新中國70年對外直接投資：發(fā)展歷程、理論邏輯與政策體系

高鵬飛 辛靈 孫文莉

摘?要：通過梳理新中國成立70年以來中國對外直接投資的五個(gè)階段，即艱難探索、嘗試發(fā)展、調(diào)整發(fā)展、快速發(fā)展和全面發(fā)展的歷程及其政策演變發(fā)現(xiàn)：動(dòng)因變遷深刻影響區(qū)位與行業(yè)變遷、制度創(chuàng)新是中國對外直接投資特有的驅(qū)動(dòng)因素、中國對外直接投資必將成功應(yīng)對“逆全球化”挑戰(zhàn)。同時(shí)，根據(jù)實(shí)踐歷程與理論探討構(gòu)建了對外直接投資政策體系結(jié)構(gòu)圖并進(jìn)行分析，認(rèn)為我國應(yīng)加強(qiáng)對外直接投資法律體系建設(shè)、強(qiáng)化對外直接投資扶持政策、支持民營企業(yè)對外投資、提高國有企業(yè)對外投資績效、增強(qiáng)政府與企業(yè)參與國際規(guī)則制定的能力。

關(guān)鍵詞： 對外直接投資;投資政策;制度創(chuàng)新;“一帶一路”

中圖分類號：F125.4 ????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：?A????文章編號：1003-7217（2019）05-0002-09

新中國成立的70年是中國發(fā)展與世界經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的70年，也是中國對外直接投資從艱難探索到全面發(fā)展進(jìn)而躍居世界前列的70年。70年來，中國堅(jiān)持獨(dú)立自主的和平外交政策，積極與世界各國開展友好合作，2001年加入世貿(mào)組織后，以更加積極姿態(tài)參與國際經(jīng)濟(jì)合作。特別是黨的十八大以來，我國積極推進(jìn)共建“一帶一路”，已經(jīng)得到160多個(gè)國家（地區(qū)）和國際組織積極響應(yīng)[1]。根據(jù)2019年《世界投資報(bào)告》和商務(wù)部數(shù)據(jù)，2018年我國對外投資為1430.4億美元，2018年末，我國對外直接投資存量為1.98萬億美元，占全球投資存量的6.4%[2]。

所以，在新中國成立70周年之際，有必要系統(tǒng)梳理中國對外直接投資從流量與存量規(guī)模極其微小到體量足以影響世界投資格局、從努力適應(yīng)投資環(huán)境到足以營造投資環(huán)境的發(fā)展歷程，進(jìn)而探究中國對外直接投資的理論邏輯，并研究完善能與現(xiàn)狀特征和理論內(nèi)涵相適應(yīng)、相匹配的政策體系。這對于企業(yè)積極且理性地參與對外直接投資、政府高效且平衡地管理對外直接投資均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、新中國70年對外直接投資及其政策的五個(gè)發(fā)展階段

（一）1949-1978年：艱難探索階段

這一階段是從1949年新中國成立至1978年十一屆三中全會(huì)確立改革開放政策這一時(shí)期。新中國成立前夕，大量國家財(cái)富資本（折約700萬兩黃金[3]）被國民黨當(dāng)局轉(zhuǎn)移至臺灣地區(qū);朝鮮戰(zhàn)爭之后，中國遭到美國等西方國家嚴(yán)酷的國際禁運(yùn)與封鎖;再加之連年戰(zhàn)爭積貧積弱共同導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)須首先解決人民溫飽等基本問題。面對惡劣的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，資本、技術(shù)及人才等生產(chǎn)要素嚴(yán)重匱乏，我國在這一時(shí)期無力開展大規(guī)模對外投資活動(dòng)，僅有的繼承型境外投資企業(yè)主要集中在香港地區(qū)，例如負(fù)責(zé)全部國內(nèi)來港貨物中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的招商局集團(tuán)有限公司、負(fù)責(zé)進(jìn)口重要物資和組織對港出口的華潤（集團(tuán)）有限公司以及香港中旅（集團(tuán)）有限公司等國有企業(yè)，駐港“三大國企”為對外經(jīng)貿(mào)與投資活動(dòng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。而我國在20世紀(jì)50年代中后期至70年代中后期援助越南、阿爾巴尼亞、朝鮮、坦桑尼亞與贊比亞等亞非拉各國，屬于外交與國際政治戰(zhàn)略的需要且企業(yè)沒有決策權(quán)限，不應(yīng)屬于對外直接投資范疇。

在對外投資政策方面，政府部門主要是根據(jù)幾家駐港國企的發(fā)展形勢給予其充分的政策支持。華潤集團(tuán)公司于1952年由中共中央辦公廳轉(zhuǎn)為由中央貿(mào)易部（現(xiàn)商務(wù)部）管理;1954年，中央政府授權(quán)使其成為中國各進(jìn)出口公司在香港的總代理。1965年，中央政府批準(zhǔn)招商局集團(tuán)公司成立下屬友聯(lián)船廠;1972年，批準(zhǔn)其成立下屬海通公司。1978年，中央批準(zhǔn)了交通部黨組向中共中央、國務(wù)院報(bào)呈的《關(guān)于充分利用香港招商局問題的請示》，允許招商局集團(tuán)公司擴(kuò)大自主經(jīng)營權(quán)限并全面開展經(jīng)貿(mào)活動(dòng)。香港地區(qū)的政治地位優(yōu)勢、華商網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢、鄰近區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)貿(mào)環(huán)境優(yōu)勢使其成為這一時(shí)期中國對外直接投資近乎唯一的區(qū)域，這也是后來香港成為眾多中國內(nèi)地企業(yè)對外投資“第一站”的重要原因。

