新中國成立以來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷

摘 要：縱觀新中國建立70年來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷，從生產(chǎn)要素的角度大致可以分為四個(gè)不同階段：新中國成立后以“要素汲取型”為主要目的的工農(nóng)城鄉(xiāng)分割與制度化階段;改革開放后以“放權(quán)讓利型”為主要手段的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系緩和與農(nóng)村體制改革階段;新世紀(jì)以來以“資源賦予型”為主要內(nèi)容的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型和政策支持階段;新時(shí)代以來以“還權(quán)賦能型”為主要方式的工農(nóng)城鄉(xiāng)融合與要素市場化階段?；仡櫣まr(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系四個(gè)階段，可以得出如下基本經(jīng)驗(yàn)：工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是中國現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題，其中生產(chǎn)要素的流動(dòng)和交換是工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的主線，而未來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展更有賴于全面深化農(nóng)村改革，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和平等交換，從而建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村的自我發(fā)展能力。

關(guān)鍵詞：新中國70年;工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系;生產(chǎn)要素;中國現(xiàn)代化;農(nóng)村改革

中圖分類號(hào)：F320.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）06-0010-09

收稿日期：2019-03-16DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.06.02

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目（18FZZ007）;教育部青年基金項(xiàng)目（15YJC810001）

作者簡介：任路（1987—），男，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院助理研究員，主要研究方向?yàn)橹袊r(nóng)村問題與基層治理。

引 言

在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)起承轉(zhuǎn)合之際，全面梳理和總結(jié)第一個(gè)百年奮斗的基本經(jīng)驗(yàn)，為開啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從溫飽、總體小康、全面小康、基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化再到社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，這一歷史進(jìn)程的關(guān)鍵詞和中心語是“現(xiàn)代化”，即從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)到現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型。與其他先發(fā)國家相比，作為后發(fā)國家，中國現(xiàn)代化過程是從農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民大國到新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和信息化相統(tǒng)一的過程，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系始終是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要問題，貫穿于整個(gè)現(xiàn)代化全過程。正如彼得·布瑞克所論述的那樣，現(xiàn)代化的源頭要從農(nóng)民的需要、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和農(nóng)村社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)中去尋找?，F(xiàn)代化不是以犧牲農(nóng)民為代價(jià)而發(fā)展起來的城市化過程，相反，它是農(nóng)村和城市的互動(dòng)，因此，農(nóng)村的現(xiàn)代化，正是現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，不可能脫離農(nóng)民的需要來談?wù)摤F(xiàn)代化的問題[1]。

當(dāng)前，對于中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的研究已經(jīng)積累了豐富的研究成果，已有的相關(guān)研究主要從宏觀角度來分析新中國成立以來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，具有以下突出的特點(diǎn)：一是側(cè)重于對長歷史背景下重大問題、重大節(jié)點(diǎn)和重大事件的回溯以及相關(guān)數(shù)據(jù)的整理，但卻無意中忽略了變遷中的內(nèi)在機(jī)制;二是集中于政策性層面的思考，常以敘事性的回顧為主，缺少貫穿始終的視角;三是傾向于以改革開放前后為分界點(diǎn)，未做更細(xì)致的階段劃分，不利于展現(xiàn)一些隱沒在大歷史背景下的小趨勢。

基于此，本研究認(rèn)為新中國成立以來的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是一種生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，即主導(dǎo)力量是作為產(chǎn)業(yè)形態(tài)的農(nóng)業(yè)到工農(nóng)轉(zhuǎn)變，以及由此帶來的居住生活形態(tài)從鄉(xiāng)村到城市的轉(zhuǎn)變，那么在生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的過程中，最為核心的內(nèi)容是生產(chǎn)要素的變化，生產(chǎn)要素構(gòu)成了生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的“物質(zhì)基礎(chǔ)”。所謂生產(chǎn)要素指進(jìn)行物質(zhì)生產(chǎn)所必需的一切要素及其環(huán)境條件。一般而言，生產(chǎn)要素至少包括人的要素、物的要素及其結(jié)合因素。但是，當(dāng)勞動(dòng)者和生產(chǎn)資料處于分離狀態(tài)時(shí)，他們只是可能的生產(chǎn)要素，要成為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)要素就必須將二者結(jié)合起來。勞動(dòng)者與生產(chǎn)資料的結(jié)合，是人類進(jìn)行社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)所必需具備的條件，沒有他們的結(jié)合，就沒有社會(huì)生產(chǎn)勞動(dòng)。生產(chǎn)條件及其結(jié)合方式的差異，使工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系區(qū)分成不同的結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段。更進(jìn)一步的細(xì)分，生產(chǎn)要素結(jié)合的前提條件是生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和平等交換。自由流動(dòng)是指勞動(dòng)力、土地、資金等在工農(nóng)城鄉(xiāng)之間自由移動(dòng)，不受任何人為的制度限制，充分發(fā)揮市場在配置生產(chǎn)要素中的作用。平等交換是指勞動(dòng)力、土地、資金等在工農(nóng)城鄉(xiāng)之間等價(jià)交換，避免人為的價(jià)格扭曲，充分體現(xiàn)生產(chǎn)要素本身的價(jià)值。生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的前提是平等交換，平等交換能夠促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的有機(jī)結(jié)合，進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程中中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展演進(jìn)。

