下的南海海上務實合作

2016年9月7日，在第19次中國—東盟領導人會議上，中國和東盟國家領導人共同審議通過了《中國與東盟國家應對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導方針》，標志著作為管控危機的重要制度性安排——海上熱線平臺的正式啟動。該指導方針規(guī)定了外交高官熱線平臺的目的、適用范圍、術語定義、聯(lián)絡點指定和使用程序等，為各國外交部高官之間直接就有關海上緊急事態(tài)進行溝通協(xié)調，以管控風險，共商對策，避免海上沖突升級，提供了即時、有效的聯(lián)絡渠道。2017年5月，落實《南海各方行為宣言》第14次高官會又審議通過了《建立三個技術委員會步驟非文件》，為推進落實《宣言》框架下的海洋科研和環(huán)保、航行安全與搜救、打擊海上跨國犯罪等領域合作進一步夯實了基礎。2018年10月第16次高官會以來，中國與東盟國家又連續(xù)多次更新落實《宣言》2016—2021年工作計劃，并先后確定了一批海上務實合作項目。(12)參見《落實〈南海各方行為宣言〉第15次高官會在長沙舉行》,外交部網(wǎng)站，2018年10月6日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/t1572738. shtml[2019-10-11]。

此外，2017年5月越南海警船首次應邀訪問中國。同時，在中斷三年之后，中越不僅恢復北部灣灣口工作組磋商機制，在三年里還連續(xù)舉行了四輪(2018年兩輪)磋商會議和海上共同開發(fā)工作組磋商，雙方進一步就“南海更大范圍海域開展有關合作和共同開發(fā)”“擴大灣口外海域共同考察區(qū)域和增加油氣考察內容”等關鍵問題進行了越來越深入的探討。(13)參見《中越舉行新一輪北部灣灣口外海域工作組、海上共同開發(fā)磋商工作組磋商》,外交部網(wǎng)站，2019年4月26日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/bjhysws_674671/xgxw_674673/t1658461.shtml[2019-10-15]。中馬兩國也會同泰國于2018年10月在馬來西亞亞森美蘭州波德申縣、雪蘭莪州巴生港及近海區(qū)域舉行“和平友誼—2018”聯(lián)合軍演。

(二)中國—東盟南海合作的新特點

受海上形勢時常緊張升溫、各聲索國對海上合作政治意愿不高及自身經(jīng)濟利益需求等各方面因素影響，《宣言》簽訂后的近15年里中國與東盟有關國家間的南海海上務實合作進程總體不甚樂觀，呈現(xiàn)談的多、落實少，雙邊多、多邊少，低敏感領域多、共同開發(fā)與海上搜救等關鍵領域的合作較少磋商機制穩(wěn)定及具體合作機制缺乏等特征。相比之下，2016年下半年以來中國與東盟國家南海海上務實合作既取得新的進展同時也呈現(xiàn)出全新的特點，具體如下：

1.海上合作開始向關鍵敏感領域縱深邁進

海上聯(lián)合軍演，對中國—東盟雙邊關系，尤其是軍事安全合作具有標志性的意義。同時，自20世紀80年代中國提出在南海爭議實行“擱置爭議，共同開發(fā)”倡議以來，各聲索國普遍采取避而不談或借口推辭的策略，倡議實施進度緩慢。但2016年下半年至今，中菲兩國不僅實質性地開展了共同開發(fā)合作的磋商談判，簽署了旨在明確推進合作的時間表和路線的諒解備忘錄，還建立了政府和企業(yè)兩個層面的工作組磋商機制。此外，中菲、中馬間的海上問題雙邊磋商機制直接指向南海有關島礁領土主權和海域管轄權爭議，探討爭端解決方式、爭端徹底解決前的臨時措施安排等核心問題，更是已然深入觸及南海問題的實質部分。

2.中國與東盟國家既推進“準則”磋商，又積極落實《宣言》框架下的海上務實合作

中國與東盟十國雖然已經(jīng)就循序漸進、加速推進“準則”磋商達成一致，但始終堅持“準則”是《宣言》的延續(xù)、同步推進落實《宣言》的原則。各方在落實《宣言》高官會和聯(lián)合工作組會議機制下，“背對背”召開“準則”磋商和推進《宣言》框架下海上務實合作會議。