（二）1979-1992年：嘗試發(fā)展階段

在改革開放的國內(nèi)政策環(huán)境和中美、中日正常邦交的國際環(huán)境下，國務(wù)院于1979年8月頒布《關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革的十五項(xiàng)措施》，在第十三項(xiàng)中明確提出允許“出國開辦企業(yè)”，從而拉開了中國內(nèi)地企業(yè)以對外直接投資形式參與國際競爭與合作的序幕。同年11月，北京友誼商業(yè)服務(wù)公司與日本東京丸一商事株式會(huì)社在東京合資開辦了改革開放后首家對外投資企業(yè)——京和股份有限公司;之后，具備海外經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)和渠道的中國船舶工業(yè)總公司、中國銀行、中國五礦進(jìn)出口總公司、中國化工進(jìn)出口總公司、中國國際信托投資公司及上海機(jī)械進(jìn)出口公司等企業(yè)相繼在境外開設(shè)子公司或代表處等分支機(jī)構(gòu)。1992年，鄧小平南巡講話、黨的十四大召開，我國由此開始構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并謀求積極擴(kuò)大我國企業(yè)的對外投資和跨國經(jīng)營。這一時(shí)期相對良好的國內(nèi)政策環(huán)境將對外直接投資活動(dòng)推向了一個(gè)階段性高潮。首都鋼鐵公司在1992年耗資1.2億美元收購了秘魯鐵礦，成為中國當(dāng)時(shí)規(guī)模與影響最大的境外投資案例。根據(jù)《對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，截至到1992年底，經(jīng)中國政府批準(zhǔn)的投資企業(yè)累計(jì)達(dá)到1363家，分布在65個(gè)國家和地區(qū)，投資存量規(guī)模達(dá)到15.91億美元[4]。

這一時(shí)期，對外直接投資的特征是投資規(guī)模小且主要依托對外貿(mào)易，參與企業(yè)少且主要集中在北上廣等地;對外投資的主體全部為國有企業(yè);投資行業(yè)逐漸由外經(jīng)貿(mào)企業(yè)向多行業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)變，由最初的餐飲等服務(wù)業(yè)及建筑工程業(yè)擴(kuò)展到機(jī)械加工、資源開發(fā)及交通運(yùn)輸?shù)?0多個(gè)行業(yè);而相應(yīng)配套政策的建立則以規(guī)范和管理為主要功能（見表1）。

（三）1993-1999年：調(diào)整發(fā)展階段

我國對外直接投資的國內(nèi)外環(huán)境在1993年發(fā)生明顯變化。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)由于總供需失衡引發(fā)“經(jīng)濟(jì)過熱”，政府為抑制通貨膨脹采取“收緊銀根”措施，即壓縮、控制投資與信貸規(guī)模的政策。加之西方發(fā)達(dá)國家對我國進(jìn)行新一輪的經(jīng)濟(jì)制裁;另外，部分國企開始顯現(xiàn)出的盲目投資導(dǎo)致虧損，以及看似對外投資實(shí)為資本外逃的現(xiàn)象。所以，在1993年初至1996年上半年，中央政府開始對境外投資企業(yè)全面清理整頓，并責(zé)成外經(jīng)貿(mào)部發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)境外企業(yè)管理事項(xiàng)的通知并起草《境外企業(yè)管理?xiàng)l例》，以明確政府各部門的外資管理職能并強(qiáng)化審批政策與外匯管制。歷史證明，對于當(dāng)時(shí)資金技術(shù)等生產(chǎn)要素優(yōu)勢儲(chǔ)備不足的絕大多數(shù)企業(yè)來說，這是順應(yīng)客觀環(huán)境要求的正確舉措。

由于20世紀(jì)90年代中期世界經(jīng)濟(jì)一體化浪潮的涌現(xiàn)，并引發(fā)各國貿(mào)易保護(hù)主義普遍興盛，所以，我國政府從1996年起，又開始重視并鼓勵(lì)對外直接投資。1997年黨的十五大確立了充分利用國內(nèi)、國外“兩個(gè)市場、兩種資源”的戰(zhàn)略方針，鼓勵(lì)發(fā)展具有國際比較優(yōu)勢的對外投資。在1998年召開的全國外經(jīng)貿(mào)工作會(huì)議上，國務(wù)院進(jìn)一步提出要“積極引導(dǎo)和推動(dòng)我國具有比較優(yōu)勢的加工工業(yè)在外國當(dāng)?shù)亻_展生產(chǎn)加工和裝配，鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、有技術(shù)力量的企業(yè)到境外投資辦廠”。1998年亞洲金融危機(jī)后人民幣出現(xiàn)相對升值，國家為擴(kuò)大出口、爭取外匯并創(chuàng)造就業(yè)，明確鼓勵(lì)企業(yè)開展境外加工裝配業(yè)務(wù)，為國內(nèi)輕紡、家電、機(jī)械電子等行業(yè)企業(yè)以境外加工貿(mào)易方式在海外投資辦廠提供優(yōu)惠政策，根據(jù)《中國對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易年鑒》數(shù)據(jù)顯示，政策激勵(lì)直接促使1999年當(dāng)年對外直接投資達(dá)到5.91億美元，比1998年增長了128%;投資存量也增至31.74億美元并分布在160多個(gè)國家和地區(qū)[5]。這一時(shí)期對外直接投資的重點(diǎn)政策見表2。

