我國土地整治研究進(jìn)展概述及展望

王君偉　陳英

摘要：文章回顧了我國土地整治工作的發(fā)展歷程，總結(jié)了土地整治發(fā)展過程中遇到的問題以及取得的成果，同時(shí)也結(jié)合我國土地政策的相關(guān)文件和精神對我國土地整治工作的發(fā)展進(jìn)行了一種合理性分析及展望。旨在實(shí)現(xiàn)我國土地整治工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化，以此助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，繼而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地資源的高效化利用、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、環(huán)境的綠色可持續(xù)，最終實(shí)現(xiàn)廣大地區(qū)社會和生態(tài)的全面復(fù)興以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的形成。

關(guān)鍵詞：土地整治;研究進(jìn)展;成果總結(jié);效果評價(jià);總結(jié);展望

土地整治通常是指對土地等自然資源的一種合理利用，使之最大限度地發(fā)揮其所具有的潛在價(jià)值。在土地資源管理等專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，在一定的區(qū)域或地區(qū)內(nèi)，按照土地利用的整體規(guī)劃、土地整治專項(xiàng)規(guī)劃所確定用途以及將要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)，通過采取一定的法律和行政等強(qiáng)制性手段，應(yīng)用與之相對應(yīng)的規(guī)劃和建設(shè)的相關(guān)舉措，對將規(guī)劃和整治地區(qū)的山丘、水源、湖泊、道路、森林、農(nóng)田等實(shí)施一種綜合性的規(guī)劃、整治、開發(fā)和利用，同時(shí)又對其設(shè)計(jì)不合理、不科學(xué)以及未被充分利用、閑置的土地資源進(jìn)行深層次的規(guī)劃和開發(fā)，從而顯著性地提高土地資源的利用效率，同時(shí)又能夠不斷地改善人類的生存環(huán)境和生活條件。

二十世紀(jì)九十年代，我國開始邁入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。與此同時(shí)也呈現(xiàn)或造成了一定程度的負(fù)面影響，比如城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的漸變性流失以及對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，致使農(nóng)村土地資源的利用率長期相對較低和農(nóng)村人居環(huán)境較差等現(xiàn)象交織并存。在此背景下，通過采取一定的行政和立法等手段，對農(nóng)村土地資源進(jìn)行合理的布局、規(guī)劃和安排，使得土地資源的配置更加趨于合理和科學(xué)，同時(shí)也可不斷改善農(nóng)村條件和鄉(xiāng)村綜合性治理。進(jìn)入21世紀(jì)，我國站在全新的歷史發(fā)展角度上不斷深入思考和整體規(guī)劃后做出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略性決策，這項(xiàng)決策的實(shí)施對于土地整治工作的發(fā)展指出了明確的方向并賦予強(qiáng)有力的發(fā)展動(dòng)力。

本文通過對我國土地整治工作的發(fā)展歷程進(jìn)行宏觀層面的把握和回顧，也土地整治發(fā)展過程中所遇到的問題以及取得的成果進(jìn)行科學(xué)的歸納和總結(jié)，同時(shí)也結(jié)合我國土地政策的相關(guān)文件和精神對未來我國土地整治工作的發(fā)展進(jìn)行了一種合理的分析和展望。

一、土地整治的發(fā)展歷程

縱觀我國土地整治工作的發(fā)展歷程，可以大致概述為以下內(nèi)容：我國的土地整治工作已經(jīng)進(jìn)行了兩輪相關(guān)性的規(guī)劃。在此期間也確立并形成了國家、省、市和縣四個(gè)層次的規(guī)劃體系。旨在通過政府、專家、公眾三個(gè)不同層面的努力，三者的合力共同推動(dòng)我國土地整治工作的有序開展，經(jīng)過多年的不懈努力，我國的土地整治規(guī)劃內(nèi)容不斷充實(shí)和趨于完善，其中可操作性和可控性水平不斷提高，為有效指導(dǎo)我國土地整治工作提供了對應(yīng)的理論依據(jù)和實(shí)踐指南。其中，城市建設(shè)用地的整治和提升計(jì)劃緊緊圍繞著以提高城市建設(shè)用地的利用效率，通過城市地形的合理性規(guī)劃、鄉(xiāng)村和村莊的科學(xué)性布局等手段，合理地調(diào)整和優(yōu)化城市和鄉(xiāng)村用地、工業(yè)和農(nóng)業(yè)用地，最終規(guī)劃為結(jié)構(gòu)更優(yōu)、效率更高的一種新型城鄉(xiāng)空間發(fā)展的格局。盡管在這期間，我國在土地整治工作方面也遭遇了多次的瓶頸，但也逐一得到克服并最終也取得了顯著性的成果。