3.南海合作的制度建設加速

從在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》，到啟動海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺，達成“準則”單一磋商文本等，中國與東盟有關國家逐步為開展海上務實合作構建起制度與規(guī)則體系。

4.海上多邊合作態(tài)勢顯著上升

譬如，在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》、“準則”單一磋商文本的達成和審讀等均是多邊合作的顯著成果。

5.部分聲索國的海上單邊行動加劇

2017年以來，越南已經(jīng)連續(xù)三年單方面推進南沙群島萬安灘附近海域的油氣鉆探活動，相繼與俄羅斯、日、印石油公司就在南海開發(fā)新的油氣田達成了協(xié)議。(14)Vietnam cracks open new oil field in South China Sea with Russia，F(xiàn)ebruary 08, 2019, Nikkei Asian Review, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Vietnam-cracks-open-new-oil-field-in-South-China-Sea-with-Russia[2019-10-03]; PetroVietnam, Japanese firms sign South China Sea gas deal amid tensions with Beijing, the Reuters, August 1, 2018, https://www.reuters.com/article/us-vietnam-japan-southchinasea/petrovietnam-japanese-firms-sign-south-china-sea-gas-deal-amid-tensions-with-beijing-idUSKBN1KM3SO[2019-10-03];India, Vietnam to step up defence cooperation, oil exploration, the Economic Times, Nov 21, 2018, https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-vietnam-to-step-up-defence-cooperation-oil-exploration/articleshow/66732922.cms[2019-10-03].2019年5月，越南聯(lián)合俄羅斯石油公司(Rosneft)，租用總部在日本東京的鉆探公司平臺，再度在中國主張的南沙群島萬安灘附近海域(越南稱06-1、05-1)開展鉆探作業(yè)。(15)Vietnam welcomes Japan’s leading oil operator amid tensions in South China Sea,Honi Times, 23 Aug 2019, http://www.hanoitimes.vn/news/2019/08/81e0db03/vietnam-welcomes-japan-s-leading-oil-operator-amid-tensions-in-south-china-sea/[2019-10-01].不僅如此，越南還出動武警船、武裝民兵船對中國“海洋地質8號”鉆探船在瓊臺礁附近海域的活動進行了干擾和阻撓，雙方遂成對峙之勢。此外，同年5月下旬以后，馬來西亞試圖推進在中國南沙群島南康暗沙鉆探，此后在南沙群島北康暗沙鉆探作業(yè)。(16)P. Waran, China Coast Guard Patrol Craft in South Luconia Shoals, Malaysia military times, 10th July 2019, https://mymilitarytimes.com/index.php/2019/07/10/china-coast-guard-patrol-craft-in-south-luconia-shoals/[2019-10-18].三年多來有關聲索國的海上單邊行動頻率明顯上升，且力度也逐年加大。

6.海上合作的地緣政治競爭色彩越來越濃

海上合作不僅關涉有關爭端方的海上主張，更是日益成為周邊國家地緣戰(zhàn)略的重要內容。2018年10月，東盟防長會通過了同美國的海上聯(lián)合演習計劃，并于2019年9月在泰國灣海域如期舉行。不難看出，東盟在與中國提升防務安全合作的同時，也致力于加強與美國的軍事合作，追求“大國平衡”的心理顯而易見。除此之外，越、菲等聲索國雖都有意緩和海上形勢，強化海上合作，但也都積極拉攏美國介入地區(qū)安全事務，以制衡中國不斷彰顯的地區(qū)影響力。因而，中國與東盟國家間的海上合作日益蒙上了地緣政治競爭的色彩，成為部分國家調整地緣戰(zhàn)略布局的重要考量之一。

二、中國—東盟南海合作面臨新的挑戰(zhàn)與機遇

近年來，域外大國外交和軍事介入南海問題的力度明顯加大，菲南海仲裁案后續(xù)影響逐步顯現(xiàn)。因而，中國—東盟南海合作所面臨的外部環(huán)境及各國內部政治形勢的復雜性都有所增加，總體處于挑戰(zhàn)與機遇共存的局面。