（四）2000-2012年：快速發(fā)展階段

進(jìn)入21世紀(jì)后的前幾年，中國對外直接投資迎來了第二次發(fā)展高潮，這主要得益于國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境的改變。本世紀(jì)初，我國已經(jīng)具備發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和資本原始積累，2000年中央“走出去”開放戰(zhàn)略的提出和2001年中國不失時(shí)機(jī)地加入世界貿(mào)易組織，極大地強(qiáng)化了內(nèi)地企業(yè)的對外投資動(dòng)因，部分優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)或依附貿(mào)易形式或直接開展并購，也迅速加入海外投資行列。這一時(shí)期，涌現(xiàn)出的諸如TCL、聯(lián)想、海爾等一大批知名品牌企業(yè)和資源尋求型企業(yè)積極參與境外投資與國際競爭。2008年中國對全球金融危機(jī)的成功應(yīng)對為中國開展對外經(jīng)貿(mào)投資創(chuàng)造了進(jìn)一步有利的環(huán)境條件，中國也由此開啟了影響當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)的歷史[6]。截至到2011年底，我國當(dāng)年對外直接投資為746.5億美元，這已是1999年的126倍多！累計(jì)對外直接存量規(guī)模已達(dá)到4247.8億美元，累計(jì)投資企業(yè)超過1.8萬家，分布在全球180多個(gè)國家和地區(qū)[7]。

我國這一時(shí)期的對外直接投資充分顯現(xiàn)出中國特色的特征：投資所有制主體、投資動(dòng)因、投資區(qū)位、投資模式、投資產(chǎn)業(yè)均呈現(xiàn)出多元化特征，即民營企業(yè)廣泛參與、市場與效率及資源尋求動(dòng)因并存、投資區(qū)位以亞洲為重點(diǎn)呈廣泛分布、跨國并購漸成主要投資模式、投資產(chǎn)業(yè)以制造業(yè)為首等多樣化發(fā)展。

這一時(shí)期，對外直接投資的政策體系也發(fā)生了重大變化。十五年的入世談判倒逼出國內(nèi)對外經(jīng)貿(mào)及相關(guān)領(lǐng)域的部分經(jīng)濟(jì)體制革新;政府開始重視對外直接投資在經(jīng)濟(jì)增長及貿(mào)易促進(jìn)等多方面的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，進(jìn)而出臺了一系列支持與引導(dǎo)型政策文件（見表3），特別是2004年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，將對外投資項(xiàng)目從審批制改為核準(zhǔn)制，并將一部分審核權(quán)限下放至地方政府。當(dāng)然，由多個(gè)部門出臺的這些政策現(xiàn)在看來存在著缺乏統(tǒng)籌性、權(quán)威性和穩(wěn)定性的問題，既不利于對外投資企業(yè)的微觀執(zhí)行，也不利于政府部門的宏觀管理。另外，這一時(shí)期逐漸積累了對外直接投資誘發(fā)區(qū)域發(fā)展失衡和國企境外資產(chǎn)監(jiān)管缺失的隱患，政府部門當(dāng)時(shí)缺少解決這兩種問題的針對性政策。

（五）2013至今：全面發(fā)展階段

2012年黨的十八大召開之后，中國對外直接投資進(jìn)入到嶄新發(fā)展階段，中國逐漸有能力將自身從適應(yīng)國際投資環(huán)境提升至營造國際投資環(huán)境的角色。其重要標(biāo)志就是我們積極推進(jìn)共建“一帶一路”，它充分考慮了“外匯儲(chǔ)備雄厚但收益欠佳、富余產(chǎn)能具備生產(chǎn)優(yōu)勢但在國內(nèi)過剩”的中國國情特征，依托政治與政策驅(qū)動(dòng)，通過發(fā)揮中國外匯儲(chǔ)備、工業(yè)產(chǎn)能與產(chǎn)品性價(jià)比的比較優(yōu)勢，對有較強(qiáng)合作需求的發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)園區(qū)進(jìn)行投資建設(shè)，進(jìn)而形成中國與這些國家更加廣泛且緊密的貿(mào)易與投資關(guān)系，實(shí)現(xiàn)并非商品傾銷與資源誘奪的平等互贏發(fā)展模式。此外，“一帶一路”戰(zhàn)略通過對外直接投資空間流向的調(diào)整，有助于實(shí)現(xiàn)中國對外直接投資在全球范圍內(nèi)的布局優(yōu)化[8]。占全球貿(mào)易總額20%以上的“一帶一路”區(qū)域雖然尚未成為中國的主要投資區(qū)位，但對傳統(tǒng)制造業(yè)而言其投資潛力巨大，機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。2015年，我國以1456.7億美元的對外直接投資流量首次超過1356億美元的實(shí)際使用外資流量，從此步入對外投資與使用外資雙向平衡發(fā)展階段[9]。經(jīng)國內(nèi)自由貿(mào)易區(qū)的引入外資與對外投資又進(jìn)一步帶動(dòng)了雙向投資的發(fā)展。