一、要素汲取型：工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系分割及其制度化（1949-1978年）

新中國成立前，中國工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的突出表現(xiàn)是農(nóng)村的異常衰敗與城市的畸形繁榮。20世紀(jì)二三十年代，中國農(nóng)民破產(chǎn)和鄉(xiāng)村衰敗成為全社會(huì)的普遍現(xiàn)象，與之相對的是一些大城市的迅速發(fā)展，如當(dāng)時(shí)的大上海、大武漢等等，原先相對封閉的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)納入到更為廣泛的城市商品經(jīng)濟(jì)之中，以往的工農(nóng)城鄉(xiāng)相對分離的狀況逐漸改變，工農(nóng)城鄉(xiāng)差別日益明顯，農(nóng)業(yè)相對于工業(yè)、農(nóng)村相對于城市處于弱勢或者不利地位。大城市源源不斷地從農(nóng)村地區(qū)汲取農(nóng)業(yè)剩余，尤其是農(nóng)村土地所有者階層投入到工商業(yè)中，大量的農(nóng)村財(cái)富和人口匯集到大城市，從城市工商業(yè)中獲得收入。作為生產(chǎn)要素的資金和人口離開農(nóng)村后涌入城市，奠定了此階段工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)?？偟膩碚f，此階段以土地為主要對象的生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)，但是土地占有不平等并缺少平等交換。面對工農(nóng)城鄉(xiāng)失衡的局面，尤其是鄉(xiāng)村的衰敗，國民政府采取了一些措施來改變現(xiàn)狀，比如進(jìn)行土地整體和租佃制度改良，以及其他諸如耕地開發(fā)、水利建設(shè)、鼓勵(lì)合作社、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)等措施，此外還有社會(huì)力量所進(jìn)行的各種農(nóng)村教育、社會(huì)組織和農(nóng)村工業(yè)等鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，但整體上并未能從根本上解決農(nóng)村的困境，只是在一定程度上緩和了鄉(xiāng)村衰敗的狀況。

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨通過土地改革，改變土地占有的不平等狀況，根據(jù)農(nóng)村人口和勞動(dòng)力分配土地，改變過于集中的地權(quán)，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力要素與土地要素有機(jī)結(jié)合，在此基礎(chǔ)上使得困境中的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)和發(fā)展，一舉改變了鄉(xiāng)村衰敗的境況。從1950年國家頒布《土地改革法》到1953年，全國完成土地改革的農(nóng)業(yè)人口為4.55億人，約占全部農(nóng)村人口的90%，糧食產(chǎn)量達(dá)到1.66億噸，比1949年增長46.9%[2]，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)而處于穩(wěn)定的狀態(tài)。此外，中央政府采取了在經(jīng)濟(jì)上允許多種經(jīng)濟(jì)成分并存的政策，允許富農(nóng)經(jīng)濟(jì)存在，允許農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)私營工商業(yè)可以自由發(fā)展[3]。城市人口比重由10.64%上升到12.46%，城市人口從5 765萬增加到7 163萬[4]。不過，1952年中國工業(yè)凈產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重僅為25.3%，工業(yè)勞動(dòng)者占社會(huì)總勞動(dòng)力比重僅為6%[5]。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)時(shí)的中國仍然是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)國，而為了實(shí)現(xiàn)國家的現(xiàn)代化，必須從農(nóng)業(yè)國變?yōu)楣I(yè)國。相比于其他先發(fā)的現(xiàn)代化國家，新中國必須逐步完成工業(yè)化積累，才能夠保證工業(yè)化順利進(jìn)行。

縱觀世界現(xiàn)代化的歷史，工業(yè)化積累主要有兩條路徑：一是自我積累型，即通過本國內(nèi)部的生產(chǎn)部門實(shí)現(xiàn)資本積累，包括原材料或者自然資源，更主要的是從農(nóng)業(yè)部門中獲得生產(chǎn)剩余，形成工業(yè)化的最初動(dòng)力，并借助于國內(nèi)市場銷售工業(yè)產(chǎn)品，形成農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的循環(huán)。二是外在積累型，即在本國之外取得工業(yè)化的資金，例如通過野蠻的殖民掠奪等，將本國工業(yè)產(chǎn)品銷往殖民地或海外市場，進(jìn)而推動(dòng)本國工業(yè)化進(jìn)程。中國作為后發(fā)的工業(yè)化國家，外在積累型的道路并不適應(yīng)，只能走自我積累型的工業(yè)化道路。因此，新中國工業(yè)化道路具體化為如何從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中汲取工業(yè)化所需要的資金和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素。當(dāng)時(shí)中國農(nóng)村面臨著內(nèi)卷化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大量的農(nóng)業(yè)剩余被人口所消耗，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又由于農(nóng)村分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)而進(jìn)一步弱化，為此，改造分散落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)成為新中國成立后的迫切任務(wù)。

