改革中法律的合憲性審查

摘 要： 合憲性審查已成為黨和國家全面深化改革、進一步推進依法治國的重要舉措。在當(dāng)下中國，合憲性審查的意義在于妥善協(xié)調(diào)立法與改革的關(guān)系，通過及時的法律修改使立法符合改革需要進而引領(lǐng)改革。在立法實踐中，判斷法律是否需要修改的依據(jù)是憲法。合憲性審查是法律修改的必經(jīng)步驟，且合憲性審查過程中所依據(jù)的憲法精神、原則及規(guī)定對后續(xù)的法律修改有著決定性影響。文章以限制林木采伐權(quán)的法律為例，認(rèn)為判斷該類法律合憲與否的標(biāo)準(zhǔn)是其立法之初所仰賴的立法事實是否發(fā)生變化，后續(xù)的法律修改應(yīng)當(dāng)充分考慮合憲性審查時所倚仗的、由憲法確認(rèn)的價值取向以及成熟的改革成果與有益的改革經(jīng)驗。作者提出限制林木采伐權(quán)的法律條款可作以下兩方面的修改：一是放松對采伐限額的控制，二是取消部分類別林木的采伐許可限制。

關(guān)鍵詞： 合憲性審查;林木采伐權(quán);采伐許可證

中圖分類號：D921 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.04.10

歡迎按以下方式引用：鄭瀟.改革中法律的合憲性審查[J].克拉瑪依學(xué)刊，2019（4）64-73.

黨的十九大報告提出“推進合憲性審查工作”的目標(biāo)，2018年《憲法修正案》將“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”，賦予其合憲性審查權(quán)。合憲性審查已成為黨和國家全面深化改革、進一步推進依法治國的重要舉措?？梢哉f，此次修憲在推進合憲性審查工作進程中具有里程碑式的意義。那么，在全面深化改革不斷推進的當(dāng)下，合憲性審查能起到什么樣的戰(zhàn)略功能，具體如何發(fā)揮它的功能？本文擬從法律修改這項法制實踐工作切入，探究合憲性審查在協(xié)調(diào)立法與改革之間關(guān)系的制度功能，并以限制林木采伐權(quán)的法律為例，在學(xué)理層面展現(xiàn)合憲性審查在法律修改時的運作過程，考察合憲性審查在后續(xù)的具體法條修訂中可能產(chǎn)生的積極作用。希望本文的研究能為我國合憲性審查以及法律修改工作的推進提供一些學(xué)理上的智識。

一、全面深化改革中合憲性審查的意義

以往研究對合憲性審查的意義或者說功能的探討并不能解釋為何中國在全面深化改革的當(dāng)下提出推進合憲性審查工作，其學(xué)理觀點與中國國情不甚相符。學(xué)界主流觀點認(rèn)為，合憲性審查的意義包括保障公民基本權(quán)利、推進憲法實施、提升憲法權(quán)威、促進法制統(tǒng)一等。僅從純粹的理論層面看，這些關(guān)于合憲性審查意義的觀點均無可厚非。假若合憲性審查工作得以落實，以上功能都可以作為合憲性審查所起到的積極作用。然而，這些理想化的學(xué)術(shù)探討并不能解釋黨和國家為何在這一全面深化改革的背景下才提出推進合憲性審查工作。假如黨和國家推進合憲性審查是為了保障公民基本權(quán)利、推進憲法實施等，其為何不在憲法施行之初就全面落實合憲性審查工作？

事實上，在全面深化改革的當(dāng)下，中國推進合憲性審查的最大意義在于妥善協(xié)調(diào)立法與改革的關(guān)系，有效化解其內(nèi)在矛盾。法律與社會變遷的關(guān)系是法理學(xué)中一個經(jīng)久不衰又富有爭議的議題，在中國它表現(xiàn)為立法與改革的關(guān)系。當(dāng)下中國的立法不同于西方發(fā)達國家的最大特點是我國的立法都是改革背景下的立法。自1978年黨的十一屆三中全會拉開改革的序幕，中國的政治體制、經(jīng)濟模式及社會環(huán)境無一不發(fā)生著劇烈變化，因而立法的“折舊”速度很快，難以適應(yīng)不斷變化的現(xiàn)實需要。[1]97目前，改革已進入攻堅區(qū)和深水區(qū)，利益多元交織，矛盾更加尖銳復(fù)雜，全面深化改革的推進使得立法與改革的關(guān)系愈加充滿張力。如何妥善協(xié)調(diào)立法與改革之間的關(guān)系已成為黨和國家深化依法治國實踐必須直面的重大議題。為確保改革的順利推進，黨的十八大提出“全面依法治國”，將其作為改革和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。依法治國的前提是依憲治國，推進合憲性審查工作已成為一項重要的戰(zhàn)略舉措。“隨著立法進程的不斷推進，中國逐漸步入‘后立法時代。大量的立法離不開憲法審查功能的發(fā)揮，從而保證立法體系的完整性、統(tǒng)一性和有序性?！盵2]135對此，黨的十八屆四中全會提出要“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。黨的十九大報告強調(diào)要“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”[3]38-39。由此可見，黨和國家已充分意識到合憲性審查的重要性以及它在實現(xiàn)良法善治、促使立法適應(yīng)改革中起到的關(guān)鍵作用。