值得注意的是，2017年中期，中央政府連續(xù)出臺《關(guān)于改進(jìn)境外企業(yè)和對外投資安全工作的若干意見》和《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》兩大文件（見表4），叫停了不斷蔓延擴(kuò)展的非實(shí)體經(jīng)濟(jì)對外直接投資。這是因?yàn)橛糜谑召従频?、影城與球隊(duì)的這類投資既難以促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長，又會(huì)擠占國內(nèi)投資額度;此外，這類投資的背后資金來源多是高杠桿率的大額國內(nèi)融資，其隱含的金融風(fēng)險(xiǎn)較大。面對當(dāng)今美澳等國嚴(yán)苛的投資審查和復(fù)雜的投資環(huán)境，兩年前的該項(xiàng)政策舉措顯得尤為及時(shí)與正確。

當(dāng)前，我國對外直接投資主要集中在商業(yè)服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、金融業(yè)和建筑業(yè);投資模式涵蓋綠地投資、跨國并購、參股融資、合作聯(lián)盟及境外上市等多種類型[10]。其中，跨國并購漸成主要投資模式，能夠帶動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場獲取與技術(shù)獲取動(dòng)因的對外投資比重逐漸提升。

二、中國對外直接投資發(fā)展的邏輯關(guān)系與理論內(nèi)涵

縱觀我國對外直接投資70年的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，投資動(dòng)因隨著不同發(fā)展階段而變化，且影響著投資區(qū)位與行業(yè)的變遷;對外直接投資的發(fā)展起落與急緩轉(zhuǎn)變受到自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國家政策的多重影響。

（一）中國對外直接投資的動(dòng)因變遷深刻影響區(qū)位變遷與行業(yè)變遷

由國際投資理論奠基人斯蒂芬·海默（Stephen Hymer）及著名學(xué)者鄧寧（John H·Dunning）等組成的西方學(xué)派將對外直接投資的動(dòng)因歸納為：跨國公司具有技術(shù)資本與規(guī)模經(jīng)濟(jì)及組織管理等壟斷優(yōu)勢、降低交易成本并防止技術(shù)散失的內(nèi)部化優(yōu)勢、東道國要素稟賦和制度政策等區(qū)位特定優(yōu)勢（即OIL三大優(yōu)勢）。鄧寧在對國際生產(chǎn)折衷理論OIL范式的不斷修正中逐漸認(rèn)識到資產(chǎn)尋求的重要性，并在本世紀(jì)初正式提出將對外直接投資動(dòng)機(jī)劃分為自然資源尋求、市場尋求（贏取利潤）、效率尋求（低成本尋求）和戰(zhàn)略資產(chǎn)尋求（技術(shù)與管理等尋求）等類型。

新中國成立70年以來，對外直接投資在1949-1992年嚴(yán)重缺乏資本與技術(shù)的探索與嘗試階段，是以換取外匯的市場尋求型動(dòng)因?yàn)橹鳌碛幸欢ㄍ顿Y經(jīng)驗(yàn)和資本積累之后，1992-1999年投資動(dòng)因轉(zhuǎn)而是市場尋求與效率尋求并存，同時(shí)，資源尋求動(dòng)因以滿足國內(nèi)生產(chǎn)需要。2000年之后，除以上三種動(dòng)因外，逆向技術(shù)溢出與投資管理溢出的戰(zhàn)略資產(chǎn)尋求動(dòng)因日益突出，其投資目的是強(qiáng)化國內(nèi)生產(chǎn)、占領(lǐng)國內(nèi)市場并依托獲取的先進(jìn)科技以提高國內(nèi)企業(yè)競爭實(shí)力[11]，并通過技術(shù)進(jìn)步效應(yīng)促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。當(dāng)前，中國對外直接投資動(dòng)因有其更加多元化的自身特征，除傳統(tǒng)的四大動(dòng)因之外，還有國家戰(zhàn)略利益尋求動(dòng)因，即分散外匯資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、提升本幣金融影響力、提升本國政治經(jīng)濟(jì)綜合影響力等，這很好地體現(xiàn)在“一帶一路”倡議的推進(jìn)中。

同時(shí)，中國對外投資動(dòng)因變遷深刻影響著區(qū)位變遷。中國企業(yè)在“走出去”的發(fā)展歷程中呈現(xiàn)出不同動(dòng)因決定不同區(qū)位的特征。2000年之前以市場尋求型和效率（低成本）尋求型為主的對外直接投資，在區(qū)位上體現(xiàn)為向東南亞、中東及拉美地區(qū)欠發(fā)達(dá)國家的投資，因?yàn)榇祟愅顿Y能緩解貿(mào)易順差過大和貿(mào)易摩擦與壁壘的問題。2001年加入世貿(mào)組織之后，大量涌現(xiàn)的資源尋求型對外投資，在區(qū)位上主要集中體現(xiàn)在中東、南美和澳洲等石油和鐵礦產(chǎn)地。此外，最近十余年來出現(xiàn)的以獲取先進(jìn)技術(shù)等為動(dòng)因的“戰(zhàn)略資源尋求型”對外投資，在區(qū)位上主要集中在歐美（2018年美、澳、加、新四國大幅提高投資準(zhǔn)入壁壘之后，我國此類投資的重點(diǎn)區(qū)位轉(zhuǎn)向歐洲各國）。所以，投資區(qū)位變遷受投資動(dòng)因變遷的深刻影響，其背后是投資資本（外匯儲(chǔ)備等）和投資經(jīng)驗(yàn)的積累及政策制度的推動(dòng)。