(一)中國—東盟南海合作面臨前所未有的挑戰(zhàn)

海上合作既關涉聲索國對相關海域的管轄權主張，且日益成為域外國家爭奪地區(qū)影響力的重要方式之一。伴隨著南海大國競爭和小國博弈的日趨加劇，海上務實合作面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

1.域外國家的干擾和壓力將進一步加大

以美國為代表的域外國家已經(jīng)開始關注中國—東盟南海海上務實合作安排可能對其造成的利益“減損”。其一，長期以來，美國都擔心中國有意“削弱”其在本地區(qū)的影響力，甚至將其排除在南海地區(qū)事務之外從而“獨霸”南海，要求“準則”磋商應顧及第三方的權利和關切。(17)Robert D. Kaplan, Asia’s Cauldron: The South China Sea and the End of a Stable Pacific, Random House (March 25, 2014), pp.32-50.US reaffirms position in South China Sea code negotiations，the Business World, August 7, 2018, https://www.bworldonline.com/us-reaffirms-position-in-south-china-sea-code-negotiations/[2019-10-01].中國在南海的島礁建設和軍事設施部署，以及中國與東盟十國“準則”案文磋商的加速推進，尤其是中國提出的“有關各方不得與域外國家開展聯(lián)合軍演”“禁止域外國家在該海域進行石油開采”等內容，更是加劇了美國朝野的這種擔憂。(18)Richard JavadHeydarian, The Economic Showdown in the South China Sea, the National Interest, August 28, 2018, https://nationalinterest.org/feature/economic-showdown-south-china-sea-29917[2019-10-01]; Beijing wants South China Sea drills with ASEAN, excluding US，the Philstar, August 3, 2018, https://www.philstar.com/headlines/2018/08/03/1839290/beijing-wants-south-china-sea-drills-asean-excluding-us[2019-10-01]; South China Sea Code of Conduct Gains Momentum as China Moves to Complete Militarization, VOA, October 22, 2018, https://www.voanews.com/a/south-china-sea-code-of-conduct-gains-momentum-as-china-moves-to-complete-militarization/4624261.html[2019-10-01].因此，出于爭奪地區(qū)規(guī)則制定控制力的需要，美國及其盟友和伙伴國必將通過多邊和雙邊外交途徑加大施壓以影響“準則”磋商進程。其二，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前來自世界各國超過200多家的能源公司在南海海域鉆井總量達上千口，幾乎囊括美歐日各國所有大型石油公司，如康菲石油公司、殼牌石油公司等，因而隨著“準則”案文磋商逐步觸及油氣開發(fā)合作相關內容，來自這些在南海有著密切能源油氣利益的跨國企業(yè)及其母國的干擾必將“蜂擁而至”。其三，美、日、英、印、澳等域外大國，與南海周邊國家都有著包括聯(lián)合演習在內的雙邊或多邊軍事安全合作關系，在這一地區(qū)也都有各自防務安全利益訴求，“準則”案文涉聯(lián)合軍事演習內容的磋商也定會招來這些域外力量的干預。

2.南海仲裁案的負面影響正在加速顯現(xiàn)

2016年下半年以來，域外國家對菲南海仲裁案的討論有所減少，各聲索國也都“降溫”處理這一議題，但事實上仲裁案的影響并未消去。菲、越等聲索國正慢慢將裁決“內化于心、外化于行”，把裁決作為其南海決策的重要依據(jù)。菲杜特爾特上臺后雖有意暫時擱置仲裁裁決，但一則從未放棄仲裁裁決，二則菲國內強大反對派一直在要求杜特爾特政府應以裁決作為處理南海問題、與中國開展海上合作的前提。亞洲脈動民意調查機構(Pulse Asia Poll)2018年6月的民調顯示，73%的受訪民眾贊同政府應持南海案仲裁結果向中國交涉，以維護南海主權及權利。(19)參見《菲民調：七成多菲人盼政府捍衛(wèi)南海主權》,臺灣“中央通訊社”，2018年7月13日，http://www5.cna.com.tw/news/aopl/201807130316-1.aspx[2019-10-01]。仲裁裁決不僅片面地否定了中國在南海斷續(xù)線內的資源開發(fā)歷史性權利，更是大大縮小了中國可主張海域的面積。因此，倘若菲、越等國以裁決作為與中國談判的前提條件，南海海上合作和“準則”磋商進程將陷入法理上的“困局”。