那么，如何才能做到妥善銜接和主動適應(yīng)？全國人大常委會2018年工作報告明確了解決思路：一是“對實踐證明行之有效的改革舉措，通過修改完善相關(guān)法律予以復(fù)制推廣”;二是“對相關(guān)法律不適應(yīng)改革需要的個別條款，采取統(tǒng)籌修改法律的方式一并作出修改”。兩者合二為一即是法制工作實踐中的法律修改。

合憲性審查是判斷法律是否需要修改的必經(jīng)步驟，法律修改的前提是其不再合憲。法律修改一般是指全國人大及其常委會等國家機關(guān)對一定范圍內(nèi)的法律法規(guī)進行審查、整理，并決定是否以及如何修改相應(yīng)法律法規(guī)的工作。在立法實踐中，判斷法律是否需要修改的標(biāo)準(zhǔn)可分為兩個維度：在實踐層面，它表現(xiàn)為法律不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，淪為改革的制度障礙;在理論層面，它則表現(xiàn)為法律不再合憲。憲法在整個國家法律體系中的位階最高，是根本法、母法;制定、執(zhí)行法律的過程實際上是實施憲法的主要形式。習(xí)近平同志曾指出：“全國人大及其常委會要加強重點領(lǐng)域立法，……通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實。”[4]10因而，法律的制定、修改與廢止均應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)。[5]319如果一項法律需要修改，這在法理層面便意味著：隨著社會發(fā)展和國家治理目標(biāo)的更迭，當(dāng)初制定法律所仰賴的、憲法所倡導(dǎo)的價值取向的位階亦發(fā)生轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致的后果即是法律不再符合憲法的原則、精神或規(guī)定。

進一步說，合憲性審查究竟是如何在法律清理過程中發(fā)揮作用，其在判斷法律是否合憲、是否需要修改時主要依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)，以及合憲性審查所倚仗、為《憲法》所確認(rèn)的價值取向能給后續(xù)的法律修改、完善提供什么樣的判別方向？下文中，筆者將以限制林木采伐權(quán)的法律為例，嘗試從理論層面回答以上問題。選擇該法律主要基于兩方面的考量：第一，自2008年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文宣布全面推進林權(quán)制度改革至今，該領(lǐng)域內(nèi)的制度、實踐均處于持續(xù)、劇烈的改革之中，涉及林木采伐權(quán)的法律與當(dāng)下的林權(quán)制度改革之間有著愈加不可調(diào)和的矛盾沖突，這種情境能充分展現(xiàn)合憲性審查在法律清理中的作用;第二，為適應(yīng)林業(yè)改革發(fā)展需要，國家林業(yè)和草原局（原國家林業(yè)局）已于2016年啟動《森林法》的修改工作，且該法的修改已列入全國人大常委會2018年的立法工作計劃，由農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會研究起草。而限制林木采伐權(quán)的法律規(guī)范主要源自《森林法》，對此問題的研究或許能為其修改作一些理論層面的引導(dǎo)。