此外，對外投資行業(yè)的變遷其實(shí)是資本與經(jīng)驗(yàn)的不斷積累、技術(shù)與人才的不斷獲得所引發(fā)的投資行業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈上下游的擴(kuò)展效應(yīng)體現(xiàn)。投資行業(yè)變遷的邏輯內(nèi)涵體現(xiàn)在生產(chǎn)要素稟賦的改變引起國際分工與國際投資動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢的變化。而中國對外投資動(dòng)因變遷也深刻影響著行業(yè)變遷。早期由于資金技術(shù)的匱乏，只能以獲取市場為目的，僅能在餐飲等服務(wù)業(yè)和建筑工程業(yè)開展對外投資，以求初步“走出去”并能成功立足國際市場;之后一段時(shí)期，對外直接投資基礎(chǔ)規(guī)模初步形成，可以進(jìn)行效率尋求和資源尋求，各種制造業(yè)和采掘業(yè)紛紛對外投資以實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更穩(wěn)健的“走出去”;當(dāng)前是經(jīng)歷戰(zhàn)略資源尋求后的“全動(dòng)因引發(fā)全行業(yè)”對外投資全面升級的時(shí)期，各種投資動(dòng)因與行業(yè)影響相互交織并快速發(fā)展，以努力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。

表5是新中國70年來對外直接投資動(dòng)因、區(qū)位、行業(yè)變遷對照表。

（二）制度創(chuàng)新是中國對外直接投資重要驅(qū)動(dòng)因素，理論創(chuàng)新相對滯后

隨著中國企業(yè)“資源尋求型”“技術(shù)等戰(zhàn)略資源尋求型”等多元化動(dòng)因投資的快速發(fā)展，有必要根據(jù)投資動(dòng)因、區(qū)位及行業(yè)特征進(jìn)一步研究中國對外直接投資的各種驅(qū)動(dòng)因素（或決定因素）。綜合比較國際生產(chǎn)折衷理論等主流理論及我國學(xué)者提出的大國綜合優(yōu)勢理論、四維理論、宏觀微觀結(jié)合論及要素優(yōu)勢綜合動(dòng)因假說，我們認(rèn)為應(yīng)該把強(qiáng)調(diào)內(nèi)、外部投資環(huán)境的投資誘發(fā)要素組合論作為系統(tǒng)研究中國對外直接投資驅(qū)動(dòng)因素的基本理論。該理論認(rèn)為，任何形式的對外直接投資都是資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息和管理等直接誘發(fā)要素與東道國環(huán)境、投資國環(huán)境和國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境等間接誘發(fā)要素共同作用的結(jié)果[8]。其中，東道國環(huán)境主要包括東道國的軟、硬件環(huán)境和對外商投資的政策;投資國環(huán)境主要包括對外投資的鼓勵(lì)政策及與東道國的雙邊關(guān)系;國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境主要是指經(jīng)濟(jì)一體化的程度、區(qū)域化國際協(xié)議、科技的發(fā)展程度和國際金融市場匯率變動(dòng)等等。該理論認(rèn)為母國與東道國即投資的供需雙方以及外界投資環(huán)境均具有同等重要的地位。

資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息和管理等直接誘發(fā)要素可以統(tǒng)稱為生產(chǎn)要素驅(qū)動(dòng)因素，是任何國家對外直接投資均不可或缺的決定因素。中國對外直接投資決定因素還包括由制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新所組成的“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)因素”，制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是中國對外直接投資的特色。這是因?yàn)橹袊鴮ν庵苯油顿Y多數(shù)情況下并不是由下而上的自然萌發(fā)，而是通過頂層設(shè)計(jì)后向下傳導(dǎo)宣傳，從“出國開辦企業(yè)”的新方向到“走出去”戰(zhàn)略的提出，再到“一帶一路”國家倡議的實(shí)踐均體現(xiàn)出制度經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的特點(diǎn)。

目前，隨著對外直接投資活動(dòng)的日趨成熟，各種對外直接投資行為需要一個(gè)系統(tǒng)化、科學(xué)化的既符合中國國情和國家需要，又能被國際學(xué)術(shù)界認(rèn)可的理論來指導(dǎo)。學(xué)界可以考慮以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，以“制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”為核心，結(jié)合微觀經(jīng)濟(jì)理論，建立一套“有中國特色對外直接投資理論”研究框架與理論體系，以指導(dǎo)我國不斷擴(kuò)大和深入的對外直接投資實(shí)踐。

目前，已經(jīng)具備開啟研究中國“對外直接投資整體動(dòng)態(tài)評估理論”的學(xué)術(shù)條件，其粗略研究框架可包括：投資動(dòng)因與風(fēng)險(xiǎn)評估研究，即“為什么走出去”;投資區(qū)位研究，即“走向哪里”;投資產(chǎn)業(yè)選擇研究，即“用什么走”;投資模式研究，即“怎么走”;投資規(guī)模與產(chǎn)業(yè)空心化預(yù)防研究，即“帶多少走”;投資效率與績效研究，以及投資對母國產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究，即“走得怎么樣”。而投資風(fēng)險(xiǎn)研究則作為另一條主線伴隨整個(gè)投資研究的全過程。該框架從微觀視角衡量投資行為，注重對投資前的各項(xiàng)評估和投資后的績效與效應(yīng)的整體考察，可以考慮進(jìn)一步深入研究。

（三）中國對外直接投資必將成功應(yīng)對“逆全球化”挑戰(zhàn)