二、土地整治的研究現(xiàn)狀

目前，全國各個(gè)地區(qū)、各個(gè)土地整治部門和單位均按照當(dāng)前國家土地規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件，積極地推進(jìn)土地整治工作不斷向縱深發(fā)展，尤其是在促進(jìn)和保障一定的耕地面積和耕地質(zhì)量以及集約性土地使用等方面著手，為推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及改善農(nóng)村人居環(huán)境和保護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境等方面做出了巨大的努力，同時(shí)也取得了顯著成效。當(dāng)前，我國的土地整治工作開展主要面向農(nóng)村土地的整治，其中包括對鄉(xiāng)村農(nóng)田的整治和村莊的整治兩大類。 其中，對于農(nóng)村土地的整治工作，現(xiàn)已有大量的學(xué)者對其進(jìn)行深入研究。對于農(nóng)村土地利用，明確對農(nóng)村土地進(jìn)行科學(xué)合理的整合，進(jìn)一步構(gòu)建了農(nóng)村土地整治工作的系統(tǒng)性和完備性。通過研究可以概括為以下幾方面：農(nóng)村土地的整治工作應(yīng)該具有層次分明的目標(biāo)體系。此外，農(nóng)村土地的整治工作也是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，同時(shí)具備綜合整治的戰(zhàn)略意義、項(xiàng)目特色、空閑格局、功能體系等。農(nóng)村土地整治工作的科學(xué)規(guī)劃和實(shí)施將會不斷促使新型農(nóng)村土地資源的高效化流動(dòng)機(jī)制的形成，并且也有助于進(jìn)一步提高和改善農(nóng)村土地的利用效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源要素整合以及體制、機(jī)制的創(chuàng)新最終達(dá)到土地整治工作的預(yù)期目標(biāo)。

土地整治工作在鄉(xiāng)村振興過程中肩負(fù)著人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資源支撐的基礎(chǔ)性作用。村莊的土地整治工作主要是完善和改進(jìn)農(nóng)村地區(qū)村莊和合理規(guī)劃，同時(shí)將適宜鄉(xiāng)村發(fā)展的村莊進(jìn)行改遷或重新整合。此外，鄉(xiāng)村振興的核心目標(biāo)主要是科學(xué)的構(gòu)建人、地、產(chǎn)業(yè)等科學(xué)和合理化布局，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面發(fā)展和振興。

三、土地整治的成果總結(jié)

土地整治戰(zhàn)略是我國具有全局性和統(tǒng)領(lǐng)性的設(shè)計(jì)和方案。經(jīng)過多年的不懈努力，我國的土地整治工作也取得了巨大的成果。體現(xiàn)在理論方法的研究、整治技術(shù)的開發(fā)、管理機(jī)制的形成以及績效評價(jià)制度這四個(gè)方面。其中，在我國第十二個(gè)五年規(guī)劃中，各級單位嚴(yán)格按照《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》的決策部署，大力推進(jìn)土地整治的科學(xué)性及規(guī)范性，在加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)同時(shí)也促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約用地，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展和鄉(xiāng)村文明建設(shè)發(fā)揮了重要作用，最終也碩果累累。

四、土地整治的效果評價(jià)

我國對以往土地整治工作的相關(guān)評價(jià)主要集中在效益評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)以及發(fā)展?jié)摿υu價(jià)，而對于土地整治工作的可行性評價(jià)研究卻少之又少。建立土地整治規(guī)劃評價(jià)體系意義重大，特別是對于縣級土地整治規(guī)劃，科學(xué)、準(zhǔn)確地進(jìn)行系統(tǒng)性評價(jià)及分析。這在某種意義上可以作為土地整治規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施的基礎(chǔ)和前提，同時(shí)也是對土地整治工作全過程的一次補(bǔ)充和完善。此外，《土地整治規(guī)劃》是作為宏觀調(diào)控和優(yōu)化并指導(dǎo)地方政府科學(xué)、高效地開展土地整治工作、促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會的有序發(fā)展的重要依據(jù)。

我國的土地整治工作的效益評價(jià)取得了重大的進(jìn)展。于躍等人在2016年在伊通滿族自治縣開展的研究土地整治規(guī)劃為依據(jù)，從伊通滿族自治縣的實(shí)際情況出發(fā)，同時(shí)生態(tài)影響、經(jīng)濟(jì)影響和社會影響三方面進(jìn)行分析和評價(jià)，建立了一套科學(xué)的綜合效益評價(jià)指標(biāo)體系。這為今后對土地資源進(jìn)行相關(guān)效益分析提供了一種科學(xué)的評價(jià)方法，這種效果評價(jià)方法值得借鑒和參考。