二、合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)與程序

現(xiàn)行法律對林木采伐權(quán)的限制存在不合憲之處，需對其進行合憲性審查。林木采伐權(quán)一般是指公民、法人或其他組織享有的排他性物權(quán)，林木采伐權(quán)人對林木依法享有采伐一定林木資源、獲得木材并排除他人非法干涉的權(quán)利。對于享有林地經(jīng)營權(quán)或林木所有權(quán)的林農(nóng)來說，林木采伐，尤其是經(jīng)濟林的采伐是其將合法財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為實際經(jīng)濟收益的關(guān)鍵權(quán)利，涉及林農(nóng)最基本的生產(chǎn)、生活需要。因而，法律對林木采伐權(quán)的限制必須慎之又慎?！渡址ā穼Υ藱?quán)利作了限制性規(guī)定，如該法第32條明確規(guī)定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐”。從法的規(guī)范性看，通過行政許可的方式限制公民的林木采伐權(quán)似乎無可厚非，畢竟《森林法》第1條所確立的立法目的即是“保護、培育和合理利用森林資源”。然而，此條帶有明顯價值取向的林木采伐許可的法律規(guī)定卻不斷遭受著社會一般公平正義觀念的拷問?！渡址ā纷?984年施行至今已有35年，違反林木采伐許可條款的案例不計其數(shù)，①若簡單地將這些人當(dāng)作不知法的“法盲”，顯然欠缺解釋力。法條頻遭違反、社會輿論甚囂塵上的根源在于，該法律規(guī)定背離了民眾心中最基本的公平正義觀念，它讓大多數(shù)普通人都覺得該法律不近情理：明明是自家的樹為何不能砍？“自己的東西沒有支配權(quán)，還得是國家說了算，那還是自己的東西嗎？”[6]該規(guī)范與“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”這一憲法規(guī)定有抵觸之嫌?！渡址ā返?2條的問題只是冰山一隅，法律對林木采伐權(quán)限制的條款還有許多，這些條款均有違反憲法的風(fēng)險，需進行合憲性審查，為法律的修改打好基礎(chǔ)。

（一）立法事實：合憲性審查的判斷標(biāo)準(zhǔn)

對立法事實的認(rèn)定是判斷法律規(guī)定是否合憲的基本標(biāo)準(zhǔn)。在合憲性審查中如何判斷某一法律規(guī)定違憲？理論上，如果該法律條款與憲法的規(guī)定相抵觸，即可認(rèn)定其違憲。然而，“憲法規(guī)范的開放性和原則性決定了憲法判斷的決策者難以單純通過條文的涵攝適用，得出一項立法合憲與否的結(jié)論，而立法背后是否有事實支撐，便成為了憲法判斷的關(guān)鍵決策因素”[7]2。此種在合憲性審查中用以認(rèn)定立法是否符合當(dāng)下社會、經(jīng)濟、文化等現(xiàn)實狀況的事實通常被稱為立法事實。蘆部信喜曾指出：“在沒有驗證立法事實的情況下，僅僅將憲法與法律的條文進行概念性比較，從而決定違憲與合憲的憲法判斷方法，則有可能作出與實態(tài)不相符合的形式化、觀念化、說服力較弱的判決?！盵8]335實踐中，無論一國采用何種合憲性審查制度，對立法事實的判斷均是合憲性審查的重要組成部分;在憲法訴訟中，大量涉及合憲性審查案件的爭議焦點往往集中于對此種立法事實的確定。因此，要判斷現(xiàn)行有關(guān)林木采伐權(quán)法律規(guī)范是否合憲，則需要對其立法事實進行梳理與判斷。

如何通過立法事實判斷某一法律是否違憲？在回答此問題之前，首先需明確的是，從國家治理的角度看，一項法律的出臺通常是為了“解決特定的問題或?qū)崿F(xiàn)政策性的目標(biāo)”[9]104。立法者必須先明確立法事實或問題所在，據(jù)此提出相應(yīng)對策，以實現(xiàn)立法目的?，F(xiàn)實中，立法事實并非是一元的、清晰的，而是多元的，將其轉(zhuǎn)化為具體的立法目的、法律規(guī)范前，需要進行利益衡量。如道路交通領(lǐng)域立法中需要考慮的立法事實就包括維護道路交通安全秩序的需要與保障公民自由出行的需求，這兩種利益沒有必然的高下、大小之分，而需要根據(jù)實際情況作出價值判斷，進而制定相應(yīng)的立法目的等。

在合憲性審查中，卡斯特提出將立法事實分為對政府治理目標(biāo)的促進和對憲法保護權(quán)利的限制兩方面的事實。[7]4前者可用A表示，是指通過立法實現(xiàn)目標(biāo)的可能性是多少;若實現(xiàn)立法目的，則其能在多大程度上對社會產(chǎn)生積極影響，如安全、健康等。后者可用L表示，是指立法對公民憲法權(quán)利的限制程度。因此，欲判斷一項立法是否合憲，需要將兩類事實進行比較、權(quán)衡：若前者所帶來的增益大于后者引起的權(quán)利減損的絕對值（A>L），則可認(rèn)定該立法合憲;反之（A

