“觀念、利益、制度”分析框架下運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)惠民政策研究

畢紅星 張宇飛

(東北財經(jīng)大學(xué) 體育經(jīng)濟(jì)研究中心,遼寧 大連 116025)

作為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新業(yè)態(tài)，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)在國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和供給側(cè)改革中發(fā)揮著重要作用，尤其對于推動當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)、保障民生和消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡具有重要意義。2017年5月，《國家體育總局辦公廳關(guān)于推動運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》要求，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中應(yīng)將體育惠民和扶貧攻堅作為重要目標(biāo)，采取多項措施，促進(jìn)體育與健康、旅游、文化等產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)全面發(fā)展。[1]運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)不僅僅將促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，更會呈現(xiàn)對當(dāng)?shù)孛癖姷幕菝裥в煤蛢r值。當(dāng)前我國運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)發(fā)展的掣肘，既有經(jīng)濟(jì)方面的投融資困難，更有社會效應(yīng)方面尤其是對惠民價值觀的偏離，而總結(jié)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中惠民制度方面的缺失，才能更加有效地發(fā)揮我國運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的整體價值和綜合效應(yīng)。作為新生業(yè)態(tài)，近年來對運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的研究日益增多，主要集中在小鎮(zhèn)整體規(guī)劃、發(fā)展模式和運(yùn)營方式等方面。本文基于“觀念、利益、制度”分析框架對運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的惠民價值和惠民效應(yīng)等問題進(jìn)行研究。

1 觀念、利益、制度分析框架的構(gòu)建

運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一項復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動，之所以把“觀念、利益、制度”作為運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)惠民效應(yīng)研究的分析框架，主要基于以下兩點理據(jù)：

其一，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程不僅僅是國家自上而下的行政組織和管理過程，還是一個多元主體參與博弈并采取集體協(xié)作的政治經(jīng)濟(jì)過程。在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中，運(yùn)用觀念論、利益論和制度論解釋政治經(jīng)濟(jì)過程較為常見。曼瑟爾·奧爾森(Mancur Olson)在其專著《集體行動的邏輯》中提出，集體行動的生成離不開認(rèn)知統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)和制度規(guī)約三個相互關(guān)聯(lián)的基本條件，歷史制度主義也將觀念、利益和制度三個變量的結(jié)構(gòu)性關(guān)系作為解決政策問題的一個重要理論視角。

其二，觀念、利益、制度分別來源于人類實踐活動的工具理性、價值理性和制度理性，工具理性側(cè)重于手段及程序的可計算性，從而做出判斷；價值理性強(qiáng)調(diào)不同價值間邏輯關(guān)系以此來進(jìn)行邏輯選擇；制度理性在工具理性和價值理性之間進(jìn)行適度調(diào)配，使其價值發(fā)揮到最優(yōu)效用。人類理性活動實踐的成功，依賴于“工具理性—價值理性—制度理性”三者之間相互制約、相互促進(jìn)。作為一種理性的實踐活動，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)將利益、觀念和制度三個變量及其相互關(guān)系引入惠民政策問題分析，具備了邏輯上的適恰性。[2]

本文將循著觀念、利益、制度的邏輯順序展開，探討運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的惠民政策問題，究竟是觀念延伸的結(jié)果，還是利益權(quán)衡的產(chǎn)物，而在這兩者之間政策制定者和主體參與者往往又是受到制度約束的。