3.來自聲索國內部的阻力漸漸凸顯

經(jīng)過2012年以來海上形勢的持續(xù)升溫，部分聲索國朝野在南海問題上的民族主義情緒都明顯升高，且至今居高不下。加之仲裁裁決對中國南海立場主張的全盤“否定”不僅強化各聲索國國內民眾對本國南海權益主張的信心，也加劇了對中國的抵觸心理。譬如，根據(jù)菲民調機構社會氣象站(Social Weather Stations)調查，近九成的民眾希望菲政府能抗衡中國，主張擁有南海主權；約87%受訪者同意菲律賓重新掌控由其實際控制的南海島嶼很重要；超過80%的受訪者認為，菲不反對中國在南海島礁建設和“軍事化”是“錯誤的”，應該加強菲律賓軍力尤其是海軍加以應對。

在某種程度上，在南海問題持強硬立場已成為部分聲索國國內的一種“政治正確”。這既是聲索國政府南海決策不得不考慮的因素，同時也為其國內反對派力量操控民意、影響政府決策予可乘之機。杜特爾特執(zhí)政的兩年多里，菲國內的反對派力量，如阿基諾三世所在的自由黨等，一直以“合憲審查”和“主權和安全利益”為由，在中菲南海油氣開發(fā)合作、“準則”磋商、南海島礁建設等問題上對杜當局的南海政策加以掣肘。越南國內的“強硬派”在2014年的“中建南事件”中，也挑動民意發(fā)起涉華騷亂。越、菲決策層目前雖都有較強政治意愿緩和對華海上矛盾、開展海上務實合作，但迫于國內民族主義情緒的掣肘和反對派力量的阻撓，在爭議海域海上合作議題上，亦將不得不權衡再三、把握“尺度”。

4.相關國家的單邊行動將進一步加劇

部分聲索國的單邊行動長期以來都是干擾南海海上務實合作進程的主要因素之一。出于對南海新油氣田開發(fā)的迫切需求，以及制造更多的“既成事實”，謀取更多經(jīng)濟和政治利益的考量，在“準則”達成前的這段時間內，有關聲索國可能會抓住一切可以利用的機會，甚至沒有機會制造機會，加速在南海的單邊行動，如爭議海域油氣富集區(qū)的勘探和開發(fā)、無人控制島礁的占領、斷續(xù)線內漁業(yè)資源的捕撈、占領島礁的軍用設施部署、與美日域外大國的合作機制建設等。海上單邊行動，一是極易激化爭端國之間的矛盾和沖突，引發(fā)海上局勢升溫，并損壞相互間政治互信；二是擠壓了爭端方間開展務實合作的空間，特別是單方面油氣鉆探與開采等活動與共同開發(fā)等倡議直接沖突；三是單方面行動既滿足了部分聲索國強化主張宣示的政治訴求，又能獲得巨大的經(jīng)濟利益，極大削弱了對開展海上合作的需求和政治意愿。

5.海上傳統(tǒng)安全形勢持續(xù)惡化，安全合作機制建設不足且任重而道遠

近年來，南海海上安全形勢持續(xù)變化，除島礁領土主權和海洋管轄權主張爭端所引發(fā)的爭端國間圍繞海洋油氣和漁業(yè)資源開發(fā)及島礁控制沖突外，域外大國爭奪南海地緣政治權力所引發(fā)軍事對峙和海上不測事態(tài)等傳統(tǒng)安全威脅也漸漸凸顯。同時，東盟國家對中國在南海島礁建設、部署相關武器裝備等安全舉措的擔憂、不信任感和防范心理也持續(xù)上升，雙邊政治與安全互信較為低落。尤其是菲、越、馬等國雖在外交上有意緩和與中國在海上緊張局勢，在軍事和安全上卻抱有較強的猜疑心理，也極力做好更加靠向美國、提升自身軍備“外”“內”兩手對抗中國的準備。