立法事實的變更將直接影響合憲性判斷的結(jié)果。立法者草創(chuàng)法律時所考慮的立法事實是片段式的，它隨著法律的頒布而被定格。然而，社會是在不斷發(fā)展的，基于國家治理需求，其治理目標(biāo)需因時而變;同時，隨著社會的發(fā)展，人們對憲法所保護權(quán)利的認(rèn)識亦在不斷加深，對不同權(quán)利的保護需求也會有變化。因而，立法所依據(jù)的事實必然隨著社會的變化而變化。一旦立法事實變更，當(dāng)初以此事實所形成立法的合憲性事實基礎(chǔ)便不復(fù)存在，該立法則有違憲風(fēng)險。因此，欲判斷涉及林木采伐權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定是否合憲，就要考察當(dāng)初制定該類規(guī)范所依據(jù)的立法事實是否已經(jīng)發(fā)生變化。

（二）立法事實的變更

有關(guān)林木采伐權(quán)的法律規(guī)范主要集中于《森林法》，《水土保持法》《防洪法》等其他法律中的相關(guān)規(guī)定主要是對《森林法》規(guī)定的承繼或具體化。因此，本文在論證立法事實是否發(fā)生變化時，將著重分析《森林法》的相關(guān)立法背景。

1.立法之初的合憲性

從經(jīng)驗主義的立場看，在法律生效之時及其后的相當(dāng)長時間里，林木采伐權(quán)立法的合憲性是不言自明的;因為實現(xiàn)政府治理目標(biāo)所帶來的增益A大于限制林木采伐權(quán)造成的權(quán)利減損L。1979年《森林法（試行）》嚴(yán)格限制林木采伐權(quán)，系基于當(dāng)時林業(yè)資源匱乏，重砍輕造等現(xiàn)實狀況所作的應(yīng)急措施，其治理目標(biāo)是為了遏制亂砍濫伐的事態(tài)與實現(xiàn)林業(yè)資源的增長。如果該治理目標(biāo)不能實現(xiàn)，林業(yè)資源被進一步破壞導(dǎo)致無木可伐，那么林木采伐權(quán)便無存在意義。質(zhì)言之，時下對林木采伐權(quán)的限制是為了以后更好地享受權(quán)利。20世紀(jì)70年代末80年代初，國家百廢待興，各項建設(shè)事業(yè)的開展均需大量木材，供需關(guān)系極為緊張，加之立法不完備，因而出現(xiàn)了許多重砍輕造、亂砍濫伐等破壞林業(yè)資源的情況，致使林業(yè)資源急速下降，土地荒漠化、水土流失等生態(tài)惡化問題迅速蔓延。1976-1981年我國森林覆蓋率不升反降即是由此引發(fā)。因而當(dāng)時林業(yè)領(lǐng)域的主要矛盾是國家日益增長的林木需求與不斷惡化的生態(tài)環(huán)境之間的矛盾。時任國家林業(yè)總局局長羅玉川于1979年提請全國人大常委會審議《森林法（試行草案）》所作說明中就指出當(dāng)時我國的森林覆蓋率只有12.7%，且“近十多年來，全國統(tǒng)一分配的木材量平均每年增長速度只有1.7%，供需矛盾越來越尖銳。……對林業(yè)抓得不緊，重砍輕造的傾向沒有根本糾正，特別是由于林彪、‘四人幫的干擾破壞，造林綠化速度不快，森林破壞十分嚴(yán)重，全國森林資源不足、分布不均的狀況沒有多大改變”。

1984年修訂的《森林法》基本繼承了1979年《森林法》的治理目標(biāo)及立法體例，因為林業(yè)資源匱乏這一立法事實無任何改善（詳見表1）。從表1中可見，1973-1981年，我國的森林覆蓋率不升反降;截至1988年，該數(shù)值也未突破13%。其主要原因之一是“我國的經(jīng)濟立法和執(zhí)法工作還比較薄弱，森林法又是人大常委會原則通過的試行法，有些地方和部門的干部，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)同志，把‘試行看作可行可不行，未能認(rèn)真貫徹實施。幾年來，許多地方亂砍濫伐森林的現(xiàn)象一直沒有制止”[11]21。

2.政府治理目標(biāo)的實現(xiàn)與變更對立法合憲性的挑戰(zhàn)

