談特殊工種勞動(dòng)保護(hù)制度問題

文/梁忠興 楊繼忠

我國特殊工種的相關(guān)概念，產(chǎn)生于1951 年發(fā)布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，為了保護(hù)工人職員的健康，減輕其生活中的困難，特依據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件，對(duì)井下礦工或固定在32 ℉以下的低溫或100 ℉以上的高溫工作場(chǎng)所工作者，在提煉或制造鉛、汞、砒、磷、酸及其他化學(xué)、兵工工業(yè)中直接從事有害身體健康工作者采取特殊的待遇。至1978 年2 月《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104 號(hào)）中又規(guī)定：從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作職工，不同于其他崗位職工的優(yōu)惠待遇，使得特殊工種的概念進(jìn)一步強(qiáng)化。到了90 年代末，《關(guān)于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔1999〕8 號(hào)）中首次正式使用“特殊工種”一詞。

特殊工種是指企業(yè)在生產(chǎn)過程中，在勞動(dòng)強(qiáng)度、勞動(dòng)條件和現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境方面存在損害職工身體健康因素的生產(chǎn)崗位。從1958 年起至1998 年，各行各業(yè)陸續(xù)制定了本行業(yè)的特殊工種目錄，由勞動(dòng)部門批準(zhǔn)后發(fā)布。

特殊工種職工在工作中承受著對(duì)身心的危害及繁重的勞動(dòng)，理應(yīng)受到極大關(guān)注和正確的對(duì)待。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，生產(chǎn)條件的改善，某些舊的特殊工種消失，新的特殊工種又萌生，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡因素，許多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在某些地區(qū)還將長期存在，因此特殊工種的勞動(dòng)保護(hù)制度應(yīng)適應(yīng)具體的、不斷變化的情況，使之達(dá)到切實(shí)保護(hù)特殊工種職工健康的目的，避免“一刀切”。

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中關(guān)于安全生產(chǎn)的問題提出：“樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。”特殊工種的勞動(dòng)保護(hù)要以黨的十九大指示精神為指導(dǎo)，在完善制度的基礎(chǔ)上，做好各項(xiàng)工作。

特殊工種勞動(dòng)保護(hù)的法律、行政、經(jīng)濟(jì)問題

特殊工種勞動(dòng)保護(hù)問題是個(gè)系統(tǒng)工程，必須綜合發(fā)揮，運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)3 方面的作用，才能達(dá)到最佳效果。

特殊工種勞動(dòng)保護(hù)的法律問題

為了保護(hù)特殊工種職工的健康，國家出臺(tái)過許多法律及規(guī)章制度，雖未直接提及“特殊工種”一詞，但均涵蓋有其中之意。除上述談到的2 部法律外，還有《勞動(dòng)法》中重點(diǎn)在第六章勞動(dòng)安全衛(wèi)生；《工會(huì)法》中重點(diǎn)在第二十三條、二十四條、二十八條；《安全生產(chǎn)法》通篇對(duì)特殊工種的勞動(dòng)保護(hù)多有重要闡述。

特殊工種勞動(dòng)保護(hù)的行政問題

人力資源和社會(huì)保障管理部門與安全生產(chǎn)管理部門對(duì)特殊工種的勞動(dòng)保護(hù)有行政管理職責(zé)，一方面負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)和職工執(zhí)行國家法律、法規(guī)，另一方面監(jiān)督、幫助企業(yè)和職工制定符合本企業(yè)情況的具體的特殊工種勞動(dòng)保護(hù)規(guī)章制度。并根據(jù)工作的實(shí)際情況進(jìn)行適度調(diào)整，以求發(fā)揚(yáng)成績，糾正偏差。

2.1.2 雙主動(dòng)脈弓患兒 在標(biāo)準(zhǔn)的三血管-氣管切面疊加彩色多普勒均不能顯示正常的“V”字形結(jié)構(gòu)，從胎兒左側(cè)開始向右側(cè)分別為動(dòng)脈導(dǎo)管、主動(dòng)脈左弓、氣管、主動(dòng)脈右弓、上腔靜脈，而主動(dòng)脈左弓和主動(dòng)脈右弓分別位于氣管的左側(cè)和右側(cè)，兩者包繞氣管，氣管位于左弓和右弓之間，形成典型“O”形血管環(huán)。