在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)和本國實(shí)際的基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)合作化成為改造落后小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、完成工業(yè)化積累的重要選擇。一是農(nóng)業(yè)合作化有助于解決農(nóng)業(yè)發(fā)展分散化的問題，改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，充分利用剩余勞動(dòng)力，為工業(yè)發(fā)展提供農(nóng)業(yè)剩余。二是農(nóng)業(yè)合作化能夠有效防止社會(huì)分化，進(jìn)而與社會(huì)主義的勞動(dòng)價(jià)值和社會(huì)理想相符合。

在此背景下，以合作化為開端，以工業(yè)化為導(dǎo)向，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸出現(xiàn)新的沖突，集中在如何協(xié)調(diào)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)關(guān)系上。毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出：“我們現(xiàn)在發(fā)展重工業(yè)可以有兩種辦法，一種是少發(fā)展一些農(nóng)業(yè)輕工業(yè)，一種是多發(fā)展一些農(nóng)業(yè)輕工業(yè)。從長遠(yuǎn)觀點(diǎn)來看，前一種辦法會(huì)使重工業(yè)發(fā)展得少些和慢些，至少基礎(chǔ)不那么穩(wěn)固，幾十年后算總賬是劃不來的。后一種辦法會(huì)使重工業(yè)發(fā)展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，會(huì)使它發(fā)展的基礎(chǔ)更加穩(wěn)固”“我們現(xiàn)在的問題，就是還要適當(dāng)?shù)卣{(diào)整重工業(yè)和農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)的投資比例，更多地發(fā)展農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)。”[6]從中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到工業(yè)化進(jìn)程中工業(yè)與農(nóng)業(yè)的矛盾，意識(shí)到處理工農(nóng)關(guān)系的重要性，試圖在發(fā)展戰(zhàn)略上進(jìn)行調(diào)整，以便協(xié)調(diào)工農(nóng)關(guān)系。不過，后續(xù)合作化、集體化浪潮的推進(jìn)，若干重大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)所呈現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繁榮，夸大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢，無形之中掩蓋了農(nóng)業(yè)本身的問題，于是，優(yōu)先發(fā)展工業(yè)成為工農(nóng)關(guān)系的主導(dǎo)。更為關(guān)鍵的是伴隨著人民公社高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制的建立，工農(nóng)城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)受到制度化的限制，突出表現(xiàn)在土地、勞動(dòng)力、農(nóng)副產(chǎn)品，乃至于生產(chǎn)經(jīng)營也被納入到政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部的生產(chǎn)要素為國家行政手段所控制，形成以行政為主導(dǎo)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系格局。

一是土地合作化形成了單一公有制，土地等主要的生產(chǎn)資料被固定下來，既不能在農(nóng)村內(nèi)部自由流動(dòng)，更不能在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。借助于社會(huì)主義改造解決或緩和了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)主義工業(yè)化之間的矛盾（實(shí)質(zhì)上是市場與計(jì)劃的矛盾），但是另一方面又制造了新的矛盾：集體經(jīng)濟(jì)的低效率、城鄉(xiāng)隔絕與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾[7]。作為主要生產(chǎn)資料的土地以及附屬于土地之上的農(nóng)民生計(jì)等都被固定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，土地要素不能離開農(nóng)業(yè)，也不能離開農(nóng)村。即便是在農(nóng)村范圍內(nèi)，也由于各個(gè)生產(chǎn)單位，如公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的劃分而形成類似“蜂窩狀”的相對封閉的結(jié)構(gòu)。

二是城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，農(nóng)村勞動(dòng)力以及與之相關(guān)的身份待遇被固定下來。在重工業(yè)為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)中，資本相對于勞動(dòng)力更為稀缺，重工業(yè)對于勞動(dòng)力的吸納有限，如果大量的潛在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市，不僅將消耗工業(yè)生產(chǎn)的積累，而且對城市管理也是一種潛在的壓力。為此，為了穩(wěn)定城市秩序，1958年實(shí)行《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律形式建立城鄉(xiāng)二元戶籍制度，同時(shí)建立了與之相配套的糧食分配制度等，以便嚴(yán)格控制城市招收農(nóng)村勞動(dòng)力，城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流動(dòng)被壓縮到極限，實(shí)際形成了城市與鄉(xiāng)村、市民和農(nóng)民兩個(gè)不同的生活區(qū)域和身份群體。

三是農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷，農(nóng)副產(chǎn)品的銷售和工業(yè)產(chǎn)品的配置、工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差被固定下來?！蛾P(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購和計(jì)劃供應(yīng)的命令》規(guī)定農(nóng)民應(yīng)按照國家規(guī)定的品種、價(jià)格、數(shù)量將余糧售予國家，對城市居民則按照組織供應(yīng)或憑票購買[2]。據(jù)此，將城鄉(xiāng)之間的市場流通轉(zhuǎn)變?yōu)橛?jì)劃控制。