2 運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的觀念博弈

2.1 人民需求與管理功利：民需取向與功利導(dǎo)向之間的博弈

滿足人民對于美好生活的需求已經(jīng)成為新時代中國特色社會主義發(fā)展階段的根本任務(wù)，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)也是為了實現(xiàn)國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與體育產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革，在滿足人民美好生活的價值訴求?？v觀我國體育事業(yè)發(fā)展歷程，由國家計劃經(jīng)濟(jì)體制下帶有強(qiáng)制性的體育決策機(jī)制，在經(jīng)歷了由片面追求金牌成績、政績形象和經(jīng)濟(jì)效益的過程，長期以來忽視了最廣大人民群眾的需求，將民需訴求置離于政策大門之外，難以逃離自上而下強(qiáng)制供給的體制性藩籬，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代的政策背后，實際上是政府和管理者的政績需求使然，導(dǎo)致其最終淪為備受詬病的政績工程和形象工程。事實上，當(dāng)前我國運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，廣大人民群眾需求取向與功利導(dǎo)向之間反映的是兩種截然不同的需求，前者是對人民群眾追求身心健康參與多樣化體育活動的需求方面真實的映射，后者則為政府管理者出于政績需求方面的一種意識形態(tài)的呈現(xiàn)，兩種政策取向也產(chǎn)生了截然相反的兩種結(jié)果：以民需取向為主導(dǎo)的運(yùn)動休閑特色體育小鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)供給往往趨于供需均衡，而偏向于功利導(dǎo)向的運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)更多地呈現(xiàn)為供非所求的狀況。需要指出的是，功利導(dǎo)向下運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的實際危害甚大，容易造成高投入、低效率的盲目建設(shè)和形成無人用、非民需的無效供給，加劇了空間、土地和資金等資源的浪費，還會由于供非所需、供非所愿、供后閑置而導(dǎo)致供給失衡。功利導(dǎo)向下的運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)表面看似惠民，實則缺乏科學(xué)論證和調(diào)查研究，與人民群眾的實際需求背道而馳，這種未能建立在對廣大人民普遍尊重和共同價值觀基礎(chǔ)之上的運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)，往往難以獲得高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。[3]

2.2 以人為本與服務(wù)錯位：民生取向與面子工程導(dǎo)向之間的博弈

黨的十九大報告指出，當(dāng)前我國社會主要矛盾演變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。2014年國務(wù)院46號文件也明確提出，將全民健身上升為國家戰(zhàn)略，后續(xù)出臺的文件包括《體育產(chǎn)業(yè)“十三五”規(guī)劃》《全民健身計劃(2016-2020)》《健康中國2030規(guī)劃綱要》《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于大力發(fā)展體育旅游的指導(dǎo)意見》、國家體育總局《關(guān)于推動運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》等，所有政策都指向?qū)θ嗣袢罕娦枨蟮年P(guān)注和對全民體育的支持，反映的是政府對于體育惠民宗旨和民生取向的調(diào)整與修正。具體到運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)而言，由于多數(shù)小鎮(zhèn)建設(shè)遠(yuǎn)離城市，而絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，當(dāng)?shù)氐捏w育基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，公共服務(wù)自我供給能力差，而運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)效益的不確定性導(dǎo)致社會力量望而卻步，投入相對有限，最終導(dǎo)致當(dāng)前運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)多數(shù)限制在政府行為，由當(dāng)?shù)卣袚?dān)著小鎮(zhèn)建設(shè)行政事務(wù)甚至是運(yùn)營管理。從價值取向看，存在一定的面子工程導(dǎo)向。民生取向與面子工程導(dǎo)向這兩種不同的價值取向?qū)е逻\(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)在頂層設(shè)計、建設(shè)理念、管理運(yùn)營等方面產(chǎn)生不同的效果：民生取向下的運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)，廣征民意、策為民施、計為民謀、財為民用、利為民得，均是站在惠民的立場，不摻雜過多的形式主義；面子工程取向下的運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)，雖然也能在一定程度上惠民，但有些是致力于樹立政績形象和面子工程，有些是著眼于行政目標(biāo)的完成，表現(xiàn)為重量輕質(zhì)、重形式輕實效、重政績輕民需，體現(xiàn)為建設(shè)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)這一政策頒布之初在執(zhí)行過程中的民生取向與面子工程導(dǎo)向之間的博弈。

