基層減負的秩序維度

毛壽龍

【摘要】當前，我國基層減負仍存在形式主義問題。比如，微信工作群的應用雖在一定程度上提高了工作效率，但也導致了基層工作人員的繁忙；一些地區(qū)的減負出現(xiàn)了流于“形式主義”的趨勢，為了減負而增負。事實上，保證基層減負的效果不僅要依靠比例控制和總量控制，也需要從秩序維度確定上下級政府的關(guān)系，需要真正確立屬地化管理的原則，處理好現(xiàn)在的條塊結(jié)構(gòu)和基層政府關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】基層治理 基層減負 秩序維度 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

近些年來，由于基層負擔過重，導致一些領(lǐng)導干部不敢擔當作為。為了解決這一問題，中共中央明確提出將2019年作為“基層減負年”，圍繞為基層減負，著力解決黨性不純、政績觀錯位，文山會海反彈回潮，督查檢查考核過多過頻、過度留痕，干部不敢擔當作為等問題。

《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》明確提出了許多技術(shù)性的辦法，比如，確保發(fā)給縣級以下的文件、召開會議減少30%—50%；明確中央印發(fā)的政策性文件原則上不超過10頁；提出地方各級、基層單位貫徹落實中央和上級文件，可結(jié)合實際制定務實管用的舉措，除有明確規(guī)定外，不再制定貫徹落實意見和實施細則；強調(diào)少開會、開短會，開有用的會，對防止層層開會作出規(guī)定。在督查檢查考核過度留痕方面，明確規(guī)定中央和國家機關(guān)各部門原則上每年搞1次綜合性督查檢查考核，對縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學校的督查檢查考核事項減少50%以上；明確強化結(jié)果導向，堅決糾正機械式督查檢查考核留痕問題。同時，嚴格控制“一票否決”事項，不能動輒簽“責任狀”，解決有的地方和部門搞“責任甩鍋”，把問責作為推卸責任“擋箭牌”的問題。經(jīng)過2019年的努力，基層負擔已經(jīng)大幅度減少，但仍存在一些問題。

微信工作群在一定程度上提高了工作效率，但也導致了基層工作人員的繁忙

自微信作為社交媒體被普及應用以來，逐漸成為上傳下達、展開各項工作的重要手段。無疑，這有很多好處。比如，過去的基層工作往往需要親自進城面見上級，經(jīng)常需要面對面開會、面對面匯報，或者用文書、電話等方式進行上下溝通，部門之間的協(xié)調(diào)也需要召開相關(guān)的會議。而現(xiàn)在，很多工作都通過微信文字和微信語音實現(xiàn)了迅速溝通、精準傳播，極大地提高了工作效率，節(jié)約了工作成本。但不可否認，這樣的工作方式也帶來了一些問題。

一是過去信息傳播速度慢，工作節(jié)奏也慢，而現(xiàn)在的信息傳播速度快，工作節(jié)奏也快，督察檢查考核隨之增多，工作強度大大增加。一個典型的表現(xiàn)是，不少基層工作人員必需時刻保持手機的開啟狀態(tài)，要時不時地檢查一下微信。由此，基層工作人員的碎片化時間和閑暇時間雖得到了充分利用，但也使其時刻處于緊張的工作狀態(tài)中。長此以往，不僅會因為得不到休息而降低效率，也可能導致工作質(zhì)量下降。

二是過去因為條塊分割，基層工作存在信息孤島問題，存在一些因為缺乏協(xié)調(diào)而難以推進的工作。在這種情況下，微信工作群機制，就發(fā)揮了重要的作用。一個項目小組，可能涉及到很多部門的工作人員，還可能涉及到不同層級的工作人員。這時，一個微信工作群的建立，能夠在短時間內(nèi)以較低的成本組建工作小組，方便溝通信息，協(xié)調(diào)項目進展，避免不必要的問題。但基層工作紛繁復雜，千頭萬緒，容易使得某些重要部門的工作人員被迫加入多個微信工作群。一項工作一個微信工作群，一個部門一個微信工作群，一個系統(tǒng)一個微信工作群……工作群建立以后還很少解散，逐步積累，導致僅閱讀群內(nèi)信息就要花費大量的時間。根據(jù)筆者的調(diào)研，一般工作人員同時運用七八個微信工作群，處理七八項事情，是比較合適的。一旦微信工作群達到幾十個，甚至上百個，就會出現(xiàn)信息傳播麻木，即使回復了“收到”“明白”等信息，也未必記得住，也未必能把工作真正做好。