現(xiàn)有地區(qū)安全合作機制，如中國—東盟防長會晤、東盟地區(qū)論壇以及中國—東盟海上聯(lián)合軍演等，受東盟“大國平衡”戰(zhàn)略的影響，相對松散，難以就地區(qū)安全議題做出統(tǒng)一、集中、有效、持久、穩(wěn)定的制度化安排。對內，缺乏高效協(xié)調、集中行動、相互信任的安全對話、協(xié)調與合作制度，以及約束彼此海上行為的規(guī)則與規(guī)范；對外，還未建立規(guī)范和約束性措施來處理美、日等域外大國軍事介入南海問題、區(qū)域內外國家相互勾連破壞地區(qū)安全形勢等行為。因而，相較當前南海海上安全形勢的復雜性和緊迫性，中國與東盟國家的海上安全合作，尤其是傳統(tǒng)意義上的安全合作的制度與規(guī)則供應相對不足問題逐漸突出，也日益成為中國與東盟國家開展海上務實合作的一大挑戰(zhàn)。

(二)中國—東盟南海合作的機遇

1.各聲索國決策層對開展海上合作的政治意愿有所提升

足夠的政治意愿是中國與各聲索國在爭議海域開展合作的必要條件之一，但也是一直困擾著南海合作的主要障礙。2016年6月杜特爾特上臺之后，菲決策層對與中國開展南海合作的意愿顯著提升，且兩年多來雙方在油氣聯(lián)合勘探開發(fā)、海洋漁業(yè)養(yǎng)殖、聯(lián)合執(zhí)法與人員培訓等領域合作達成了不少具有示范意義的項目。此外，自2018年9月越前國家主席陳大光去世后，不少觀點認為，以溫和、穩(wěn)健著稱的越共總書記阮富仲兼任越國家主席后，越南海政策立場可能會趨向務實，這將為中越推進在灣口外的共同考察后續(xù)工作、南海大范圍油氣共同開發(fā)磋商和其他較低敏感度領域的合作帶來新的生機。因此，在未來2—3年內(至2021年的越共十三大換屆和菲律賓總統(tǒng)大選)，政治意愿的相對提升將是中菲、中越南海海上務實合作的重要有利條件。

2.聲索國自身日益迫切的利益訴求是可善加引導和利用的強大驅動力

同樣，菲主要天然氣開采基地南海馬拉帕亞(Malampaya)地區(qū)的石油和天然氣儲備也將進入減產(chǎn)、枯竭期。據(jù)菲能源部副部長多納托·馬科斯(Donato Marcos)表示，該氣田將在2022年開始減產(chǎn)，到2024年其產(chǎn)量的發(fā)電量將降低為目前的1/3(1000兆瓦)。(21)Malampaya supply seen declining by 2022, philstar, April 28, 2018.https://www.philstar.com/business/2018/04/28/1810042/malampaya-supply-seen-declining-2022[2019-10-01].同時，根據(jù)殼牌菲律賓探采公司的估計，馬拉帕亞氣田目前儲量大致可維持至2027—2029年。菲國內普遍認為，馬拉帕亞氣田能夠滿足呂宋島地區(qū)約40%的能源需求，其枯竭勢必會嚴重影響菲經(jīng)濟增長?；诖?，菲國內已有不少人士指出，應盡快與中國就聯(lián)合勘探和開發(fā)巴拉望西部的禮樂灘海域油氣富集區(qū)達成共識。(22)PH-China better ties can launch natural gas field, Manila Standard, October 21, 2018,http://manilastandard.net/news/national/278568/ph-china-better-ties-can-launch-natural-gas-field.html[2019-10-11].