3 我國運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)各群體利益需求分析

3.1 地方政府的利益需求

地方政府是運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)具體建設(shè)過程中的組織者、管理者和監(jiān)督者，在各參與主體中處于主導(dǎo)地位。運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)既包含經(jīng)濟(jì)利益也有其政治利益，與中央政府不同的是，地方政府更為看重經(jīng)濟(jì)效益問題，上馬一個項目和發(fā)展一個產(chǎn)業(yè)是否對提升地方經(jīng)濟(jì)有利，是否能增加地方財政收入，經(jīng)濟(jì)效益發(fā)展好的項目和產(chǎn)業(yè)往往也是地方政府的政績。這些因素又與政治利益相關(guān)，在很大程度上決定了地方政府建設(shè)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的動力。但是，在現(xiàn)有政績考核制度下，地方政府更傾向于有形的、能夠留下政績痕跡的、有考核指標(biāo)依據(jù)的顯性指標(biāo)，如競技體育的金牌數(shù)量、全民體育的場館器材、設(shè)施的供給，而忽視對可能需要投入更多時間、精力、物力、財力，但其效果和影響力可能更難以呈現(xiàn)的項目供給，以地方政府投入運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)為例：供給主體是政府，小鎮(zhèn)建設(shè)成本的分?jǐn)偡绞绞峭ㄟ^政府預(yù)算收入進(jìn)行的，該供給方式具有一定強(qiáng)制性，自上而下的單一供給方式是惠民制度內(nèi)外供給失衡的必然產(chǎn)物。[4]由于運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)所在的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)繁多，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育和道路交通等，只能把有限的財力用于解決這些關(guān)乎民生的大事上，對消費升級下的產(chǎn)物——運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的投入必然要放在次要位置甚至被邊緣化，對于建設(shè)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)則顯得力不從心，核心利益需求和投入回報率尚不能得到完全保障。

3.2 投資和建設(shè)企業(yè)的利益需求

投資和建設(shè)企業(yè)是運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)運(yùn)營的主體，通過打造特色體育產(chǎn)業(yè)，形成品牌，吸引旅游者和消費者來小鎮(zhèn)體驗，滿足民眾體育、休閑和旅游等多元需求。作為參與市場經(jīng)濟(jì)的企業(yè)，投資的本質(zhì)是追求效益和回報，首要需求就是盈利。當(dāng)前，一些企業(yè)參與運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)，無疑是希望借助政策實現(xiàn)自身的投資回報。但運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)有其自身的發(fā)展規(guī)律，從發(fā)達(dá)國家建設(shè)體育小鎮(zhèn)的經(jīng)驗來看，投資和建設(shè)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)是長期工程，且投入的非直接回報性和其短期經(jīng)濟(jì)利益難以彰顯等因素，導(dǎo)致后續(xù)企業(yè)謹(jǐn)慎投資或邊觀望邊投資。甚至有部分企業(yè)以建設(shè)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)為名，行房地產(chǎn)、囤地之實，違背了國家建設(shè)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的初衷，造成了資源和土地的閑置與浪費。更有部分投資者和企業(yè)為了最大限度的逐利，往往忽略了公共利益，粗制濫造，哄抬價格，甚至鉆法律漏洞等違法亂紀(jì)現(xiàn)象。而當(dāng)?shù)鼐用裨谧陨斫?jīng)濟(jì)生活條件尚不富足的情況下，也不愿意或者根本沒有能力投入當(dāng)?shù)剡\(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中去。

3.3 消費者的利益需求

隨著全域旅游時代的到來，人們的旅游需求已發(fā)生了巨大的變化，由傳統(tǒng)的觀賞式旅游、單一的景點式旅游逐漸演變?yōu)樯疃鹊捏w驗式旅游，人們的旅游需求更傾向于多樣性和個性化，賽事旅游、冰雪旅游、鄉(xiāng)村游、自駕游、精致小團(tuán)和訂制旅游等休閑度假方式層出不窮，旅游細(xì)分市場高速增長，帶來了旅游市場的量價齊升。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，2018年國內(nèi)旅游人數(shù)接近60億人次，實現(xiàn)全年旅游總收入6.5萬億元，其中特色小鎮(zhèn)旅游26億人次，旅游消費超過1.5萬億元。受國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)格局支撐和個稅改革帶來的消費刺激，我國旅游經(jīng)濟(jì)將穩(wěn)定增長，但消費決策偏向謹(jǐn)慎。從消費結(jié)構(gòu)看，餐飲、文化、體育娛樂和住宿消費占比上升，購物消費下降趨勢明顯，游客消費更注重體驗和品質(zhì)。而運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)正是迎合了市場和消費者的需求，在旅游要素供給上，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)整合了地區(qū)多樣化資源，突出“體育+旅游”的核心內(nèi)容，注重體驗性，為游客提供吃、住、健、游、娛的滿意體驗。在大眾旅游時代，隨著個性化、小眾化旅游訴求的增加，主題性、特色性的旅游產(chǎn)品必然也越來越多，而那些標(biāo)準(zhǔn)化的東西必然越來越不合時宜。誠如浙江省體育局局長陳剛所言，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)滿足的是大眾的健身需求、養(yǎng)老需求和生活品質(zhì)需求，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)追求的是人本化，反映的是不同旅游消費者的需求。