首先，政府原治理目標(biāo)的實現(xiàn)導(dǎo)致立法對林木采伐權(quán)的嚴(yán)苛限制失去了正當(dāng)性基礎(chǔ)。1984年至今，我國林業(yè)資源有了較為快速的增長，基本實現(xiàn)了當(dāng)初的政府治理目標(biāo)。從表1數(shù)據(jù)看，1984-2013年，我國森林覆蓋率由12.98%穩(wěn)步上升為21.63%，不管是林業(yè)用地、森林面積，還是人工林面積均有明顯增加。“5年來（2013-2017年），全國共完成造林5.08億畝，森林撫育6.22億畝，森林面積達31.2億畝，森林覆蓋率達21.66%，森林蓄積量達151.37億立方米，成為同期全球森林資源增長最多的國家。”[12]國家林業(yè)和草原局2016年發(fā)布的《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（林規(guī)發(fā)〔2016〕22號）指出，我國生態(tài)建設(shè)成效顯著，“造林綠化加快推進，天然林資源保護、退耕還林、防護林體系建設(shè)、濕地保護與恢復(fù)、防沙治沙、石漠化治理、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)等一批重大林業(yè)生態(tài)保護與修復(fù)工程穩(wěn)步實施”;林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，“規(guī)模不斷擴大，產(chǎn)值不斷增加，林產(chǎn)品貿(mào)易躍居世界首位?！?/p>

第二，變更后的政府治理目標(biāo)的實現(xiàn)需要放松對林木采伐權(quán)的嚴(yán)格限制。當(dāng)下，林木采伐立法的政府治理目標(biāo)已從遏制亂砍濫伐事態(tài)與實現(xiàn)林業(yè)資源增長，轉(zhuǎn)變?yōu)檫M一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，改進林木采伐管理體制，增加林農(nóng)收入。隨著1984年《森林法》的有效落實、林業(yè)資源的快速增長以及生態(tài)環(huán)境的不斷改善，當(dāng)前，林業(yè)領(lǐng)域的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)檫M一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的需要與落后的林木采伐管理體制之間的矛盾。2008年6月8日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號）（以下簡稱《林權(quán)制度改革意見》），拉開了林權(quán)制度改革的序幕。該意見明確指出此次改革的目的在于進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入。當(dāng)然，此次改革對發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力等問題的強調(diào)并不意味著不需要再抓生態(tài)文明建設(shè)了?！读謾?quán)制度改革意見》同時指出“建設(shè)生態(tài)文明、維護生態(tài)安全”“增加森林?jǐn)?shù)量，提升森林質(zhì)量”依舊是集體林權(quán)制度改革的重要內(nèi)容;只是改革的工作重心有所變化。2015年，國家發(fā)展改革委辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》（發(fā)改辦經(jīng)體〔2015〕1911號）（以下簡稱《林場林區(qū)改革方案》），在建設(shè)生態(tài)文明的基礎(chǔ)上強調(diào)推進政企改制，經(jīng)營活動實行市場化運作，推動林業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等。2016年，國家林業(yè)和草原局印發(fā)《林業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出2016-2020年的主要發(fā)展目標(biāo)是在保護和改善生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，“深刻認(rèn)識生態(tài)和產(chǎn)業(yè)、公益和經(jīng)濟的辯證關(guān)系，發(fā)展林業(yè)特色和新興產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，增強林業(yè)發(fā)展活力”。

第三，當(dāng)下部分法律條款對林木采伐權(quán)作了嚴(yán)格限制。如前所述，出于林業(yè)資源被嚴(yán)重破壞、重砍輕造等客觀現(xiàn)實，1979年《森林法（試行）》對公民的林木采伐權(quán)作了極為嚴(yán)苛的限制，幾乎完全否定了公民個人的林木采伐權(quán)。梳理立法條款后發(fā)現(xiàn)，限制措施主要包括：一是將國家和地方的木材生產(chǎn)全部納入國家計劃，完全禁止計劃外采伐。對此，當(dāng)時立法者是基于以下考慮：“目前我國每年計劃生產(chǎn)木材4 000多萬立方米，大約消耗森林資源7 000多萬立方米。據(jù)在一些地區(qū)調(diào)查了解，計劃外的木材生產(chǎn)和消耗森林資源，約為計劃的兩倍。森林采伐的這種半計劃狀態(tài)必須加以改變。”[13]10二是只有特定單位，如國營林場等才能經(jīng)批準(zhǔn)后按計劃采伐，任何其他單位和個人均不得采伐等。實際上，梳理條文后可見1979年《森林法（試行）》幾乎完全沒有公民個人林木所有權(quán)、使用權(quán)或者林木采伐權(quán)的存在空間。由于1979年《森林法（試行）》的實施效果有限，對治理目標(biāo)的實現(xiàn)并無起色。1984年《森林法》基本繼承了前者的立法體例及內(nèi)容，包括對林木采伐權(quán)的嚴(yán)格限制?，F(xiàn)行有效、修訂于2009年的《森林法》同樣延續(xù)了1984年《森林法》對林木采伐權(quán)的限制強度，僅在個別內(nèi)容上略作放松管制。如舊法第31條規(guī)定：“采伐林木的單位或者個人， 必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、 株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)必須大于采伐的面積和株數(shù)?！倍?009年《森林法》只將“必須大于”修改為“不得少于”。

