中央和地方財(cái)政關(guān)系淺議

沈楠

[提要] 本文將我國財(cái)政改革的歷程劃分為五個(gè)階段，并認(rèn)為財(cái)政事權(quán)、財(cái)權(quán)的權(quán)力重心在中央、地方之一縱深維度中，隨時(shí)間呈“U”型變化，即在高度行政集權(quán)階段，事權(quán)、財(cái)權(quán)的重心在中央，在行政性分權(quán)階段，事權(quán)的重心在中央，財(cái)權(quán)的重心在地方，在財(cái)政大包干階段，事權(quán)、財(cái)權(quán)的重心在地方，在分稅制改革階段，財(cái)權(quán)的重心在中央，事權(quán)的重心在地方，而在現(xiàn)代財(cái)政階段，財(cái)權(quán)的重心在中央，事權(quán)的重心向中央回歸。

關(guān)鍵詞：財(cái)政改革;事權(quán);財(cái)權(quán);權(quán)力重心

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年7月16日

一、引言

自1949年新中國成立起，我國的財(cái)政改革便走上了漫漫長征之路。本文通過回顧各個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)稅體制改革的背景、舉措和產(chǎn)生的影響，從中央和地方財(cái)政關(guān)系變化的視角，一以貫之地分析我國財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)重心的變化及其趨勢。

二、中央和地方財(cái)政關(guān)系變化分析

在70年的歷程中，中國先后采取了多種改革措施，這些改革措施深刻影響著中央和地方的財(cái)政關(guān)系，具體體現(xiàn)在中央財(cái)政收入占比、中央財(cái)政支出占比的變化上，如下圖1所示。（圖1）

從圖1可以看出，財(cái)政收入的重心經(jīng)歷了中央-地方-中央的變化，而財(cái)政支出的重心主要是從中央向地方轉(zhuǎn)移。本文根據(jù)主要的財(cái)政改革措施，結(jié)合數(shù)據(jù)變化的拐點(diǎn)，將中國經(jīng)濟(jì)改革的歷程劃分為五個(gè)階段：

（一）1949～1957年：行政集權(quán)。新中國成立之初，面臨的是國民黨潰逃后留下的生產(chǎn)遭到破壞、經(jīng)濟(jì)秩序陷入混亂的爛攤子。還有一些投機(jī)資本家乘新中國立足未穩(wěn)之機(jī)，擾亂金融，囤積居奇，哄抬物價(jià)。為了扭轉(zhuǎn)長期戰(zhàn)爭和軍閥割據(jù)，形成的分散管理、分散經(jīng)營的財(cái)政經(jīng)濟(jì)格局，以高效的資源調(diào)配能力快速平抑物價(jià)、安定人民生活，鞏固新生的人民政權(quán)，中國共產(chǎn)黨和人民政府積極作為，迅速掌握了財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的主動(dòng)權(quán)，建立起新的經(jīng)濟(jì)秩序。

1950年3月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于統(tǒng)一全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，實(shí)行了高度集權(quán)的集中統(tǒng)一管理，即財(cái)政管理的一切權(quán)限集中在中央，一切財(cái)力集中在中央，一切支出統(tǒng)由中央核撥，統(tǒng)一國家預(yù)算。這一時(shí)期中央財(cái)政處于絕對(duì)地主導(dǎo)地位，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入比例高達(dá)80%，中央財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出比例高達(dá)75%。中央財(cái)政的權(quán)威性，是建國初期國防和工業(yè)體系建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“一五”建設(shè)取得成功的重要保障。因此，這一階段財(cái)政事權(quán)和財(cái)權(quán)的重心均在中央。

（二）1958～1978年：行政性分權(quán)。由于高度的行政集權(quán)，地方政府嚴(yán)重缺乏干事積極性，同時(shí)地方財(cái)政收支捉襟見肘，意見很大。1956年，毛澤東發(fā)表《論十大關(guān)系》中提出向地方、生產(chǎn)單位和生產(chǎn)者個(gè)人放權(quán)讓利的思路。然而從1957年開始，中共對(duì)南斯拉夫共產(chǎn)聯(lián)盟“自治社會(huì)主義”的批判逐步升級(jí)，以及“反右派”運(yùn)動(dòng)后期，把“個(gè)人主義”認(rèn)定為“右派反黨反社會(huì)主義的思想根源”。在這種政治環(huán)境下，向生產(chǎn)單位和生產(chǎn)者個(gè)人放權(quán)讓利成為泡影，改革只能向地方政府放權(quán)讓利一個(gè)方向發(fā)展，因此，“體制改革”也重新被定義為“體制下放”。