四是農(nóng)村人民公社體制集體經(jīng)營，農(nóng)民的勞動(dòng)過程被人民公社等固定下來。農(nóng)民不僅被束縛于農(nóng)村，而且被束縛于土地上，被束縛于集體生產(chǎn)經(jīng)營中。農(nóng)村勞動(dòng)力不但難以進(jìn)入城市就業(yè)，即便在農(nóng)村也不能夠從事農(nóng)業(yè)之外的工商業(yè)，作為農(nóng)村農(nóng)工相輔的副業(yè)生產(chǎn)在一段時(shí)間也被限制甚至取消。

正是在工農(nóng)城鄉(xiāng)分割的基礎(chǔ)上，通過對生產(chǎn)要素的行政支配，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間、農(nóng)村內(nèi)部不能自由流動(dòng)，而代之以政府的計(jì)劃調(diào)撥和交換，極大地削弱了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展[4]。對于國家工業(yè)化而言，以鄉(xiāng)村支持城市和農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的方式完成工業(yè)化的積累，推動(dòng)了新中國工業(yè)化的飛躍。隨著工業(yè)化進(jìn)程的提升，工業(yè)總產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重逐年增加，然而，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在此過程中受到嚴(yán)重影響，1952-1978年，中國工業(yè)總產(chǎn)值增加了15倍，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只增加1.3倍。1978年，82.1%的人口生活在農(nóng)村，農(nóng)村居民人均收入133.57元，食品支出占消費(fèi)支出的65.8%，屬于絕對貧困狀態(tài)[5]。由于農(nóng)村勞動(dòng)力被限制在土地和農(nóng)村，改變了工農(nóng)城鄉(xiāng)的關(guān)系，阻礙了自然的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同期城市化率僅由11.2%上升到19.4%[8]。

綜上，在以“取”為主的階段，國家通過土地改革和社會(huì)主義改造，建立高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系也被納入到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之中，同時(shí)在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，農(nóng)村支持城市的戰(zhàn)略，導(dǎo)致工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡。借助于戶籍、統(tǒng)購統(tǒng)銷等一系列城鄉(xiāng)有別的制度體系形成了制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成改革開放之后工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基礎(chǔ)，可以說此后在協(xié)調(diào)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的過程中，始終繞不開新中國成立后形成的制度化的工農(nóng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

二、放權(quán)讓利型：工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系緩和與農(nóng)村體制改革（1978-2003年）

受制于固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對于生產(chǎn)要素的限制，改革開放前農(nóng)村發(fā)展與城市相比出現(xiàn)明顯的滯后，呈現(xiàn)出工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的錯(cuò)位，農(nóng)村改革的首要目標(biāo)是致力于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步改變以行政為主導(dǎo)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。實(shí)際上，工農(nóng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的分割首先是從“放權(quán)”入手。鄧小平強(qiáng)調(diào)：“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主。”[9]依循著權(quán)力下放的原則，我國逐步取消了工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的制度性限制。

一是農(nóng)村土地包產(chǎn)到戶，在農(nóng)村內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的分離，賦予廣大農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)，建立起統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，打破了人民公社時(shí)期的高度統(tǒng)一的集中經(jīng)營方式，農(nóng)民不僅獲得了土地的承包經(jīng)營權(quán)，而且具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自由，能夠獨(dú)立從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，勞動(dòng)力要素和土地要素重新配置和有機(jī)結(jié)合。從1978年安徽小崗村自發(fā)進(jìn)行包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶后，到1981年中央“一號(hào)文件”正式確定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到1983年底，全國98%以上農(nóng)戶實(shí)行了承包責(zé)任制[7]。

二是戶口松動(dòng)，農(nóng)村勞動(dòng)力逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。改革開放后隨著農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提升和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，以前隱形的剩余勞動(dòng)力逐步顯性化。此時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，大量吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力并促進(jìn)了城鎮(zhèn)發(fā)展，農(nóng)民開始了從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變，越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，從本鎮(zhèn)本縣到跨縣跨省，形成了規(guī)模龐大的流動(dòng)人口群體，沖擊著原有的城鄉(xiāng)分割的戶籍體制，他們一度被稱為“盲流”，在城鎮(zhèn)只能是“暫住”。直到1997年國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理常住戶口，以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的全面發(fā)展。此外，外出務(wù)工農(nóng)民也從城市“盲流”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)者”，逐步形成了城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場。