綜上，林木采伐權(quán)立法在其制定之初無疑具備合憲性，實現(xiàn)政府治理目標(biāo)帶來的增益可以彌補限制林木采伐權(quán)造成的權(quán)利減損。然而，隨著原治理目標(biāo)的基本實現(xiàn)，對林木作嚴(yán)苛限制的正當(dāng)性基礎(chǔ)不復(fù)存在。在方興未艾的林權(quán)制度改革中，變更后的政府治理目標(biāo)的實現(xiàn)需要放松對林木采伐權(quán)的限制。當(dāng)前部分法律條款過度限制林木采伐權(quán)有違憲之嫌。

（三）法律修改中的合憲性審查程序

上文從理論層面以限制林木采伐權(quán)立法為例，探討了法律修改中的合憲性審查的判斷標(biāo)準(zhǔn)及其運用。需要進一步研究的是，法律修改中的合憲性審查應(yīng)當(dāng)按照何種程序展開。立法實踐中，法律修改中的合憲性審查主要可能出現(xiàn)在兩種場景：一是法律修改草案提出與審議過程屬于事前程序;二是法規(guī)、規(guī)章的備案審查程序?qū)儆谑潞蟪绦颉?/p>

第一，法律修改草案提出與審議過程中的合憲性審查。按照《立法法》第59條規(guī)定，法律的修改程序參照法律的制定程序進行。依據(jù)《立法法》規(guī)定，全國人大常委會、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關(guān)有權(quán)向全國人大提出法律修改案，并交由各代表團、全國人大各專門委員會、憲法和法律委員會等機關(guān)審議。法律修改的源動力就在于，原法律的有關(guān)規(guī)定所依據(jù)的立法事實變更導(dǎo)致不合憲。這意味著，有權(quán)提出法律修改案的國家機關(guān)在提出法律修改案之前必定對原法律有關(guān)規(guī)定的合憲性作出判斷。這種合憲性判斷雖然可能不一定由當(dāng)前憲法名義上規(guī)定的合憲性審查機關(guān)——憲法和法律委員會作出，但作為法律修改案提出的前提，其在立法實踐中確實長久存在。同樣，在法律修改草案審議過程中也存在著合憲性審查，有學(xué)者將其稱之為“合憲性控制”[14]167。不同的是，此處的合憲性審查主要針對的不是原法律的有關(guān)規(guī)范，而是針對修改草案條款的合憲性。

就《森林法》的修改而言，現(xiàn)實中由有權(quán)提出法律修改案的國務(wù)院對其有關(guān)規(guī)范的合憲性作出判斷，在認(rèn)為其相關(guān)規(guī)范不再合憲的前提下，要求組成部門——自然資源部管轄的國家林業(yè)和草原局起草《森林法修正案（草案）》。

第二，備案審查程序中的合憲性審查。若將法規(guī)、規(guī)章視為廣義的法律，那么對該類法律的備案審查同樣涉及合憲性審查。黨的十八大以來，黨和國家開始致力于加強和完善備案審查工作。其中，全國人大常委會法制工作委員會負(fù)責(zé)對行政法規(guī)、地方性法規(guī)等進行備案審查，國務(wù)院負(fù)責(zé)對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章進行備案審查。全國人大常委會委員長張德江就指出，備案審查的基本功能就在于保障憲法法律的實施。[15]10具體來說，就是對那些不符合上位法或者不符合社會發(fā)展需要的法律及時修改或廢止。如全國人大常委會法工委在2018年備案審查工作情況的報告中提到：全國政協(xié)十三屆一次會議期間，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度（主要是指《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》）進行合憲性審查;全國人大常委會法工委經(jīng)研究后認(rèn)為：“隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的深入推進，特別是2013年廢止勞動教養(yǎng)制度后，情況發(fā)生了很大變化。近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行。通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識，啟動廢止工作的時機已經(jīng)成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關(guān)方面適時提出相關(guān)議案，廢止收容教育制度”[16]10。全國人大常委會法工委對《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》等收容教育制度法規(guī)所作出的審查即是一種涉及法律修改或廢止的合憲性審查。