根據(jù)1956年中共八大會(huì)議精神，1958年初我國開始了“體制下放”改革，改革的重點(diǎn)是中央政府向下屬各級(jí)政府放權(quán)讓利，這使得中央財(cái)政收入占比斷崖式下降，從1953年的83%下降到1961年的21.5%，降幅超過2/3，但中央財(cái)政支出占比降幅在1/3左右，從1953年的76%下降到1961年的45%，這導(dǎo)致中央不得不向地方伸手，中央財(cái)政赤字問題逐步惡化。因此，這一階段財(cái)政事權(quán)的重心在中央，財(cái)權(quán)的重心在地方。

由“體制下放”和農(nóng)村的“人民公社化”所形成的地方分權(quán)型的命令經(jīng)濟(jì)體制成為了“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，“體制下放”并沒有調(diào)動(dòng)生產(chǎn)單位和個(gè)人的積極性。在70年代，國有企業(yè)虧損額和虧損面不斷增加，不僅不能上繳財(cái)政資金，還要申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也嚴(yán)重受挫，多年未變的農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，使得工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格“剪刀差”不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加停滯不前。在1958-1976年期間，我國進(jìn)行了多次“體制下放”探索，無一例外地造成經(jīng)濟(jì)秩序混亂，并最終回到重新集中化的老路，形成了“一放就亂，一管就死”的惡性循環(huán)。

（三）1979～1993年：財(cái)政大包干。1970年代后期，如何激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，如何保障財(cái)政收入已經(jīng)成為財(cái)政改革的主要任務(wù)，展開了一系列的“摸著石頭過河”的經(jīng)濟(jì)放權(quán)改革。這一階段，中央對(duì)地方政府分權(quán)的同時(shí)，政府也向國有企業(yè)放權(quán)，同時(shí)民營企業(yè)、外資企業(yè)也破土萌發(fā)。

在“文革”結(jié)束之后，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革是從擴(kuò)大國有企業(yè)自主權(quán)開始的。80年代初，國有企業(yè)實(shí)行了利潤留成機(jī)制，之后又進(jìn)行了利改稅的嘗試，然而受狹隘思想的桎梏，加之配套改革的滯后，這個(gè)體現(xiàn)市場化取向的“利改稅”，用稅收來規(guī)范政府與企業(yè)關(guān)系的道路沒有堅(jiān)持下去。在國有經(jīng)濟(jì)改革停頓不前的情況下，我國將改革的希望放到了非國有經(jīng)濟(jì)方面，比如農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和城市民營企業(yè)的興起，以及外資企業(yè)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的出現(xiàn)，民營經(jīng)濟(jì)的成長壯大支持和帶動(dòng)了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有制結(jié)構(gòu)的改革自下而上地成長倒逼了我國經(jīng)濟(jì)體制的改革。這一時(shí)期的財(cái)政制度是“大包干體制”，在政企關(guān)系處理上，繞過可能產(chǎn)生爭議的所有權(quán)問題，實(shí)行了國有企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制，采用“包死基數(shù)，確保上繳，超收多留，歉收自補(bǔ)”等方式;在政府間關(guān)系處理上，形成了中央與地方分灶吃飯的格局，即劃分中央與地方收支范圍，地方財(cái)政分級(jí)包干自求平衡。這種以收定支的自平衡方式，使得各級(jí)政府財(cái)政收入占比、財(cái)政支出占比趨同，比如，1989年中央財(cái)政收入占比為30.86%，中央財(cái)政支出占比為31.47%。同時(shí)，整個(gè)財(cái)政分配關(guān)系，呈現(xiàn)“強(qiáng)干弱枝”態(tài)勢，中央財(cái)政收入主要用于國防和行政支出，是典型的“吃飯財(cái)政”。因此，這一階段財(cái)政事權(quán)、財(cái)權(quán)的重心在地方。

經(jīng)濟(jì)大包干制度激發(fā)了地方政府和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力，國民經(jīng)濟(jì)快速增長。然而，國民經(jīng)濟(jì)的快速增長并未帶來財(cái)政收入的快速增長，這主要是由稅收征管的屬地化管理所致。在這一階段，地方政府稅收不規(guī)范現(xiàn)象較為普遍，包括不規(guī)范的稅收減免和化稅為費(fèi)的財(cái)政隱匿等，同時(shí)，企業(yè)承包經(jīng)營存在“包盈不包虧”等問題，這使得財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重、中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重逐年下降，中央財(cái)政陷入困境。

（四）1994年至2013年：分稅制。由于市場經(jīng)濟(jì)與命令經(jīng)濟(jì)雙軌并存，導(dǎo)致了大量“倒?fàn)敗痹趦蓚€(gè)市場之間從事倒買倒賣，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，滋長了腐敗，也最終導(dǎo)致了1988年的搶購風(fēng)波和1989年的政治風(fēng)波。因此，亟待解決的是新舊制度對(duì)峙、沖突的問題。