三是糧食流通體制改革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品的自由流動(dòng)。在分田到戶之后，農(nóng)村集市發(fā)展起來，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品通過集市系統(tǒng)進(jìn)行區(qū)域性或跨區(qū)流通，同時(shí)對于主要糧食作物仍然保留統(tǒng)購的制度，后來隨著統(tǒng)購對象的逐漸減少，制度化統(tǒng)購統(tǒng)銷趨向解體，1993年正式取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷，糧食購銷市場化。隨著農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的深入推進(jìn)，形成了各種市場主體，小農(nóng)戶開始與大市場對接。到2002年底，全國各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織總數(shù)達(dá)到9.4萬個(gè)，各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織帶動(dòng)農(nóng)戶7 265萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的30%[10]。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，資金和技術(shù)等要素自由流動(dòng)。鄧小平總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“農(nóng)村改革中我們完全沒有預(yù)料到的最大收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，突然冒出來搞多種行業(yè)，搞商品經(jīng)濟(jì)，搞各種小型企業(yè)，異軍突起”。1984年，中央下發(fā)《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，鼓勵(lì)農(nóng)民向各種企業(yè)投資入股，鼓勵(lì)集體和農(nóng)民將資金集中起來，聯(lián)合去辦各種企業(yè)[2]。1984-1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值從633億元增長到1 742億元，年均增長35%[11]。

通過“放權(quán)式改革”，生產(chǎn)要素開始在工農(nóng)城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村內(nèi)部流動(dòng)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，基本改變了以往單向的要素流動(dòng)格局，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間要素的自由流動(dòng)。正是生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)逐步改善了新中國成立以來在快速推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中所形成的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。1978-2003年全國糧食總產(chǎn)量增長了41.3%，單產(chǎn)增長了49%，農(nóng)村居民家庭人均純收入增長近20倍[12]。農(nóng)村生產(chǎn)要素在農(nóng)村內(nèi)部逐步得以自由流動(dòng)，商品經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展，也激發(fā)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)了中國城市化水平，小城鎮(zhèn)從1978年的2 173個(gè)增加到1997年的1.82萬個(gè)，城市化率從1978年17.92%提高到1998年的30.42%，2003年達(dá)到40.5%[13]39。

在以“放”為主的階段，得益于行政放權(quán)，緩解了行政主導(dǎo)下緊張的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，同時(shí)在若干制度安排上突破了原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，尤其是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列的農(nóng)村改革措施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民收入等快速增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等異軍突起，逐步突破的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，緩和了工農(nóng)城鄉(xiāng)矛盾。不過工農(nóng)城鄉(xiāng)的差距隨著改革重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)移城市，各種資源配置偏向城市，城市聚集生產(chǎn)要素能力增強(qiáng)，工農(nóng)城鄉(xiāng)之間在發(fā)展基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢之下出現(xiàn)明顯的發(fā)展差距。原本工農(nóng)城鄉(xiāng)差別不大的狀況進(jìn)一步顯性化，并呈擴(kuò)大化趨勢，突出表現(xiàn)為“三農(nóng)”問題。具體來看，一是城鄉(xiāng)差距增大。1978年城鄉(xiāng)居民收入差距2.37倍，1981年為2.05倍，1985年為1.72倍，1990年為2.02倍，1995年擴(kuò)大到2.47倍，到2004年達(dá)到3.21倍[13]102。二是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。1994-1997年農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)年均數(shù)是1990-1993年的9倍[14]。事實(shí)上，“三農(nóng)”問題的凸顯是制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所積累的問題，非制度化的城鄉(xiāng)發(fā)展差距又進(jìn)一步加劇了原有的問題。

三、資源賦予型：工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型與政策支持體系（2003-2012年）

面對日益嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題，這一階段國家更加積極地采取非均衡的措施來支持農(nóng)村發(fā)展，突出表現(xiàn)在一系列惠農(nóng)政策，如廢除農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及其他相關(guān)政策支持，改善工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的外部環(huán)境，實(shí)現(xiàn)由“取”到“予”的歷史性變革。這一歷史變革當(dāng)然離不開中國發(fā)展進(jìn)程的階段性特點(diǎn)，在經(jīng)歷了工業(yè)化初期的自我積累之后，進(jìn)入新世紀(jì)，中國邁入中等收入國家行列，同時(shí)進(jìn)入了工業(yè)化的中后期，這一歷史時(shí)期工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)重大的轉(zhuǎn)型。（1）國家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化，財(cái)政能力顯著提升，在處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系方面有更多的空間和手段。至2005年國家GDP總值超過18.23萬億元，人均GDP達(dá)到1 700美元，第一產(chǎn)業(yè)比例從1978年的28.1%下降到2004年的15.2%，進(jìn)入工業(yè)化中期階段，政府財(cái)力增強(qiáng)，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入達(dá)到2.6萬億元，比改革開放初期增加了20倍以上[7]。（2）基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系實(shí)際上已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的障礙，成為不得不認(rèn)真對待和解決的問題。黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。黨的十六屆四中全會(huì)提出“兩個(gè)趨向”的判斷：縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累帶有普遍性的趨勢;但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持工業(yè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。

黨的十七大正式提出以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。此后，國家又出臺(tái)了一系列密集的惠農(nóng)支農(nóng)政策，國家公共財(cái)政得以覆蓋農(nóng)村，初步建立起城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的制度框架。