特殊工種勞動(dòng)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)問題

特殊工種的勞動(dòng)保護(hù)的經(jīng)費(fèi)主要是特殊工種崗位工資、津貼、保健費(fèi)用、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用、安全生產(chǎn)防護(hù)用品費(fèi)用、安全生產(chǎn)防護(hù)設(shè)備改造、安全生產(chǎn)培訓(xùn)費(fèi)用、生產(chǎn)技能培訓(xùn)費(fèi)用等。這些項(xiàng)目的主要經(jīng)濟(jì)來源應(yīng)由生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)，這是因?yàn)槠髽I(yè)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，可依法獲取特殊工種勞動(dòng)的利潤，進(jìn)而是特殊工種勞動(dòng)的最大、最直接的受益者。國家和政府在必要時(shí)也要承擔(dān)次要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這是由國家和政府也是特殊工種勞動(dòng)的受益者之一（如稅收）、國家和政府管理社會(huì)事務(wù)的公共屬性所決定的。

特殊工種勞動(dòng)保護(hù)的預(yù)防、醫(yī)療、補(bǔ)償

特殊工種的勞動(dòng)保護(hù)，預(yù)防是關(guān)鍵，只有做好了預(yù)防工作，才能從根本上、源頭上減少對(duì)特殊工種健康的危害，也可以減輕醫(yī)療、補(bǔ)償?shù)呢?fù)擔(dān)。

特殊工種勞動(dòng)保護(hù)預(yù)防

要堅(jiān)持“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的理念，把預(yù)防工作放在首位。做好預(yù)防工作要從2方面著手：硬件，即個(gè)體防護(hù)用品、勞動(dòng)保護(hù)生產(chǎn)設(shè)備，安全警示標(biāo)志等；軟件，即安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程，安全生產(chǎn)培訓(xùn)等。

特殊工種勞動(dòng)保護(hù)醫(yī)療

由于特殊工種工作在有害于身體健康的惡劣作業(yè)環(huán)境中，加之勞動(dòng)強(qiáng)度較大，造成的身心傷害雖可以減輕，但無法徹底避免。對(duì)于在勞動(dòng)中形成的疾病，除采取調(diào)動(dòng)工作外必須通過醫(yī)療手段加以解決。不但要解決特殊工種在職時(shí)的醫(yī)療問題，還要解決特殊工種退休后的醫(yī)療問題，特殊工種的勞動(dòng)保護(hù)醫(yī)療通過現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)制度加以解決，各企業(yè)應(yīng)積極為職工辦理各種醫(yī)療保險(xiǎn)。

特殊工種勞動(dòng)保護(hù)補(bǔ)償

特殊工種的勞動(dòng)保護(hù)補(bǔ)償分為即時(shí)補(bǔ)償和事后補(bǔ)償，即時(shí)補(bǔ)償是指特殊工種在職時(shí)的補(bǔ)償，事后補(bǔ)償是指特殊工種離職時(shí)的補(bǔ)償。即時(shí)補(bǔ)償包括崗位工資、崗位津貼、保健費(fèi)用等；事后補(bǔ)償主要是指退休制度。《關(guān)于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》中明確指出，國家法定的企業(yè)職工退休年齡是：男年滿60 周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55 周歲。從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或其他有害身體健康工作（即特殊工種）的，退休年齡為男年滿55 周歲、女年滿45 周歲。目前從全國情況看，特殊工種勞動(dòng)保護(hù)補(bǔ)償問題主要是以事后補(bǔ)償為主，即時(shí)補(bǔ)償為輔，避免企業(yè)、國家和政府經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重。

即時(shí)補(bǔ)償目前存在的問題：就崗位工資來說，特殊工種與普通工種有差別但區(qū)別不大，不能與“補(bǔ)償性工資差別理論”所描述的情景相吻合；崗位津貼有的地區(qū)有，有的地區(qū)沒有；保健費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)最高每天1 元，由于物價(jià)上漲，其作用微乎其微，而且特殊工種與普通工種區(qū)別不大。

事后補(bǔ)償目前存在的問題：“提前5 年退休”各地都在執(zhí)行，群眾滿意度不是很高，存在著“提前5 年退休”的人數(shù)過多；目前城鎮(zhèn)職工平均退休年齡只有54 歲左右，城鎮(zhèn)職工退休年齡偏低；目錄老舊，失去特殊性的工種不能剔除掉，新的艱苦崗位加不進(jìn)來；同工不同社保等現(xiàn)象。