3.4 當(dāng)?shù)鼐用竦睦嫘枨?/h3>

從前期對運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的實地調(diào)研情況看，當(dāng)?shù)鼐用衿毡殛P(guān)心的問題排序前三位分別為：運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)是否能夠帶動居民致富；運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)能否促進(jìn)居民就業(yè)；運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)能否促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分、不平衡的前提下，原著居民最關(guān)注的是自身經(jīng)濟(jì)利益問題，而對于打造良好的生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)造舒適優(yōu)質(zhì)的體育旅游消費環(huán)境也就自然放在了自身經(jīng)濟(jì)利益之后。當(dāng)?shù)鼐用竦睦嫘枨蟪尸F(xiàn)矛盾化，一方面，希望政府和企業(yè)給予更多的政策和投資，通過完善小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、交通、商業(yè)、體育、旅游和娛樂等方面，吸引越來越多的旅游者過來消費，提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)鼐用袷杖?；另一方面，他們又?dān)心小鎮(zhèn)的過度建設(shè)和過多的游客和消費者會影響他們的生產(chǎn)、生活和生態(tài)。[5]歐洲的一些小鎮(zhèn)曾出現(xiàn)“旅游抗議”事件，起因主要在于過多的游客擾亂了原本安寧、平和、有序的當(dāng)?shù)鼐用裆睿?dāng)?shù)鼐用褚３衷?，旅游者想體驗原生活，但游客和外地人多了，必然會沖擊當(dāng)?shù)鼐用竦纳睢Ｒ虼?，?quán)衡小鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模、客流承載量與保證當(dāng)?shù)鼐用竦睦媸侵档蒙钏嫉闹匾獑栴}。

4 不同觀念與需求下運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)惠民政策失衡的審思

4.1 惠民價值偏離，有效供給不足

無論是國家層面還是人民群眾自身，與醫(yī)療、教育、扶貧和養(yǎng)老等方面的支出相比，目前對體育的投入力度相對較弱。對于體育事業(yè)內(nèi)部來說，國家在競技體育和精英體育方面的投入明顯多于全民體育和民生體育。具體到運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實困境而言，主要體現(xiàn)為有效供給不足和價值偏離。前期調(diào)研結(jié)果表明，我國運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的最大問題是投融資困難和盈利不足。目前運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的資金投入主要以地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)為主，無論是地方政府還是企業(yè)投資，其財力都是有限度的，而運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的前期基礎(chǔ)設(shè)施資金投入，后期保養(yǎng)維護(hù)，都需要源源不斷的資金投入。一方面，受歷史及社會原因以及非衡體育觀和相應(yīng)價值觀的驅(qū)使，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人口眾多、地域遼闊以及當(dāng)前農(nóng)村對醫(yī)療、教育、社保等重要民生服務(wù)的迫切需求等，導(dǎo)致地方政府的政策和資金更傾向于以上領(lǐng)域，而企業(yè)受政府政策引導(dǎo)和利益驅(qū)使同樣傾向于建設(shè)“短平快”項目，導(dǎo)致小鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)常出現(xiàn)財力相對不足的狀況；另一方面，全民對體育的重視程度仍然較低、體育文化的軟環(huán)境建設(shè)、體育人口的發(fā)展壯大，國民的體育意識相對薄弱和政府部門的傾向性投入等折射的非衡體育觀及相應(yīng)價值觀的偏離，構(gòu)成更為深層的原因。由于運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)的長期性、體育文化培植的沉淀性、投入和回報的不確定性、運(yùn)營管理難度的復(fù)雜性，使得難以追求短期效應(yīng)和政績工程，其考驗無疑更為嚴(yán)峻。

4.2 惠民政策考核評價體系單一，機(jī)制不全

在現(xiàn)有政績?nèi)∠蛳?，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)惠民制度的設(shè)置是供給的有效需求表達(dá)及監(jiān)督考評機(jī)制缺乏。目前運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的制度設(shè)置偏重政績而非實績，偏重設(shè)施而輕人文，忽視了旅游者、消費者的需求，沒能兼顧到當(dāng)?shù)鼐用竦睦嫘枨?。原因在于各級政府部門自上而下的閉門決策，其考慮更多的是自身利益和社會效應(yīng)，忽視與人民的主動溝通，導(dǎo)致運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)績效取決于政府部門的價值偏好，最終難免陷入供非所需、供非所求的窘境。在監(jiān)督評價方面，現(xiàn)有考核評價機(jī)制較為單一，只有政府管理部門參與自組自評，基層民眾或組織既無參與監(jiān)評的意識和渠道。在政績考核的利誘下，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)績效的監(jiān)督評價難以有效開展，在監(jiān)評機(jī)制缺失的情況下，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)最終只能淪為政府部門的自我工作總結(jié)或政績匯報。