一是廢除農(nóng)業(yè)稅，在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)所形成的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益嚴(yán)峻的背景下，1993年在安徽等地試點(diǎn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，后推行全國，清理整理各種稅費(fèi)，尤其是亂收費(fèi)、亂攤派和亂集資等“三亂”，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)業(yè)稅費(fèi)占農(nóng)民總收入的比例，并采取一系列措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革試圖走出“黃宗羲定律”，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題并未得到有效控制，反而進(jìn)一步加劇了農(nóng)民與基層政府的矛盾與沖突。到2006年時(shí)，國家正式廢除延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，徹底解決困擾農(nóng)村基層的稅費(fèi)難題，也標(biāo)志著以直接汲取為主要目標(biāo)的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系成為過去。

二是直接補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)。在廢除農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)，政府逐步建立糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等，在少“取”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)多“予”。2003-2012年，中央財(cái)政累積安排“三農(nóng)”支出超過6萬億元，其中，2007-2012年中央財(cái)政共安排“三農(nóng)”投入4.9萬億，年均增長超過23%，比同期中央財(cái)政支出年均增長高6.6%。中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出占中央財(cái)政總支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%，增加了4.6個(gè)百分點(diǎn)[15]。

三是建立新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度。20世紀(jì)初，在社會(huì)保障方面，我國城鄉(xiāng)居民中80%左右的勞動(dòng)者缺乏基本養(yǎng)老保險(xiǎn);85%以上的城鄉(xiāng)居民缺乏基本醫(yī)療保險(xiǎn)[16]291。相對來說，農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面更小，養(yǎng)老和醫(yī)療等主要依靠家庭，缺乏基本的社會(huì)保障。因此，社會(huì)保障差距也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要體現(xiàn)。這一階段，補(bǔ)齊農(nóng)村社會(huì)保障的民生短板成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系的著力點(diǎn)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度從2003年起開始在全國部分縣（市）試點(diǎn)，到2010年基本覆蓋全國農(nóng)村居民。此外，還有2009年試點(diǎn)然后逐步推廣的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及全面建立與落實(shí)的農(nóng)村低保制度等。

四是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。與社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距一樣，基本公共服務(wù)方面的城鄉(xiāng)非均等化更為明顯。根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2005年，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面，80%以上非水泥化道路在農(nóng)村，50%以上的行政村未通自來水，60%以上的農(nóng)民缺少衛(wèi)生廁所[17]。在義務(wù)教育方面，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，用于農(nóng)村義務(wù)教育支出139億元，占教育總支出57.1%，與城市相比，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生數(shù)量比例更大[18]。在公共衛(wèi)生方面，城市占有全國醫(yī)療資源的80%，而農(nóng)村只有20%[16]291。有鑒于此，十六屆五中全會(huì)提出“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，逐步加強(qiáng)農(nóng)村道路、飲水、用電等基礎(chǔ)公共設(shè)施，全面實(shí)行中小學(xué)免費(fèi)義務(wù)教育，完善農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生體系等，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

不過，社會(huì)保障政策和公共服務(wù)支持體系的建立只是“?；尽薄岸档拙€”，并沒有從根本上理順工農(nóng)城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，尤其是在進(jìn)入工業(yè)化后期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最為突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)要素交換的不平等。在工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差基本解決后，現(xiàn)階段主要是城鄉(xiāng)要素配置剪刀差。一是土地要素的剪刀差，土地市場價(jià)格大大高于土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，土地凈收益流入工業(yè)和城市。二是資金要素的剪刀差，通過金融機(jī)構(gòu)存貸差，大量資金流入城市，2010年末，全國農(nóng)戶儲(chǔ)蓄余額為5.9億，農(nóng)戶貸款余額只有2.6億元，存貸差3.3億元[19]。三是勞動(dòng)力的剪刀差，至2007年，外出就業(yè)農(nóng)民工達(dá)到1.3億人，加上本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力，全國農(nóng)民工總量超過2.2億人，占到農(nóng)村從業(yè)人員總量的40%以上[5]。大量農(nóng)村人口從農(nóng)村流入城市，不可避免帶來農(nóng)村的空心化，他們在城市創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)，又無法融入城市，到返鄉(xiāng)的時(shí)候則將養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障等問題留在農(nóng)村。

四、還權(quán)賦能型：工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系融合與資源要素市場改革（2012年至今）

面對工農(nóng)城鄉(xiāng)之間在土地、資金和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素上的差距，單純依靠“多予少取”并不能從根本上解決工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系差距。為此，黨的十八大以來，在全面深化改革的背景下，從農(nóng)村土地、資金和勞動(dòng)力等方面試圖構(gòu)建城鄉(xiāng)公共資源合理配置和要素平等交換的體制機(jī)制和政策體系，以便促進(jìn)工農(nóng)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的市場化，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)工農(nóng)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。十八屆三中全會(huì)明確提出，加快破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾，必須打破城鄉(xiāng)二元的制度藩籬，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，讓城鄉(xiāng)要素平等交換，公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。此階段以生產(chǎn)要素改革為主，在土地、勞動(dòng)力和資金等方面逐步構(gòu)建工農(nóng)城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制。