在漁業(yè)領域，隨著南海自然漁業(yè)資源的衰竭，菲、馬等沿岸國的漁業(yè)經(jīng)濟日益倚重海洋養(yǎng)殖，而中國的技術、資金和經(jīng)驗將為雙邊合作提供基礎。其中，中菲已經(jīng)在2017年11月簽訂了為期三年的東星斑魚苗援助諒解備忘錄，且中國也開始為菲漁民提供技術培訓服務。此外，中越2004年簽訂的《北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》于2019年6月到期，兩國也即將對北部灣漁業(yè)開發(fā)的分歧和合作做出新的安排。

從這個層面看，對于越、菲、馬等聲索國而言，加速推進南海區(qū)域的新一輪的能源和資源開發(fā)已迫在眉睫。而爭議海域的單邊行動勢必會引起其他當事方的抗議，不僅存在成本顯著增加的挑戰(zhàn)，同時也將面臨中斷的風險；反之，相關方之間的海上務實合作既可以有效地避免政治和外交上的成本，還可以實現(xiàn)相互間技術上的資源共享和經(jīng)濟上的風險共擔，尤其是越、菲兩國維持能源和資源供給穩(wěn)定的首選。因此，不論是油氣資源開發(fā)還是南海漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開展多邊或雙邊的海上務實合作對各聲索國而言都是確?！熬C合利益”最大化的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，也將是各爭端方的不二選擇。

3.中國對海上事務的掌控力加速提升，且漸已形成穩(wěn)定的相對優(yōu)勢，在某種程度上將“倒逼”聲索國接受海上合作倡議

三、新階段中國—東盟南海合作的任務與路徑

隨著南海秩序演變漸漸步入規(guī)則構建的階段，作為海上秩序重要組成部分的南海海上務實合作也日益面臨新的任務，而中國與東盟國家也更加需要探索新的路徑來推動海上合作持續(xù)取得新突破。

(一)建立基于規(guī)則、開放的南海合作新秩序

回顧總結中國—東盟南海合作進程，大體來講，可分為三個階段：(1)尋求共識階段。從20世紀80年代到2002年簽訂《宣言》，是中國與東盟有關各方尋求南海合作初步共識的階段。(2)探索實踐初級階段。《宣言》簽訂之后，各方圍繞細化南海合作共識和探索海上合作經(jīng)驗進行了一系列的努力和嘗試，比如簽訂落實《宣言》指針、中菲越《在南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》(以下簡稱“中菲越三方勘探協(xié)議”)等，這個階段是中國與東盟國家南海合作可行模式的積極探索期。(3)規(guī)則構建階段。進入2012年以后，隨著海上有關爭議的凸顯和南海形勢的持續(xù)升溫，在內外因素的聯(lián)合作用之下，東盟國家對開展海上合作的政治意愿不斷提升。目前，中國與東盟有關國家間的南海合作正步入機制建設新階段，用規(guī)則將長期以來探索形成的相對松散的合作共識和項目加以規(guī)范成為首要任務。

中國與東盟有關各方應抓住“準則”案文磋商這一大好時機，將海上務實合作進行機制化的安排，通過一系列的制度、程序的設計，建立長效、穩(wěn)定、可持續(xù)的合作關系。具體來講，中國—東盟基于規(guī)則、開放的南海合作新秩序至少需包含三方面內容：

1.形成一些雙邊和多邊的長期性的合作機制，推進落實業(yè)已形成的系列共識

對海洋環(huán)境保護與科研、海上聯(lián)合搜救、航行安全、跨國犯罪等《宣言》規(guī)定的合作領域，逐步建立多邊或雙邊的政府間對話協(xié)調機制，并由技術職能部門間設立具體的合作項目及實施方案。譬如，建立南海漁業(yè)資源養(yǎng)護聯(lián)合委員會、珊瑚礁修復專家工作組及開展聯(lián)合搜救演習等。

2.通過機制化、制度化安排，對探索過程中形成的相對成熟的海上合作經(jīng)驗進行固定和推廣

《宣言》簽訂以來，中國與東盟國家的南海合作既有成功的合作成果，如海上執(zhí)法安全合作、海洋漁業(yè)養(yǎng)殖合作等；也有失敗但有益的教訓，如中菲越三方聯(lián)合勘探項目中止、海上油氣開發(fā)合作停滯不前等?，F(xiàn)階段，中國與東盟有關各方應通過一套成熟的制度和程序設計，比如資金保障、協(xié)調機制等，將這些已經(jīng)取得成果進行升級、優(yōu)化和固化，進而形成一種覆蓋各爭端方的長期性安排。