4.3 惠民權(quán)益保障不力，維權(quán)艱難

在運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過程中，由于各方擁有的信息不對稱，容易導(dǎo)致惠民政策失靈。具體涉及到地權(quán)、物權(quán)、產(chǎn)權(quán)、交通、物質(zhì)等問題，鑒于法律對建設(shè)主體權(quán)利與責(zé)任追究的缺位，使得政府的“有形之手”過于強(qiáng)大，[6]必然造成小鎮(zhèn)建設(shè)主體在惠民政策上的偏差和惠民制度執(zhí)行失敗責(zé)任追究的推脫，難以形成對小鎮(zhèn)建設(shè)監(jiān)管的有力制約。從運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)決策的協(xié)商環(huán)境來看，基層政府處于政策制定的主體地位，被視為公共利益的代表；投資建設(shè)企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用?、旅游消費者和中介組織被視作個體利益的代表，無論是在信息資源還是表達(dá)訴求方面都處于弱勢地位，處于強(qiáng)勢地位的政府經(jīng)常會將政策偏好及需求強(qiáng)加給各參與主體，導(dǎo)致決策偏離公眾期望或形成單一且封閉的組織規(guī)則，把其他利益群體排斥在決策系統(tǒng)之外的制度模式，使個體參與決策和議政的程度較低，甚至在個體利益受到侵害時，缺乏有效的保護(hù)制度和措施，維權(quán)艱難。

5 構(gòu)建以人民為中心的運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)制度創(chuàng)新策略

5.1 形成體育惠民為原則的頂層制度設(shè)計

一項事業(yè)的發(fā)展，必先樹立正確的方向，遵循事物的發(fā)展規(guī)律，才能實現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。建設(shè)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)首先要遵循體育惠民為原則的頂層制度設(shè)計。應(yīng)有全盤規(guī)劃，對運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的選址、定位、管理、運(yùn)營等有細(xì)致的考察和妥善的安排，根據(jù)地區(qū)資源稟賦，結(jié)合體育產(chǎn)業(yè)特色和自身發(fā)展優(yōu)勢，合理規(guī)劃和利用土地、資金、人才、科技、文化、旅游等資源，協(xié)調(diào)和理順地方政府、投資經(jīng)營者、建設(shè)者、當(dāng)?shù)鼐用?、中介組織和旅游者等參與主體的關(guān)系。按照新發(fā)展理念的要求，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享發(fā)展作為運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，不斷增強(qiáng)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的系統(tǒng)性和協(xié)同性，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展，重視現(xiàn)代體育與民俗體育有機(jī)融合，統(tǒng)籌地方政府、企業(yè)、消費者和當(dāng)?shù)鼐用窀鞣嚼骊P(guān)系，推動運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會文化全方位協(xié)調(diào)發(fā)展。[7]遵循體育惠民的發(fā)展思想，將改善居民生活環(huán)境、提高居民體育基本公共服務(wù)水平、增加居民體育參與機(jī)會融入到運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，鼓勵當(dāng)?shù)孛癖姺e極開展形式多樣的經(jīng)營活動，多渠道提高運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)駐地民眾的收入，提升人民生活幸福感，推動產(chǎn)、城、人、文互促互融發(fā)展，增強(qiáng)各利益相關(guān)者的內(nèi)在動力，共享發(fā)展紅利，齊心協(xié)力向小鎮(zhèn)富裕、人民幸福的方向穩(wěn)步前進(jìn)。