造成這些問題的原因是：

第一，有經(jīng)濟(jì)改革歷史發(fā)展過程中維護(hù)穩(wěn)定的原因。50 年代國民經(jīng)濟(jì)還在恢復(fù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，工資水平較低，為了維護(hù)艱苦崗位職工的利益，制定了特殊工種提前5 年退休的政策。八九十年代，為保證企業(yè)下崗職工基本生活，安置企業(yè)富余人員，國家在50 年代《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的基礎(chǔ)上重新提出“特殊工種”的“提前5 年退休”。這些問題現(xiàn)在有所緩解。

第二，有人們的思想認(rèn)識(shí)原因。在50 年代初期，第一個(gè)5 年計(jì)劃，我國正處在恢復(fù)生產(chǎn)階段。在生產(chǎn)過程中，出現(xiàn)了有些工種嚴(yán)重傷害勞動(dòng)者的身體健康問題，這也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的副作用帶來的負(fù)面影響。為了解決這個(gè)問題，國家出臺(tái)了維護(hù)勞動(dòng)者健康的政策，允許某些工種職工提前5年退休，直到改革開放前都是這樣。這時(shí)的企業(yè)是國家的，沒有經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。在對(duì)待損害勞動(dòng)者健康工種的問題上，只有職工和國家兩方利益訴求。改革開放后，國家賦予企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)轉(zhuǎn)變成獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，社會(huì)保險(xiǎn)體系也從文革時(shí)期的企業(yè)化恢復(fù)成社會(huì)化。90 年代在政府的文件里出現(xiàn)了“特殊工種”名詞。說明特殊工種問題形成，這時(shí)是個(gè)人、企業(yè)、政府3 者關(guān)系了。只有當(dāng)3 者各司其職，而且協(xié)調(diào)順暢，系統(tǒng)功能才能實(shí)現(xiàn)正向目標(biāo)。現(xiàn)在的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)尚難以接受這種認(rèn)識(shí)。

第三，有監(jiān)管不到位、政策滯后的原因。由于上述原因，致使政府的相應(yīng)法律、法規(guī)、政策難以在某些企業(yè)貫徹實(shí)施，造成監(jiān)管的死角。也由于某些企業(yè)與政府的意愿相左，經(jīng)濟(jì)利益沖突，導(dǎo)致政府相應(yīng)調(diào)整政策。

如今在“提前5 年退休”的問題上，學(xué)術(shù)界有3 種主張：

第一種：取消“特殊工種提前5年退休”。這種觀點(diǎn)對(duì)于治理假借特殊工種名義提前退休等亂象，保證養(yǎng)老基金的公平性、效益性方面，很有意義。但存在公眾、社會(huì)較難接受，政治風(fēng)險(xiǎn)較大的問題。在被調(diào)查的職工中有97%的人反對(duì)取消“特殊工種提前5 年退休”。

第二種：仍然保留“特殊工種提前5 年退休”的政策，對(duì)目前突出問題進(jìn)行略微調(diào)整和治理，這種觀點(diǎn)有極強(qiáng)的可操作性、對(duì)保持穩(wěn)定很有好處，但對(duì)于解決特殊工種存在的問題力度不夠。

第三種：部分特殊工種職工保留“提前5 年退休”，部分特殊工種職工取消“提前5 年退休”，這種觀點(diǎn)除兼有前兩種觀點(diǎn)長處之外，還具有合理分配個(gè)人、用人單位、國家責(zé)任，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)兼顧歷史、未來的優(yōu)點(diǎn)。有利于治理、解決近十多年來出現(xiàn)的許多企業(yè)職工不合規(guī)的提前退休，城鎮(zhèn)職工退休年齡偏低的問題。但是存在多家部門合作、工作量極大、耗時(shí)過多、成本過高導(dǎo)致難以操作的風(fēng)險(xiǎn)。

我國在處理、解決特殊工種問題的過程中起初沒有使用特殊工種這個(gè)詞匯，只是講“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康工作的工人”，這是特殊崗位、特殊工種的混合概念。到了90 年代末才正式使用特殊工種詞匯，這表明我國在處理、解決特殊工種問題的過程中，認(rèn)識(shí)上有個(gè)從模糊到清晰，處理上有個(gè)從輕到重的過程。這帶來的啟發(fā)是：在制定特殊工種政策時(shí)要達(dá)到以下3 個(gè)要求：干了比不干要優(yōu)惠；合規(guī)地干比不合規(guī)地干要優(yōu)惠；干長、干重比干短、干輕的要優(yōu)惠。