中國對外直接投資因其特有的動(dòng)因驅(qū)動(dòng)與制度驅(qū)動(dòng)機(jī)理，完全可以應(yīng)對復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并將全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的不良影響降至最低。最近幾年，受全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的不良影響，各發(fā)達(dá)國家出于退而自保相繼出現(xiàn)了美國退群、英國脫歐、法國和意大利爆發(fā)內(nèi)部運(yùn)動(dòng)等看似“黑天鵝事件”，實(shí)為世界經(jīng)濟(jì)流派的“逆全球化”浪潮;尤其是美國復(fù)興的主要針對中、德、俄、日等國的貿(mào)易與投資保護(hù)主義。2016年中國對美直接投資達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的169.8億美元，但2017年遭受投資限制，同比下降35%。2018年8月13日，美國總統(tǒng)特朗普簽署生效了《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），該法案進(jìn)一步擴(kuò)大了美國外國投資審查委員會(huì)（CFIUS）的審批權(quán)限。美國對外國投資限制日趨嚴(yán)苛，且將“敏感資產(chǎn)”內(nèi)涵不斷擴(kuò)大;管轄范圍由國內(nèi)擴(kuò)展至國外，國家安全壁壘概念已超出東道國范疇[13]。其它歐美國家相繼效仿美國，致使全球投資安全審查趨緊，國際投資格局面臨重構(gòu)[14]。

國際投資學(xué)者鄧寧在本世界初指出：“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全球化不可逆轉(zhuǎn)。這是技術(shù)進(jìn)步的結(jié)果，而技術(shù)進(jìn)步的趨勢本身不可逆轉(zhuǎn)”[15]。他通過具體論證認(rèn)為，歐美與亞太大量跨國公司的全球化經(jīng)營行為將逐漸增多，尤其是高端增值環(huán)節(jié)的合作將逐漸增加，跨國公司全球化經(jīng)營行為將可以抵消大部分逆全球化的影響。在實(shí)踐中，中國對外經(jīng)濟(jì)體制既注重市場在資源配置中的決定性與基礎(chǔ)性作用，也注重政府調(diào)節(jié)與制度創(chuàng)新的巨大作用，這與歐美更加市場化的開放要求注定能在一定程度上長期兼容。所以，中國對外直接投資必將成功應(yīng)對“逆全球化”挑戰(zhàn)。具體在策略方面，中國應(yīng)在國內(nèi)持續(xù)開展自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革探索，為對外直接投資積累創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn);在國際上要加強(qiáng)外交與對外經(jīng)貿(mào)溝通并聯(lián)合多數(shù)國家維護(hù)多邊經(jīng)濟(jì)體制，出臺對美投資預(yù)警與外資并購安全保護(hù)政策，以反制美國國家安全審查機(jī)構(gòu)（CFIUS）和“301”調(diào)查等“逆全球化”行為[11]。

三、當(dāng)前中國對外直接投資的政策體系與制度創(chuàng)新策略

新中國成立70年來，在對外投資和制度創(chuàng)新發(fā)展方面積累了重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，國際投資體制仍面臨著國際投資協(xié)定體系日益碎片化、國家與投資者權(quán)利義務(wù)失衡以及可持續(xù)發(fā)展要素缺失三大挑戰(zhàn)[16]。 我們根據(jù)多年來對外直接投資政策體系與制度結(jié)構(gòu)的研究，繪制了目前對外直接投資政策的核心體系結(jié)構(gòu)圖（見圖1），該圖基本涵蓋了中國對外直接投資體制各方面的重點(diǎn)內(nèi)容。從圖1可以看出，政府在多數(shù)項(xiàng)目上較好地完成著統(tǒng)籌規(guī)劃、審核管理、引導(dǎo)扶持及監(jiān)督調(diào)控等各項(xiàng)職能工作，但仍存在一定的功能缺陷需要不斷改進(jìn)。

（一）中國對外直接投資政策體系的功能缺陷分析

1. 對外直接投資的法律體系相對薄弱。雖然新中國歷經(jīng)70年對外直接投資實(shí)踐，但《對外投資法》仍未擬定。對外投資立法是企業(yè)界與學(xué)術(shù)界近20年來一直呼吁的重大事項(xiàng)。目前，我國關(guān)于對外投資的國家部委級通知、辦法、意見和規(guī)定已經(jīng)有50個(gè)左右（部分參見表1～4），其中很多涉及政策扶持與監(jiān)督管理方面的法規(guī)因過時(shí)陳舊而很難滿足眾多企業(yè)規(guī)模化對外投資的客觀需求[17]。另外，這些行政法規(guī)無法構(gòu)成高層級、深層次和系統(tǒng)化的國家法律體系;同時(shí)，也使得企業(yè)苦于整理且難以遵循。

另外，我國各級政府在以商標(biāo)、專利、版權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等載體體現(xiàn)的知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)及其配套法規(guī)方面仍然很不健全，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識依然淡薄，導(dǎo)致對外投資過程中出現(xiàn)商標(biāo)冒用、專利外泄和技術(shù)流失等惡性行為時(shí)有發(fā)生。