一是激活土地資源。以土地制度改革為牽引推進(jìn)農(nóng)村改革，落實(shí)承包地三權(quán)分置、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等政策，保障農(nóng)民土地權(quán)益，激活農(nóng)村“沉睡”的資源。在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地確權(quán)登記，在確權(quán)基礎(chǔ)上，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)地權(quán)利登記體系。修改相關(guān)法律，明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，延長30年，推進(jìn)農(nóng)民承包土地的抵押權(quán)利，住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。以往農(nóng)村勞動(dòng)力資源的配置受制于傳統(tǒng)小農(nóng)戶分散經(jīng)營，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率較低，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。在激活土地要素的同時(shí)，探索適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。一方面是發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，將農(nóng)戶組織起來成立合作社，或者將小農(nóng)戶發(fā)展為家庭農(nóng)場;另一方面則在小農(nóng)戶的基礎(chǔ)上，健全農(nóng)村生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)結(jié)合。通過新型經(jīng)營主體和社會(huì)化服務(wù)體系的重構(gòu)，在勞動(dòng)力資源配置組合上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益的提升。

三是推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新。為了解決農(nóng)村發(fā)展的資金短缺問題，積極發(fā)展多種形式的農(nóng)村金融模式，如商業(yè)金融、政策金融、合作金融等。鼓勵(lì)商業(yè)銀行開展涉農(nóng)支農(nóng)貸款業(yè)務(wù)，尤其是對合作社、家庭農(nóng)場或農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等的低息貸款。加強(qiáng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，放寬抵押擔(dān)保范圍，建立符合農(nóng)村實(shí)際的抵押、擔(dān)保制度，如合作社固定資產(chǎn)、農(nóng)戶土地的承包經(jīng)營權(quán)等。積極開展合作金融的試點(diǎn)，在合作社內(nèi)部建立信用合作部，開展資金互助。

在以激活土地等生產(chǎn)要素為主要目標(biāo)的系列政策影響下，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系迎來了新的局面。2016年我國人均糧食占有量447公斤[20]，糧食產(chǎn)量不斷提升。2017年，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到13 432元，實(shí)際增速7.3%，城鄉(xiāng)收入倍差縮小至2.71∶1[11]。2016年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%，8 000萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民[21]。2016年，全國規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入超過20萬億元，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比為2.2∶1[11]。

2018年中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時(shí)代協(xié)調(diào)處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系奠定了新的框架，特別是提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，并具體化為“在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排”，由此可見，要素配置和資金投入是未來農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能、激發(fā)農(nóng)村本身各類資源要素活力充分釋放的突破口。

五、結(jié)論與思考

回顧工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的70年變遷，并不是簡單地追溯過往，而是要找到工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系對中國發(fā)展的重要價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，在一定時(shí)段審慎思考工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的主要問題和關(guān)鍵矛盾，把握住工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的主線以及未來的方向。

首先，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系是中國現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。任何現(xiàn)代化國家都不得不面對一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問題，即轉(zhuǎn)型，從農(nóng)業(yè)國家轉(zhuǎn)向工業(yè)國家。在這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系當(dāng)然是無法回避的問題，但并不是說城市代替農(nóng)村、工業(yè)代替農(nóng)業(yè)，畢竟作為一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)和居住方式，工農(nóng)城鄉(xiāng)差別將一直存在，即便在先發(fā)國家，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村依然存在，但是卻不能稱其為農(nóng)業(yè)問題或鄉(xiāng)村問題，這是因?yàn)檫@些國家經(jīng)過漫長的轉(zhuǎn)型逐漸解決了工農(nóng)城鄉(xiāng)問題，因此，對于中國現(xiàn)代化來說，作為問題的工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系將長期存在，必須采取措施加以妥善解決。中國現(xiàn)代化過程被壓縮到極短的時(shí)間快速推進(jìn)，在取得一系列工業(yè)奇跡和發(fā)展成績的同時(shí)，相應(yīng)地也積累了不少矛盾，有的甚至是多重疊加的問題，使得工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系問題更加嚴(yán)重，需要很長的時(shí)間去逐步解決。此外，在現(xiàn)代化的啟動(dòng)階段，中國采取的自我積累型所形成的城鄉(xiāng)二元體系結(jié)構(gòu)化，并且得到不斷的自我強(qiáng)化，在相關(guān)的政策制度上形成“路徑依賴”，甚至有滑入“路徑鎖定”的危險(xiǎn)。進(jìn)入現(xiàn)代化中后期，工農(nóng)城鄉(xiāng)問題不僅是發(fā)展的問題，而且是制度的問題，不僅是經(jīng)濟(jì)的問題，而且是社會(huì)的問題。于是，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系成為中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的系統(tǒng)性困境，不論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，還是城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)際上都是在求解這個(gè)系統(tǒng)性問題。