3.中國與東盟有關各方還可以對南海合作責任、義務和承諾的兌現(xiàn)建立懲罰性的措施

譬如，南海生物資源養(yǎng)護、航行安全保障等涉及地區(qū)公共利益的領域，對于缺乏足夠政治意愿和實際行動的參與方，設立長期的聯(lián)合評估和調查委員會，用以監(jiān)督各方的實施情況。

(二)推進中國—東盟南海合作的可行路徑設計

短期來講，中國與東盟國家推進南海合作可以從幾方面著手：

1.在“一帶一路”框架下，加快推進設立南海生物多樣性保護工程

針對珊瑚礁退化、漁業(yè)資源衰減等當前南海生態(tài)環(huán)境最為迫切的問題，中國與東盟國家可以充分利用“一帶一路”倡議框架，設立“南海生物多樣性保護系統(tǒng)工程”。有關各方可聯(lián)合設立由海洋和環(huán)保等技術職能部門組成的協(xié)調委員會，并組織地區(qū)內外相關領域知名專家學者，成立聯(lián)合專家技術工作組，借助中國—東盟海上合作基金、絲路基金等已有融資渠道，成立專項保障資金，如珊瑚礁修復基金、漁業(yè)資源調查和保護基金等，重點圍繞珊瑚礁修復、瀕危海洋生物物種保護、海洋養(yǎng)殖技術研發(fā)等方面開展海上務實合作。

2.將油氣聯(lián)合勘探納入科研項目行列，加速推進，作為中菲、中越在南海有關爭議海域油氣共同開發(fā)的前期準備

目前，南海油氣共同開發(fā)合作仍面臨政治意愿、合作海域和模式選擇等問題的困擾，短期內“一步到位”難度較大。但從以往的經(jīng)驗看，開展科研性質的聯(lián)合勘探在現(xiàn)階段較為可行。比如，菲律賓就把2005—2008年的中菲越三方聯(lián)合地震勘探協(xié)議作為海上科研合作項目予以推進，雖遇到菲國內反對派的阻撓，但總體相對順利。因此，當前中國與有關聲索國可首先探索在海洋科研合作的框架下，推進南海有關爭議海域的聯(lián)合油氣勘探，為后續(xù)的共同開發(fā)合作實踐做好準備。其中，中越可在北部灣灣口聯(lián)合考察的基礎上，除做好考察后續(xù)工作外，可借鑒此次合作經(jīng)驗，在更大范圍海域開展地質、生物資源調查等領域的合作。

3.重點推進海洋漁業(yè)養(yǎng)殖、海洋旅游、臨港工業(yè)園的合作，打造“泛南海經(jīng)濟合作圈”

海洋經(jīng)濟層面的合作所要解決的并非爭議海域的資源利用分配問題，而是一種“迂回策略”，旨在通過壯大近海海洋產(chǎn)業(yè)，減少菲、越、馬、文等聲索國對中國斷續(xù)線內海域的傳統(tǒng)漁業(yè)捕撈、單邊油氣開發(fā)、非法占領島礁旅游資源利用等產(chǎn)業(yè)的依賴。在具體操作層面，針對南海漁業(yè)自然資源衰竭、海上油氣資源減產(chǎn)而導致的海洋經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展遇阻問題，各方對于升級海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展海洋養(yǎng)殖業(yè)，以及挖掘海洋新興產(chǎn)業(yè)，加大發(fā)展海洋旅游業(yè)和臨港產(chǎn)業(yè)，都有切身的利益訴求。同時，中國與菲律賓、越南等聲索國又有著產(chǎn)業(yè)結構和優(yōu)勢互補基礎。譬如，菲、越擁有大量的海洋漁業(yè)勞動力，但漁業(yè)養(yǎng)殖技術相對落后，而中國既具備國際領先的海洋養(yǎng)殖技術和科研團隊，同時又是水產(chǎn)品消費大國，這為開展海洋漁業(yè)合作創(chuàng)造了空間。因此，中國與有關聲索國可以各方都相對關心和需要的海洋經(jīng)濟合作為重點，著力推進海洋漁業(yè)養(yǎng)殖、環(huán)南海郵輪旅游、臨港工業(yè)園區(qū)建設三個方面的合作。