加強(qiáng)特殊工種勞動(dòng)保護(hù)個(gè)體防護(hù)

做好預(yù)防工作，硬件是關(guān)鍵，個(gè)體防護(hù)用品是最直接、最有效的預(yù)防工作硬件，對(duì)從事特殊工種作業(yè)的勞動(dòng)者安全健康及減輕醫(yī)療、補(bǔ)償?shù)呢?fù)擔(dān)具有促進(jìn)作用。

勞動(dòng)保護(hù)個(gè)體防護(hù)裝備法律規(guī)定

《勞動(dòng)法》第五十二條：用人單位必須建立、建全勞動(dòng)安全衛(wèi)生制度，嚴(yán)格執(zhí)行國家勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行安全衛(wèi)生教育，防止勞動(dòng)過程中的事故。減少職業(yè)危害。第五十四條：用人單位必須為勞動(dòng)者提供符合國家規(guī)定的勞動(dòng)衛(wèi)生安全條件和必要的勞動(dòng)防護(hù)用品，對(duì)從事有職業(yè)危害作業(yè)的勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行健康檢查。《安全生產(chǎn)法》第四十二條：生產(chǎn)經(jīng)營單位必須為從業(yè)人員提供符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)防護(hù)用品，并監(jiān)督、教育從業(yè)人員按照使用規(guī)則佩戴、使用。第四十四條：生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)安排用于配備勞動(dòng)防護(hù)用品、進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)。《職業(yè)病防治法》第二十二條：用人單位必須采用有效的職業(yè)病防護(hù)設(shè)施，并為勞動(dòng)者提供個(gè)人使用的職業(yè)病防護(hù)用品。第二十五條：對(duì)個(gè)人使用的職業(yè)病防護(hù)用品，用人單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)常性的維護(hù)、檢修，定期檢測(cè)其性能和效果，確保其處于正常狀態(tài)，不得擅自停止使用。

個(gè)體防護(hù)裝備標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

依據(jù)《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》，結(jié)合原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》，樹立以人為本、安全發(fā)展的理念，深化個(gè)體防護(hù)裝備標(biāo)準(zhǔn)化改革，優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)化體系，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和監(jiān)督，夯實(shí)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)基礎(chǔ)，增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)能力，提升標(biāo)準(zhǔn)國際化水平，加快個(gè)體防護(hù)裝備標(biāo)準(zhǔn)的普及應(yīng)用和與各行業(yè)的深度融合的文件精神。第五屆個(gè)體防護(hù)裝備標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)按照上述法律法規(guī)要求和指導(dǎo)思想，參考國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，建立了一套以配備標(biāo)準(zhǔn)為核心，以追蹤溯源為手段，以技術(shù)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)為支撐，科學(xué)合理、層次清晰的新型個(gè)體防護(hù)裝備標(biāo)準(zhǔn)體系。

原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局依照《安全生產(chǎn)法》《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)，制定了《用人單位勞動(dòng)防護(hù)用品管理規(guī)范》，用來指導(dǎo)用人單位對(duì)勞動(dòng)防護(hù)用品的選擇、使用、維護(hù)和報(bào)廢。但這個(gè)規(guī)范依然是一個(gè)指導(dǎo)性的文件。勞動(dòng)防護(hù)用品的配備是一個(gè)全面的、科學(xué)的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，該管理規(guī)范在配備管理和質(zhì)量追蹤等方面都缺乏具體的可操作性，使監(jiān)管執(zhí)法存在難度。

為了解決勞動(dòng)防護(hù)用品配備和使用中的根本問題，全國個(gè)體防護(hù)裝備標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)組織科研機(jī)構(gòu)、使用單位、生產(chǎn)單位、檢測(cè)機(jī)構(gòu)正在起草制定《個(gè)體防護(hù)裝備配備規(guī)范》總則和系列配備標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)個(gè)體防護(hù)裝備的配備使用的全過程。個(gè)體防護(hù)裝備配備規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)是《安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》當(dāng)中的重要內(nèi)容?！笆濉逼陂g，我國將按照計(jì)劃制定完成覆蓋石油、天然氣、非煤礦山、冶金、鋼鐵等12 個(gè)重點(diǎn)行業(yè)的個(gè)體防護(hù)裝備配備規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同行業(yè)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)差異制定行業(yè)配備標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)體防護(hù)裝備從生產(chǎn)到配備使用直至廢棄的全周期管理覆蓋。