當(dāng)然，上文關(guān)于合憲性審查程序內(nèi)容實際上是在闡述法律修改中的合憲性審查可能存在的場域，包括進行合憲性審查的主體以及時機。由于法律修改中的合憲性審查更多的是審查主體在特定時間點上所作的一種法律是否合憲的專業(yè)判斷，因而其本身沒有特別的程序要求。

三、合憲性審查后續(xù)：改革中的法律修改

如前所述，合憲性審查對妥善協(xié)調(diào)立法與改革之間的關(guān)系有著重要作用，是法律修改之前的必經(jīng)步驟。合憲性審查以立法事實判斷為主要標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)實際上統(tǒng)合了論證法律修改、廢止必要性時所依據(jù)的實踐和理論兩個維度，最終實現(xiàn)了以憲法精神、原則及規(guī)定作為法律修改、廢止的根本準(zhǔn)則。同時，合憲性審查并不是終點，下一步是及時進行法律修改，用立法鞏固改革成果，實現(xiàn)立法主動適應(yīng)改革，進而引領(lǐng)改革的目的。那么，應(yīng)當(dāng)如何修改該類法律？《憲法》所蘊含的價值取向及當(dāng)下的林權(quán)制度改革對其無疑有著舉足輕重的影響。

（一）改革中《憲法》所倡導(dǎo)的價值取向變遷

在上文的合憲性審查過程中，生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力是兩項決定性的影響因素，這兩者均可在我國《憲法》中找到依據(jù)：該法第26條規(guī)定：“ 國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。同時，第13條規(guī)定：“國家通過提高勞動者的積極性……不斷提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益，發(fā)展社會生產(chǎn)力?！笨梢妰烧呔鶎佟稇椃ā匪珜?dǎo)的價值取向，只是在不同歷史時期，基于實際需要，兩者的位序會因時而變。法律修訂亦應(yīng)當(dāng)將此兩項因素納入考慮范圍。實際上，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的最終目的還是在于增加林農(nóng)收入，客觀上更傾向于放松林木采伐權(quán)，保障林農(nóng)合法的經(jīng)濟權(quán)益。

因而，從當(dāng)前林權(quán)制度改革目的看，相較于生態(tài)環(huán)境保護，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力這種《憲法》所倡導(dǎo)的價值取向的位階應(yīng)當(dāng)更高。這種對不同憲法利益的價值取向偏好已經(jīng)滲透至涉及林業(yè)立法的法律清理中。國家林業(yè)和草原局曾于2016年4月25日發(fā)布《關(guān)于廢止部分規(guī)范性文件的通知》（林策發(fā)〔2016〕54號），廢止了41個規(guī)范性文件，而其清理標(biāo)準(zhǔn)為“是否存在‘不利于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”，其中的“穩(wěn)增長”和“惠民生”顯然與發(fā)展生產(chǎn)力、保障林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)相耦合。不僅如此，林權(quán)制度改革所強調(diào)的發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力等憲法所倡導(dǎo)的價值取向亦應(yīng)被灌輸至法律中，通過法律確認(rèn)改革成果，并反作用于改革的進一步深入?！读謽I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出：“要通過廢改立，主動適應(yīng)林業(yè)全面深化改革需要，確保重大改革于法有據(jù)。以修訂森林法和野生動物保護法、制定濕地保護條例等為重點，……強化林業(yè)立法與改革決策銜接，堅持在法治下推動改革，在改革中完善法制，實現(xiàn)立法和改革相統(tǒng)一?！碑?dāng)然，需要說明的是，林權(quán)制度改革對發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的強調(diào)并不意味著不需要再考慮保護生態(tài)環(huán)境，該價值取向仍應(yīng)作為法律修改時的考慮因素之一。

（二）限制林木采伐權(quán)法律條款的修改

限制林木采伐權(quán)的法律條款主要集中于《森林法》，從其限制方式來看，主要包括采伐限額制度和采伐許可證兩個方面。按照發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力、保障林農(nóng)財產(chǎn)權(quán)的改革精神，有關(guān)限制林木采伐權(quán)的法律條款可作以下兩方面的修改：

1. 采伐限額制度

有關(guān)采伐限額制度的法律條款集中在《森林法》。該法第29條規(guī)定：“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院批準(zhǔn)?！钡?0條規(guī)定：“國家制定統(tǒng)一的年度木材生產(chǎn)計劃。年度木材生產(chǎn)計劃不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額。計劃管理的范圍由國務(wù)院規(guī)定?！钡?3條規(guī)定：“審核發(fā)放采伐許可證的部門，不得超過批準(zhǔn)的年采伐限額發(fā)放采伐許可證?！?/p>