面對這種情況，無疑需要隨時清理不必要的微信工作群，合并內(nèi)容相近、成員相同的微信工作群，從而節(jié)約基層工作人員的時間，提高工作效率。

一些地區(qū)的減負出現(xiàn)了流于“形式主義”的趨勢，為了減負而增負

在基層工作中，負擔過重，不僅僅表現(xiàn)在會議過多、文件過多，還表現(xiàn)在緊急會議過多。比如，對于一些緊急情況，基層政府不得不連夜開會傳達、連夜表態(tài)、連夜填寫材料。各種各樣的登記表、調(diào)查表、明細表、記錄表等都要填寫，而且還不得有任何涂改。一旦有涂改，就涉嫌不合格。加班加點地完成工作確實非常認真負責，但一旦成為常態(tài)，把不緊急的工作變成了緊急，其結(jié)果就是真正緊急的工作變得沒有任何資源可以調(diào)動。事實上，不緊急的工作即使變成了緊急的工作，其實還是不緊急的，只是努力工作裝樣子，是徹頭徹尾的形式主義。比如，有上級領(lǐng)導進行考察，一些基層干部為了顯示自己對工作的重視程度，連夜工作，通宵達旦。

當然，加班加點做好個別非常重要和緊急的工作，是值得表揚和提倡的，但如果所有的工作，甚至一些沒有意義或者面子工程的工作，都搞得像打仗一樣，不僅沒有必要，而且也是對公共資源的極大浪費。把工作分主次，按照重要性和緊急性來分類，日常工作日常處理，顯然比什么都是緊急工作，什么都要連續(xù)作戰(zhàn)來得強。

從實踐來看，當前的基層減負的確取得了很多成就，比如，一些地方規(guī)定每周拿出一天變成無會日，還有一些地方規(guī)定每個基層干部的微信工作群不得超過五個，在一定程度上減輕了基層的負擔。但是不可否認，基層減負依然存在著一些問題。比如，一些地區(qū)的減負出現(xiàn)了流于“形式主義”的趨勢，即為了減負而增負。本來會議就很多，文件也很多，現(xiàn)在為了減文件、減會議以及減少相關(guān)的督查檢查考核，又增加了一些新的文件、會議以及相關(guān)規(guī)定。

保證基層減負的效果不僅要依靠比例控制和總量控制，也需要從秩序維度確定上下級政府的關(guān)系

在秩序?qū)W者看來，在總量控制層面的努力還是非常重要的。比如，中央要求減少發(fā)給縣級以下的文件以及召開的會議，減少留痕，減少基層過多的責任等。如果中央不在總體上做這樣的要求，很難在短期內(nèi)解決基層負擔過重的問題。這樣做，雖然還可能產(chǎn)生一些新的基層負擔，但這些新增加的負擔應該說是值得的。當然，總量減少、比例控制容易給人帶來“一刀切”的印象。比如，有些地方開會發(fā)文可能一年一千多次，減少30%—50%有一定的難度。而有些地方一年開會發(fā)文甚至高達五千多次，減少30%—50%可以說是非常困難了。這個時候，就不能僅依靠比例控制，也要依靠總量控制。有些地方在一段時間內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展比較快，政府面對的新事物、新難題比較多，這時候會議和發(fā)文就會多一些；而有些地方的經(jīng)濟社會發(fā)展比較簡單，政府需要面對的問題和解決的事情也比較簡單，這時候會議和發(fā)文就會少很多。但這一切都不影響在問題普遍比較嚴重時適用比例控制和總量控制的方法。

當然，比例控制和總量控制，雖然可以認為是硬招、實招，或者是大招，但還是很容易流于形式化，從而導致基層減負出現(xiàn)形式主義問題。在這種情況下，就需要從集體層次的制度入手，需要改變上級機關(guān)與基層不對稱性的關(guān)系問題。比如，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級以上政府的關(guān)系來說，在當前的格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往處于弱勢的地位。這雖然看起來是正常的事情，實際上卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔越來越重的癥結(jié)所在。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級以上政府相比，處于弱勢地位，所以縣級以上政府要開什么會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就必須開什么會；縣級以上政府要屬地化管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會成為實際的承擔責任者；縣級以上政府要督查檢查考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就必須提供詳細的材料，甚至要在傳統(tǒng)報表的基礎(chǔ)上做視頻和圖片等現(xiàn)場數(shù)據(jù)采集留痕。如果什么東西都要現(xiàn)場留痕，就會導致基層干部天天往現(xiàn)場跑，拍照片、錄視頻。此外，在屬地化管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的政府，所有的責任最終都有可能會落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上。因而，在這種格局下，基層政府的減負很可能流于形式主義，即使從數(shù)量上減負了，從比例上減負了，但實際上的負擔還是在基層政府。而同理，縣級政府與上級政府的關(guān)系格局也是一樣的。