1992年鄧小平的南方講話科學(xué)地回答了什么是社會(huì)主義，在之后黨的十四大報(bào)告中，江澤民進(jìn)一步指出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在財(cái)政方面開始了分稅制改革，這使得中央與地方的財(cái)政關(guān)系從原來的行政性分權(quán)轉(zhuǎn)為了經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。分稅制改革以提高中央財(cái)政收入為目標(biāo)，按照稅種的屬性，明確了中央與地方各自的稅種類型和收入范圍，設(shè)定了國家稅務(wù)局征收中央稅和共享稅，地方稅務(wù)局征收地方稅的征管模式，并建立了中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制財(cái)政制度使得中央政府的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)威得以鞏固和加強(qiáng)，但是也造成了地方政府事權(quán)大，財(cái)權(quán)小，基層政權(quán)財(cái)務(wù)危機(jī)頻發(fā)的困境。2011年中央財(cái)政支出占比為15.12%，中央財(cái)政收入占比為49.41%。因此，這一階段財(cái)政事權(quán)的重心在地方，財(cái)權(quán)的重心在中央。

（五）十八大以來：現(xiàn)代財(cái)政。1994年開始的分稅制改革使得財(cái)權(quán)上收中央、事權(quán)下沉地方，基層財(cái)政困難問題凸顯。地方政府圍繞著如何籌錢這一問題，采取了多種舉措，為風(fēng)險(xiǎn)埋下了重大隱患，如跑部錢進(jìn)問題，土地財(cái)政問題，政府債務(wù)問題等。為了解決這些問題，在十八屆三中全會(huì)之后，中國開啟了新一輪的財(cái)稅體制改革。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是十八屆三中全會(huì)給予財(cái)政回歸本源的定位。同時(shí)，這次會(huì)議還首次提出了要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，明確指出了要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。在之后的《中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]49號(hào)）和《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)[2018]6號(hào)）中，也分別體現(xiàn)了適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，以及適度加強(qiáng)中央在共同財(cái)政事權(quán)上的支出責(zé)任的改革思路。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平明確指出，要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系?？梢哉f，從結(jié)果導(dǎo)向上來看，現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建的邏輯歸宿是事權(quán)、支出責(zé)任與財(cái)力的平衡、匹配。那么，只有適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)和中央在共同財(cái)政事權(quán)上的支出責(zé)任，使事權(quán)和財(cái)權(quán)都適度集中在中央，才能在短時(shí)間內(nèi)緩解基層財(cái)政困境，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，兜牢民生底線。因此，這一階段財(cái)權(quán)的重心在中央，事權(quán)的權(quán)力重心向中央靠攏。

通過以上五個(gè)階段的分析，本文認(rèn)為我國財(cái)政事權(quán)、財(cái)權(quán)的重心整體上有中央-地方-中央的變化趨勢，即呈“U”型變化，如表1所示。（表1）

三、結(jié)論

文本通過對(duì)中國70年經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政體制改革歷程的簡要分析，結(jié)合中央財(cái)政收入占比、中央財(cái)政支出占比的數(shù)據(jù)變化規(guī)律，將我國財(cái)政改革的歷程劃分為五個(gè)階段，并分析了各個(gè)階段財(cái)政事權(quán)、財(cái)權(quán)的權(quán)力重心變化情況。本文認(rèn)為，在高度行政集權(quán)階段，事權(quán)、財(cái)權(quán)的重心在中央;在行政性分權(quán)階段，事權(quán)的重心在中央，財(cái)權(quán)的重心在地方;在財(cái)政大包干階段，事權(quán)、財(cái)權(quán)的重心在地方;在分稅制改革階段，財(cái)權(quán)的重心在中央，事權(quán)的重心在地方;而在現(xiàn)代財(cái)政階段，財(cái)權(quán)的重心在中央，事權(quán)的重心向中央回歸，即中央-地方-中央?？梢哉f財(cái)政事權(quán)、財(cái)權(quán)的重心在中央、地方之一縱深維度中，隨時(shí)間呈“U”型變化。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]林光彬.中國財(cái)政改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯[J].稅制改革，2016.2.

[2]賈康，劉薇.構(gòu)建現(xiàn)代治理基礎(chǔ)[M].廣東：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2017.9.

[3]吳敬璉.當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革教程[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2018.

[4]馬海濤，肖鵬.改革開放四十年我國財(cái)稅改革回顧與展望[J].地方財(cái)政研究，2018.11.

[5]付敏杰.國家能力視角下改革開放四十年財(cái)政制度改革邏輯之演進(jìn)[J].財(cái)政研究，2018.11.

[6]靳瀾濤.從公共財(cái)政到現(xiàn)代財(cái)政：政策邏輯與理論構(gòu)造[J].公共財(cái)政研究，2018.4.