在具體合作方式上，中國可發(fā)揮資金、技術研發(fā)和市場的優(yōu)勢，為東盟國家提供貸款援助、技術研發(fā)服務和消費市場，而東盟有關國家則可充分發(fā)揮勞動力資源的優(yōu)勢，通過優(yōu)惠的政策設計，發(fā)展本國的海洋漁業(yè)養(yǎng)殖和臨港產(chǎn)業(yè)。中國與東盟國家還可考慮設立“泛南海經(jīng)濟合作圈”，加強資源整合，促進生產(chǎn)要素在本地區(qū)的合理分配和流動，以“環(huán)南海旅游合作”等為抓手，加速區(qū)域內海洋經(jīng)濟一體化進程。

4.以“準則”案文磋商為契機，進一步加強中國-東盟海上安全合作，探索本地區(qū)安全合作機制

隨著“準則”磋商進入具體條款的梳理和討論實質階段，中國與東盟國家可就南海海上安全合作重點予以展開，建立囊括傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全各個相關議題的規(guī)則與制度框架。在非傳統(tǒng)安全領域，一是可著重探討建立區(qū)域性的打擊海盜和海上武裝搶劫合作機制，如協(xié)作或聯(lián)合執(zhí)法、海上的聯(lián)絡熱線、人員處置等，加強本地區(qū)的海盜治理；二是探索開展爭議和非爭議海域的海上人道搜救合作，通過職能部門間的熱線、多邊和雙邊聯(lián)合演練、人員訓練、裝備研發(fā)、相互協(xié)作等系列制度設計，構建南海區(qū)域人道搜救合作機制體系。在傳統(tǒng)安全領域，中國與東盟國家可在“準則”案文中確定定期開展海上聯(lián)合軍演、海洋安全對話、軍事和準軍事能力建設、軍事人員訓練等領域合作，并明確避免采取可能破壞地區(qū)海上安全形勢的單方面舉措，如聯(lián)合域內外國家開展涉及海上爭端和針對他國的聯(lián)合軍事行動、為域外國家提供可能導致安全戰(zhàn)略對抗的協(xié)作等。

四、結 語

合作與沖突往往相伴而生，也是國家間關系的常態(tài)。在過去的十多年里，受海上局勢時而緊張升溫、相關方合作政治意愿不足、各自利益盤算、域外國家干擾等諸多因素干擾，中國與東盟國家南海海上務實合作進程一直停滯不前。即使2016年以來杜特爾特上臺后，菲律賓等部分聲索國決策層的政治意愿有所上升，相對敏感領域，如爭議海域油氣共同開發(fā)等，合作進程依然面臨國內反對力量掣肘、域外大國的阻撓等復雜因素的挑戰(zhàn)。

但無論如何，在“準則”案文磋商提速的背景下，中國與東盟國家間有望建立基于規(guī)則、開放的南海海上務實合作秩序。這種秩序不僅是中國與有關聲索國間的爭議海域資源共同開發(fā)、海上危機管控等，還可以囊括更為廣泛的內涵，如區(qū)域海洋環(huán)境和海盜治理、海洋科研和深海開發(fā)、氣候變化和氣象監(jiān)測等。同時，中國與東盟國家還將借助“準則”磋商的契機，把海上安全合作逐步納入本地區(qū)的機制和規(guī)則體系中來，增加對雙邊或多邊安全合作的制度供應。

總之，機制、規(guī)則和規(guī)范體系的建立，將有效化解域外大國的強勢干擾、仲裁裁決的負面影響、各國內部反對力量掣肘等挑戰(zhàn)，從而為中國與東盟國家將共識和機遇轉化為實際的合作成果，最終把基于機制和規(guī)則的海上合作，打造成為南海地區(qū)新秩序的特殊而重要的組成部分。