要改變這一格局，僅僅依靠比例控制和總量控制，雖然在短時期內(nèi)可以看到一定的減負效果，但實際上卻很難持續(xù)。這個時候，還需要從秩序維度來確定上下級政府的關(guān)系，尤其是條塊之間的關(guān)系。只有這樣，才能在秩序?qū)用嬲嬲ＷC基層減負的效果。

在秩序維度上確定上下級政府的關(guān)系，需要確立屬地化管理的原則，處理好現(xiàn)在的條塊結(jié)構(gòu)和基層政府關(guān)系

在秩序維度上確定上下級政府的關(guān)系，首先需要確立屬地化管理的原則?，F(xiàn)在的屬地化管理，往往是具體執(zhí)行上的，而決策和監(jiān)督考核其實都不是，其結(jié)果就是基層政府的壓力大，相對而言不敢擔當、不敢作為。真正落實屬地化管理，就要把決策、執(zhí)行和監(jiān)督融合在一起，包括相關(guān)的財政支持也融合在一起。只有這樣，才能形成基層干部敢于擔當、敢于作為的秩序基礎(chǔ)。否則，基層政府在上級政府面前總是一個“小媳婦”的角色。而中間層的政府，往往只是傳遞上級政府的監(jiān)督、控制壓力，結(jié)果不僅可能導致減負形式化，而且可能會成為基層政府的新負擔。

在真正的屬地化管理的基礎(chǔ)上，下級全面承擔責任，上級只承擔輔助性的責任。而屬于區(qū)域性的事物不能進一步分配到下級政府，要由區(qū)域性政府承擔實體性的責任。也就是說這個時候基層政府雖然也有責任，但卻只是輔助性的，實體性的責任要落實在相關(guān)層級的政府身上。

從秩序角度來說，在中國上下級政府之間的關(guān)系中，不僅基層政府負擔過重，實際上幾乎所有的下級政府都可能處于負擔過重的狀態(tài)。只是基層政府處于最底層，所以所有的責任都會傳導到基層政府。而相對于中間層面的政府，基層政府更會說出負擔過重的實話而已。那么，下級政府尤其是基層政府的責任和負擔，為什么會過重呢？

從實際運作層面來看，這雖然是上下級政府關(guān)系不對稱造成的，但實際上也是各個政府職能部門上下垂直傳導導致的。上下級政府關(guān)系不對稱，上級政府領(lǐng)導班子的決定，下級政府只能理解和執(zhí)行。而上級政府決定的很多事情，都是交由相關(guān)職能部門去完成。這些職能部門接到事情之后，再分派給下一級政府的職能部門，一級下分一級，一般都有相應的政府職能部門承擔。而到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一級別，政府職能部門沒有分化，實際上是整體性政府，人員數(shù)量也不多，因而導致的最終結(jié)果就是所有的責任都傳導到了基層政府身上。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，縣級政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該是平級的兄弟關(guān)系，但在實際運作中，各個部門都給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達任務，而且還要進行相關(guān)的督查檢查考核。而縣級政府制定的全面考核指標，則更是強化了這一趨勢。在這種情況下，如果不改變這一格局，基層負擔過重的問題，即使有數(shù)量控制，實際上也很難真正得到實質(zhì)性的解決。

要解決這一問題，就要處理好現(xiàn)在的條塊結(jié)構(gòu)和基層政府關(guān)系。屬地化管理沒有問題，但屬地化管理不能變成上級政府職能部門轉(zhuǎn)移自身責任的傳導機制。該政府職能部門承擔的實體性責任，一定要由相關(guān)部門來承擔。所以，從秩序維度來說，基層政府負擔過重的問題，是當前上下級政府關(guān)系不對稱、條塊結(jié)構(gòu)的結(jié)果。秩序維度的問題，必須從秩序維度來理解、確診，要在秩序維度拿出解決的辦法。只有這樣，才能給基層減負提供良好的秩序基礎(chǔ)。否則即使有硬招、實招來給基層減負，也很有可能變成新的形式主義，帶來新的基層政府負擔。而一旦秩序維度的問題得以解決，那么數(shù)量控制也就不再是必要的了，減負的硬招、實招和大招，都可以轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的招數(shù)。

（作者為中國人民大學公共政策研究院執(zhí)行副院長、教授）

【參考文獻】

①《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知〉》，新華網(wǎng)，2019年3月11日。

②《北京為基層減負 每周一為“無會日”每年設(shè)定“無會周”》，《新京報》，2019年5月21日。

③《以釘釘子精神解決形式主義突出問題》，新華網(wǎng)，2019年5月7日。

④《為基層減負引發(fā)代表熱議 激勵干部擔當作為》，新華網(wǎng)，2019年3月13日。

⑤習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。