2.缺乏足夠的對外投資扶持政策。

中國對外直接投資的扶持政策在境外帶料加工裝配、信息產(chǎn)業(yè)國際化發(fā)展、資源類境外投資、裝備制造等國際產(chǎn)能合作等方面發(fā)揮了積極的作用（見表3、表4）。然而，也一直存在著覆蓋面窄、總體支持力度小、受所有制限制、缺乏明確區(qū)域?qū)?、審核程序?fù)雜，以及透明度不高等問題，部分促進(jìn)與優(yōu)惠政策由于牽涉部門廣、申報(bào)程序多、執(zhí)行難度大、獲得成本高等，使企業(yè)難以享受優(yōu)惠。

此外，金融支持相對于對外直接投資的進(jìn)度一直存在滯后性，面對歐美國家陌生且嚴(yán)格的合規(guī)監(jiān)管要求，存在畏難思想，進(jìn)而阻緩了金融業(yè)對外直接投資的進(jìn)程。在財(cái)政方面，除避免境內(nèi)外重復(fù)納稅的稅收抵免政策外，企業(yè)能夠切實(shí)享受到的財(cái)政或?qū)ｍ?xiàng)資金補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策依然較少。

3.缺少針對民營企業(yè)對外投資的重點(diǎn)支持。

相比國有企業(yè)，民營企業(yè)競爭優(yōu)勢包括經(jīng)營成本低、運(yùn)作效率高、運(yùn)行體制靈活、貼近海外華商網(wǎng)絡(luò)以及能形成地理集聚效應(yīng)等;其競爭劣勢是國際化投資與管理經(jīng)驗(yàn)不足、融資約束較多、國際化人才匱乏、技術(shù)創(chuàng)新能力不足、治理成本較高、政治風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)等。從對外直接投資的主體上講，具有集群追隨特點(diǎn)的民營企業(yè)在投資規(guī)模和項(xiàng)目數(shù)量上大有趕超國企之勢，但是，仍有很多具備對外投資潛力的中小型民營企業(yè)由于制度距離、心理距離及周邊社會(huì)與人文環(huán)境等因素的影響，一直處于猶豫觀望狀態(tài)，政府部門缺少針對民營企業(yè)對外投資的重點(diǎn)支持。

4.忽略國企對外投資績效的政策監(jiān)管。目前，我國國有企業(yè)存在大面積對外投資績效低下甚至虧損等嚴(yán)重問題。盲目上馬后騎虎難下的半截工程案例不勝枚舉，因人才與經(jīng)驗(yàn)匱乏而疏于管理導(dǎo)致資產(chǎn)流失甚至被侵吞的情況也并不罕見。甚至存在部分企業(yè)向境外子（分）公司低價(jià)出口、高價(jià)進(jìn)口，國有資產(chǎn)低估瞞報(bào)、隱瞞或截留海外投資利潤等轉(zhuǎn)移或侵吞國有資產(chǎn)的行為。至少4萬億元的境外國有企業(yè)資產(chǎn)長期得不到系統(tǒng)審計(jì)，因而成為“重大盲區(qū)”[18]。另外，部分國有企業(yè)尤其是央企的對外投資往往體現(xiàn)樹立品牌形象、突出政治效應(yīng)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、平衡國際收支等國家戰(zhàn)略利益而忽視甚至犧牲自身經(jīng)濟(jì)收益。

5.政府與企業(yè)參與國際規(guī)則制定的能力較弱。規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的競爭已經(jīng)成為最高層次的國際經(jīng)濟(jì)競爭。目前，中國政府和企業(yè)在世界貿(mào)易組織（WTO）和國際商會(huì)（ICC）等國際平臺的話語權(quán)依然較小，一直是國際規(guī)則的追隨者，致使歐美政府和企業(yè)的意見長期占據(jù)主導(dǎo)地位，時(shí)常制造地緣政治輿論、非政府組織反華輿論等干擾因素。中國企業(yè)面臨市場準(zhǔn)入限制、國家安全與反壟斷審查、企業(yè)并購監(jiān)管、工程標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)、環(huán)境與勞工保護(hù)等各方面的隱形制度障礙[19]。另外，“中國標(biāo)準(zhǔn)”的缺失導(dǎo)致在國際經(jīng)濟(jì)市場中被迫尋找替代標(biāo)準(zhǔn)，從而一直受制于人，這已經(jīng)成為阻礙中國參與全球治理、阻礙中國在世界投資體系中發(fā)揮重要作用的障礙。

（二）提升中國對外直接投資政策體系功能的創(chuàng)新策略

1. 開啟《對外投資法》立法準(zhǔn)備，完善對外投資法律體系。

借鑒將于2020年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國外商投資法》的立法經(jīng)驗(yàn)，盡快成立對外投資立法委員會(huì)，依據(jù)我國多樣化投資動(dòng)因及區(qū)位的國情特點(diǎn)，分產(chǎn)業(yè)、分動(dòng)因、分區(qū)域地制定投資法律條款，以與世貿(mào)組織及其它區(qū)域合作國際組織規(guī)范文件對接;盡早出臺一部更權(quán)威、更系統(tǒng)、指導(dǎo)性更強(qiáng)、執(zhí)行力更佳、國際化程度更高的核心基礎(chǔ)法律。整合發(fā)改委、商務(wù)部及國資委等管理部門，成立獨(dú)立的管理決策機(jī)構(gòu)從而避免政出多門，以便在法規(guī)文件制定、修訂及合并方面及時(shí)刪除重復(fù)并增補(bǔ)遺漏。