我國土地整治工作的環(huán)境影響評價(jià)也取得了重大的進(jìn)展。其中，陳威的研究在于采用獨(dú)創(chuàng)性的視角，從生態(tài)安全角度出發(fā)，分析并嘗試和構(gòu)建土地整治工作中環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)體系，這個(gè)體系的獨(dú)特性就在于從生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境、景觀的格局、經(jīng)濟(jì)環(huán)境四大因素進(jìn)行分析和評價(jià)，同時(shí)也將生態(tài)服務(wù)的潛在價(jià)值和景觀格局因素融合在其中，將評價(jià)考核的范圍由面向體進(jìn)行不斷深化和擴(kuò)展，進(jìn)一步使土地整治工作的環(huán)境影響評價(jià)體系更加的全面化和系統(tǒng)化。通過環(huán)境影響評價(jià)的約束促進(jìn)土地利用規(guī)劃能夠更好地向環(huán)境友好方向發(fā)展，同時(shí)也不斷提高土地整治和規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性、全面性、可持續(xù)性以及可操作性。

對于我國土地整治工作的發(fā)展?jié)摿υu價(jià)，也有學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的調(diào)研，同時(shí)也獲取了豐碩的研究成果，繼而制定了土地整治規(guī)劃的相關(guān)準(zhǔn)則，對我國土地整治工作也做出了統(tǒng)一規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)或要求，為土地整治工作的理論的沉淀和實(shí)踐的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。此外，楊偉也指出：我國地域較為遼闊、資源較為豐富、地形和地貌呈現(xiàn)出多樣化的差異以及區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)等發(fā)展差異較為顯著等因素的存在，這就決定了我國土地整治工作必須要結(jié)合實(shí)際現(xiàn)狀，采取切實(shí)可行的措施和方法，同時(shí)要有針對性的目標(biāo)和預(yù)期進(jìn)行土地整治工作，唯如此，方可獲取豐厚的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

此外，基于農(nóng)戶角度對土地整治工作進(jìn)行評價(jià)也是一個(gè)較為重要的環(huán)節(jié)。此前，我國土地整治工作尤其是農(nóng)村土地資源的整治幾乎均基于政府角度進(jìn)行評價(jià)，而忽略了農(nóng)戶在評價(jià)體系中的重要意義。此外，農(nóng)戶是鄉(xiāng)村地區(qū)土地整治效果的直接受益者，政策推進(jìn)效果評價(jià)應(yīng)該有農(nóng)戶的參與才能夠使的評價(jià)結(jié)果更為科學(xué)，只有農(nóng)戶對其滿意度較高，公信力較強(qiáng)，這樣土地規(guī)劃政策才能推廣，甚至上升為理論體系，最終方可實(shí)現(xiàn)政策推行的預(yù)期目標(biāo)。因而，站在農(nóng)戶視角對土地整治效果進(jìn)行評價(jià)并將其納入到評價(jià)體系準(zhǔn)則，這對于構(gòu)建科學(xué)、合理的評價(jià)體系至關(guān)重要。

五、總結(jié)及展望

縱觀我國的土地整治工作，縱然已經(jīng)取得了豐碩成果，但同時(shí)也呈現(xiàn)出系列問題和矛盾，這需要下硬功夫進(jìn)行整治和規(guī)劃。以往的土地整治工作往往過分強(qiáng)調(diào)對田地、水域、道路、森林、村莊等領(lǐng)域的建設(shè)，而沒有科學(xué)采用土地整治的相關(guān)制度安排和實(shí)施過程中所包含的社會關(guān)系的合理性解決。在我國現(xiàn)行的土地整治工作中依舊存在諸多急需解決的問題，這些問題制約著土地整治效果最大限度地發(fā)揮。

黨的十八大召開以來，生態(tài)環(huán)境建設(shè)被列入五大發(fā)展理念中。此后，生態(tài)文明建設(shè)也被提到一個(gè)前所未有的新高度，這意味著生態(tài)環(huán)境也是在土地整治工作過程中不了忽視的問題之一。繼而對傳統(tǒng)耕地以保護(hù)為主的土地整改工作也進(jìn)行了相應(yīng)的提出并不斷調(diào)整，土地整治工作的開展也把多生態(tài)的影響擺在宏觀層面進(jìn)行分析和探討，整治工作的重心也不斷轉(zhuǎn)向以土地最大承載量為中心進(jìn)行統(tǒng)籌分析及規(guī)劃。

最后，廣大地區(qū)的農(nóng)村土地整治工作正面臨著理論體系的滯后、創(chuàng)新意識較弱，亟待需要通過理論、制度、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新來進(jìn)一步推動(dòng)我國土地整治工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化，以此來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源的高效化利用、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、環(huán)境的綠色可持續(xù)，最終來實(shí)現(xiàn)廣大地區(qū)社會生態(tài)的全面復(fù)興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局的形成。

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*基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)民土地價(jià)值觀：測度、變遷與影響” （71563001）。

（作者單位：甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院）