其次，生產(chǎn)要素的流動(dòng)和交換是工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的主線。縱觀新中國成立以來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷，生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和平等交換是工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系系統(tǒng)性問題的主要線索。從新中國成立初期工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系分割及其制度化所帶來的生產(chǎn)要素的封閉和固定形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，到改革開放后，土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的流動(dòng)沖擊城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，緩解工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的緊張局面，到新世紀(jì)后，惠農(nóng)支農(nóng)政策所塑造的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，再到新時(shí)代以來立足于土地制度改革激活農(nóng)村資源要素實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，從整個(gè)歷史過程和當(dāng)前實(shí)踐來看，生產(chǎn)要素在協(xié)調(diào)處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系當(dāng)中處于重要地位，也是工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的核心問題。當(dāng)然，生產(chǎn)要素的流動(dòng)和交換在不同階段有不同的表現(xiàn)形式，因而形成了不同階段工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的樣態(tài)，以及處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的方式，在解決相應(yīng)階段問題的同時(shí)，又會(huì)面臨著新階段的生產(chǎn)要素問題，始終是一個(gè)不斷更新的過程。隨著整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，從工業(yè)化初期、到工業(yè)化中期、再到如今進(jìn)入工業(yè)化后期，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系始終在生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和平等交換基礎(chǔ)上不斷演進(jìn)。基于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)狀況，不得不承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí)，即生產(chǎn)要素從封閉分割到自由流動(dòng)，從剪刀差到平等交換仍然存在很多體制機(jī)制問題，這些問題困擾著工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，成為必須解決的最后“硬任務(wù)”，能否妥善處理這一問題無疑將決定現(xiàn)代化的進(jìn)程，也決定著未來工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的走勢。

最后，改革是激發(fā)生產(chǎn)要素活力的必然選擇。從以往所采取的措施來看，不論是“放權(quán)”“多予”還是“激活”都涉及到改革這一關(guān)鍵詞，從最開始打破高度集中的人民公社制，將權(quán)力下放給農(nóng)民，包括將土地承包到戶，讓農(nóng)民從事副業(yè)生產(chǎn)和外出務(wù)工等，這些政策極大地改善了當(dāng)時(shí)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，開創(chuàng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的好時(shí)期。之后農(nóng)村稅費(fèi)改革、廢除農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和新農(nóng)村建設(shè)等有力地改善了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境，結(jié)束了從農(nóng)村直接汲取資源的方式，同時(shí)將資金等生產(chǎn)要素輸入農(nóng)村，初步形成資源賦予型的政策方式。同時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要從內(nèi)部挖掘發(fā)展?jié)摿Γ醇せ钷r(nóng)村的生產(chǎn)要素，從土地承包的確權(quán)頒證、集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能改革、宅基地改革等措施更加直接地從體制機(jī)制入手，從改革著力，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村具有自我發(fā)展能力，再輔以相關(guān)財(cái)政資金投入等，徹底扭轉(zhuǎn)了工農(nóng)城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)要素和公共資源方面的差距。當(dāng)前，處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的方式逐漸從資源賦予型向還權(quán)賦能型轉(zhuǎn)變，只有讓農(nóng)村的生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和平等交換，才能更加精準(zhǔn)地破解工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系問題，也才能夠更加順暢地推進(jìn)工農(nóng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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The Transformation and Experience of Relationships Between Industry and Agriculture and Between Urban and Rural Areas Since the Founding of New China

REN Lu

（Institute for China Rural Studies，Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract： Based on the overview of the transformation of relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas since the founding of new China 70 years ago，it was proposed that the relationships have undergone four different stages from the perspective of production factors.The first stage was formed when new China had just been established and was targeted at the production factor acquisition，and thus can be summarized as a stage of division and institutionalization.The second stage began after the reform and opening-up，and mainly depended on the “decentralization of power and transfer of profits” to ease the relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas as well as carry through the system reform of the countryside;this thus can be called as a stage of relationship warming and rural system restructuring.Since the entry into the new century，the focus has been shifted to “resources endowment” to promote the relationship transformation and policy support，leading to the third stage of the relationship transformation and policy support.In the new era，the relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas developed into the fourth stage of integration and productive factor marketization by means of “the return of rights and empowerment”.Having reviewed the four stages of the relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas，the following basic experience can be obtained：the mobility and exchange of essential productive factors are the principal lines of the relationships，which are now key issues in the modernization of China. Consequently，the coordinated development of the relationships in the future will rely more on the all-round deepening of the rural reform，which directly determines whether or not the rural production factors can be activated to realize the free mobility and equal exchange of production factors，and eventually build the self-development capability of agriculture and rural areas.

Key words：70 years of New China;relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas;production factor;modernization of China;rural reform

（責(zé)任編輯：張潔）