在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律實(shí)務(wù)方面，加強(qiáng)政府部門與法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作，努力提供母國及各東道國全路徑、高水平的知識產(chǎn)權(quán)法律服務(wù)。在具體執(zhí)法方面，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式并提高執(zhí)法效率和水平，營造良好的科研創(chuàng)新環(huán)境，從而維護(hù)企業(yè)創(chuàng)新成果與對外投資的核心競爭力，進(jìn)而提升區(qū)域化知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的整體水平，助推區(qū)域企業(yè)整體參與國際市場競爭。

2.完善對外投資扶持政策體系。借鑒日本在對外援助引導(dǎo)、行政審批改革、建立政策性金融、發(fā)展海外投資保險(xiǎn)、開展企業(yè)信息培訓(xùn)等方面的有益經(jīng)驗(yàn)[20]。在金融支持的政策方面，銀監(jiān)部門要與行業(yè)協(xié)會(huì)落實(shí)整體與分工規(guī)劃，將各種金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能差異化布局;激發(fā)政策性銀行、亞投行、國有及股份制商業(yè)銀行各自的比較優(yōu)勢與協(xié)同能力。同時(shí)，大力培育產(chǎn)品研發(fā)與市場拓展方面的國際化人才，整合政策性銀行資源并設(shè)立支持中小民營企業(yè)對外投資的專職金融機(jī)構(gòu)。在財(cái)政支持的政策方面，應(yīng)向數(shù)字智能產(chǎn)業(yè)、新興制造業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的對外投資企業(yè)給予貸款貼息與咨詢調(diào)研等費(fèi)用補(bǔ)貼;對向境外投資出口的部分設(shè)備、商品減免關(guān)稅或出口退稅，以促進(jìn)對外投資與出口貿(mào)易的雙向發(fā)展;對通過對外投資獲取的高新技術(shù)類產(chǎn)品及其中間產(chǎn)品、重要資源類產(chǎn)品減免部分或全部進(jìn)口關(guān)稅。

3.加強(qiáng)對民營企業(yè)對外投資的支持力度。民營企業(yè)的對外投資不僅規(guī)模快速擴(kuò)大，早在2008年之前就已經(jīng)形成了巴西里約“中華商城”、俄羅斯“海寧城”及尼日利亞“中華商業(yè)中心”等集群化發(fā)展的態(tài)勢[21]。所以，應(yīng)充分結(jié)合民營企業(yè)體制靈活和運(yùn)作高效的特點(diǎn)給予政策支持。建議政府部門與各級民間商會(huì)充分合作，通過“商會(huì)擔(dān)?！钡姆绞教岣咝庞玫燃墢亩姑駹I企業(yè)獲得融資支持。另外，民營企業(yè)可以考慮與國有企業(yè)聯(lián)合成立新的“合資投資”企業(yè)，這樣既可享受國有企業(yè)的優(yōu)惠待遇，又可以分散投資風(fēng)險(xiǎn)，縮減制度距離，消除心理距離，從而實(shí)現(xiàn)共贏。

4.改善、提升國有企業(yè)的投資績效。 建議撤出政府信用擔(dān)保，督導(dǎo)企業(yè)樹立風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的責(zé)任意識，強(qiáng)化境外投資項(xiàng)目的規(guī)劃與論證，強(qiáng)化第三方審計(jì)與監(jiān)管職能。在增強(qiáng)企業(yè)對外投資自主權(quán)的同時(shí)，不能放松對境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，應(yīng)該在戰(zhàn)略高度上強(qiáng)調(diào)完善監(jiān)管工作[22]。應(yīng)加強(qiáng)對國有企業(yè)境外資產(chǎn)運(yùn)營在產(chǎn)權(quán)、財(cái)務(wù)、貿(mào)易、融資、外匯、稅收等方面的審計(jì)與稽查，嚴(yán)防國有資產(chǎn)及其投資收益流失，堅(jiān)決查處腐敗案件。

要將國家利益優(yōu)先取得與企業(yè)微觀利益統(tǒng)籌考量，并與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對外投資趨向、資本與外匯管制自由化進(jìn)程相適應(yīng)。 另外，通過精準(zhǔn)投資名錄與負(fù)面投資清單相結(jié)合的方式，嚴(yán)格治理國有企業(yè)境外投資績效不佳問題，在促進(jìn)國內(nèi)技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、深化國際產(chǎn)能合作等方面錘煉企業(yè)國際化經(jīng)營能力。

5.增強(qiáng)政府與企業(yè)參與國際規(guī)則制定的能力。政府部門要不斷推動(dòng)雙邊或多邊國際投資協(xié)定的簽訂，以保證在錯(cuò)綜復(fù)雜的國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境下，我國對外直接投資能夠穩(wěn)步擴(kuò)大并保障我國海外投資的利益與安全。此外，要成立統(tǒng)一組織參與國際規(guī)則制定、國際法建設(shè)與條約締結(jié)、國際法與國內(nèi)法銜接處理的規(guī)范機(jī)構(gòu)[23]。另外，政府與企業(yè)要加快推進(jìn)中國品牌、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)“走出去”，構(gòu)建中國企業(yè)主導(dǎo)的國際生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)[24]。要不斷完善國際規(guī)則談判合作機(jī)制，通過參與國際規(guī)則的制定提高話語權(quán)，幫助中國企業(yè)克服并解決安全與反壟斷審查、環(huán)境與勞工保護(hù)等各方面的隱形制度障礙，實(shí)現(xiàn)我國對外直接投資良性發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：寧曉青）