5.2 實施惠民激勵制度，增強(qiáng)各參與主體惠民建設(shè)的內(nèi)在動力

在如何激勵社會經(jīng)濟(jì)活動中各利益相關(guān)者的內(nèi)在動力這一問題上，曼瑟爾·奧爾森提出了“選擇性激勵”的概念，核心思想為有效的激勵應(yīng)該有選擇性，對行動者的差異性表現(xiàn)要做到獎懲有別，而公正合理的賞罰能有效保障參與群體以及個人利益的實現(xiàn)。為此，針對運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)，政策制定者和管理者應(yīng)建立選擇性激勵的惠民機(jī)制，對積極執(zhí)行、落實有關(guān)惠民政策、措施的地方政府、投資和建設(shè)企業(yè)、社會組織及個人進(jìn)行政策扶持和資金補(bǔ)貼，以鼓勵其行為，更有效地引導(dǎo)和激發(fā)各參與主體實施惠民政策和措施的積極性。在正向激勵的同時，對違抗政策、執(zhí)行不力和敷衍塞責(zé)的地方政府、企業(yè)和個人要給予相關(guān)處罰，對政府管理者和有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談和勸誡談話，未見成效者實行通報批評和一票否決等行政處理；對企業(yè)違規(guī)情況采取警告、罰款、上黑名單甚至取消資質(zhì)等懲罰措施。通過以上選擇性激勵機(jī)制為惠民制度實施提供強(qiáng)大的壓力和動力，從而推動運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作向科學(xué)、合理的方向發(fā)展。在實施剛性制度壓力的同時，也要理順運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)各參與主體之間的關(guān)系，按照共建、共治、共享的原則，積極推進(jìn)土地供給、招商引資，人才引進(jìn)、科技創(chuàng)新、投融資體制改革等各項政策和措施逐步落實和完善，定期召開工作聯(lián)席會議，協(xié)調(diào)解決運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的重大問題。[8]作為一項系統(tǒng)工程，運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展過程中離不開協(xié)作和聯(lián)動，針對應(yīng)急和突發(fā)事件，要積極妥善制定相關(guān)事故處理預(yù)案，提高事件處理的及時性、準(zhǔn)確性和效率。在未來的發(fā)展中，要緊跟時代趨勢，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等科技工具，分工協(xié)作，最終形成技術(shù)聯(lián)盟和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。

5.3 完善考核、評估、監(jiān)督制度，有力規(guī)避惠民失范行為

實現(xiàn)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的良性運(yùn)行和科學(xué)發(fā)展，關(guān)鍵在于建立完善的考核、評估和監(jiān)督機(jī)制。第一，應(yīng)建立以國家層面為主導(dǎo)的運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)考核、評估組織和機(jī)構(gòu)，以國家相關(guān)職能部門和專業(yè)團(tuán)體為主，結(jié)合社會監(jiān)測包括公眾和媒體為輔的多元考核、評估和監(jiān)督體系。成立的考核、評估和監(jiān)督工作的組織和機(jī)構(gòu)應(yīng)具有第三方性質(zhì)，力爭實現(xiàn)考核、評估和監(jiān)督工作的獨立性、客觀性和權(quán)威性。[9]第二，考核、評估和監(jiān)督的內(nèi)容主要包括運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的基本信息指標(biāo)、發(fā)展績效指標(biāo)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)等三大方面?；拘畔⒅笜?biāo)包括小鎮(zhèn)的建設(shè)、投資和規(guī)劃進(jìn)展，投資產(chǎn)出比和運(yùn)營效益方面，發(fā)展績效指標(biāo)包括產(chǎn)業(yè)、功能、形態(tài)和制度4個子維度上的發(fā)展效率與成績，在產(chǎn)業(yè)緯度上重點考核創(chuàng)新和綠色指標(biāo)，在功能維度上重點考核經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)之間的和諧發(fā)展，在形態(tài)維度上重點考核統(tǒng)一、鮮明、特色的小鎮(zhèn)風(fēng)貌特征與空間形態(tài)，在制度維度上重點考核能激勵相應(yīng)產(chǎn)業(yè)、資金和人才進(jìn)駐的制度，以及保障運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境治理和收益共享的機(jī)制。第三，提高考核、評估和監(jiān)督工作的質(zhì)量?？己?、評估和監(jiān)督人員應(yīng)深入一線，實地走訪調(diào)研，通過經(jīng)常性的巡視、探查和匯報等方式，及時、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題，力求突破逐級向上的信息反饋模式，深入研究并督促解決問題。第四，應(yīng)建立責(zé)任追究制度?；谇捌谧咴L調(diào)研，目前有些房地產(chǎn)企業(yè)以建設(shè)小鎮(zhèn)之名，行拿地、囤地之實，嚴(yán)重違反國家建設(shè)特色小鎮(zhèn)的相關(guān)政策，但在責(zé)任追究和處理上卻無計可施，原因在于目前在特色小鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域尚缺乏明確的責(zé)任追究制度，這是導(dǎo)致運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)執(zhí)行弱化、變形和效能受到削減的主要因素。只有形成真問、真責(zé)的利害關(guān)系問責(zé)體系，明確違規(guī)應(yīng)受到的懲罰，才能促使政策執(zhí)行落到實處，人民得到實惠。第五，應(yīng)建立運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)效能評價機(jī)制。考核評價取向由政府本位向人民本位轉(zhuǎn)變，將運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的使用者、經(jīng)營者、管理者和旅游者等個體的主觀感受和體驗也納入到指標(biāo)體系中，考核評價指標(biāo)由硬件設(shè)施為核心的指標(biāo)向體現(xiàn)旅游者、消費者、經(jīng)營者真實體育旅游需求和服務(wù)滿意度等軟指標(biāo)轉(zhuǎn)變，同時還要結(jié)合不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)中存在的短板，注重評價指標(biāo)的差別化設(shè)計。

5.4 加強(qiáng)非正式制度的改造和培育，形成惠民政策的柔性約束防線

首先要強(qiáng)化地方政府忠實履行國家建設(shè)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的社會責(zé)任，按照體育惠民的指導(dǎo)思想落實運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)的各項制度，緊密結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、健康中國和鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)均等化、多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展理念和措施，并通過持續(xù)不斷的理念宣傳和實踐引導(dǎo)，逐步推進(jìn)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)惠民制度建設(shè)，從而潛移默化地影響參與主體的意識和行為，逐步樹立正確的價值理念和制度安排。其次，要提高旅游消費者和當(dāng)?shù)鼐用竦恼J(rèn)知水平，構(gòu)建體育融入生活、影響精神和創(chuàng)造文化的健康理念，讓廣大人民感受到運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)帶來的好處，分享運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)帶給人們的物質(zhì)財富和精神財富。以滿足一定休閑特色小鎮(zhèn)旅游消費者、居住者、從和者對生活環(huán)境的需求，積極打造小鎮(zhèn)內(nèi)生活居住區(qū)、休閑娛樂區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和商業(yè)配套區(qū)等規(guī)劃建設(shè)，創(chuàng)建優(yōu)美舒適、綠色環(huán)保和貼心周到的運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)生活服務(wù)系統(tǒng)，增強(qiáng)公眾對小鎮(zhèn)的認(rèn)同感和歸屬感，逐步形成小鎮(zhèn)如家般的心理意識。[10]最后，通過舉辦豐富多樣的體育休閑文化和體育賽事活動，推出特色化體育旅游產(chǎn)業(yè)，形成有區(qū)域特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育文化，有效帶動消費者和當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c體育活動的積極性，營造健康生活方式的惠民體育效應(yīng)，推動全民健身的蓬勃發(fā)展，滿足人民健康生活的現(xiàn)實性需求。

6 結(jié)語

黨的十九大明確提出了實現(xiàn)全面小康的奮斗目標(biāo)，全面小康更需要全民健康，以人民為中心是新時期我國體育領(lǐng)域全面深化改革提出的新要求。實現(xiàn)運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)惠民目標(biāo)，要以全民健身上升為國家戰(zhàn)略為重要契機(jī)，切實轉(zhuǎn)變政府職能，改善營商環(huán)境，有效回應(yīng)群眾訴求，科學(xué)調(diào)整惠民供需，注重運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)投入與民生改善的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮體育在引導(dǎo)人們?nèi)罕娊】瞪钪械闹匾饔?，科學(xué)調(diào)整體育惠民供需，通過運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)的惠民建設(shè)，積極搭建人民健身健康融合發(fā)展新平臺。正如習(xí)近平總書記所說的：“改善民生只有起點，沒有終點”。因此，實施運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)惠民戰(zhàn)略，應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展，注重運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)對改善民生的后續(xù)效應(yīng)，借鑒發(fā)達(dá)國家體育小鎮(zhèn)建設(shè)惠民的研究成果，結(jié)合我國的實際情況做好運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)惠民戰(zhàn)略的頂層設(shè)計，推動我國運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)一步科學(xué)化和規(guī)范化。