目前的采伐限額制度可追溯至1979年，有著深刻的計劃經(jīng)濟時代的烙印，已經(jīng)落后于林權(quán)制度改革，不能滿足發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力的需要，須進一步完善。對林木采伐作出限額規(guī)定在法律上被視為林木所有權(quán)或使用權(quán)的殘缺，[17]134林木經(jīng)營者無法按照經(jīng)濟利益最大化的方式實現(xiàn)對林木合法享有的收益權(quán)，勢必影響其投資、生產(chǎn)的積極性。對此，國家林業(yè)和草原局于2008年12月26日發(fā)布的《關(guān)于開展森林采伐管理改革試點的通知》（林資發(fā)〔2008〕263號）（以下簡稱《森林采伐改革通知》）提出要“進一步優(yōu)化采伐限額管理機制”，將森林采伐限額管理范圍“確定為規(guī)劃林地上的各類林木，其他林木采伐可不納入采伐限額管理”。

此外，國家林業(yè)和草原局辦公室發(fā)布的《關(guān)于林木采伐限額和年度木材生產(chǎn)計劃直接下達到集體林權(quán)制度改革試點縣（市）的復(fù)函》（辦資字〔2009〕199號）指出：“自2010年度起，我局不再下達全國木材生產(chǎn)計劃。各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門要根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，在年度采伐作業(yè)實施前，統(tǒng)一將木材生產(chǎn)計劃報我局備案。木材生產(chǎn)計劃的下達方式自行確定?！蓖瑫r，提出“簡化森林采伐限額指標(biāo)結(jié)構(gòu)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各省、自治區(qū)、直轄市分解下達的‘十一五期間的年森林采伐限額可實行總量控制，也可以根據(jù)本地區(qū)森林資源保護管理和森林經(jīng)營的實際需要由各省、自治區(qū)、直轄市重新設(shè)置分項限額。對年度木材生產(chǎn)計劃實行備案制”。如福建省政府依照改革精神，發(fā)布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展，建設(shè)綠色海峽西岸的決定》，“按照消耗量小于生長量的原則，實行森林采伐限額5年總量控制，年度間允許調(diào)劑，即在不突破5年采伐總量和確保林地及時更新的前提下，對于各年度的采伐限額可以根據(jù)市場供求狀況自行予以調(diào)整”，以增強林木采伐的靈活性，更好地滿足市場規(guī)律及生產(chǎn)需要。

因此，根據(jù)改革的思路及成果，《森林法》第29條可修改為：“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，以相應(yīng)國家國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃為一個階段，合理控制森林采伐量。國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位，制定五年采伐限額，由省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門匯總，經(jīng)同級人民政府審核后，報國務(wù)院備案。”刪除第30條有關(guān)“國家統(tǒng)一制定年度木材生產(chǎn)計劃”的規(guī)定，同時將第33條的“年采伐限額”修改為“五年采伐限額”。

2. 采伐許可證制度

涉及林木采伐許可證的核心法律條款主要是《森林法》第32條，該條規(guī)定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐;農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外?！煞ヒ陨a(chǎn)竹材為主要目的的竹林，適用以上各款規(guī)定”。同時，該法第33、34、35、37等條款，《公路法》第42條、《刑法》第345條等亦根據(jù)《森林法》作了進一步規(guī)定。

總的來看，以上條款對林木采伐作了較為嚴(yán)格的限制，這種限制已經(jīng)不符合社會發(fā)展的客觀需要。正如《森林采伐改革通知》所指出的：“20世紀(jì)80年代以來，我國采取了一系列的措施強化林木采伐管理，形成了一套較為嚴(yán)格的森林采伐管理體系，對保護森林資源起到了重要作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善、集體林權(quán)制度改革和現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的不斷深入，現(xiàn)行的森林采伐管理與落實林農(nóng)處置權(quán)的要求和森林經(jīng)營的矛盾日益突出，特別是采伐申請程序復(fù)雜、渠道不暢，指標(biāo)分配不合理、不及時，影響了正常的森林經(jīng)營，亟待改革完善?！睂Υ?，國家林業(yè)和草原局采取了一系列相應(yīng)的改革措施，主要包括：第一，以森林經(jīng)營方案取代采伐許可?？h級以上人民政府林業(yè)主管部門制定森林經(jīng)營規(guī)劃，國有林業(yè)單位根據(jù)森林經(jīng)營規(guī)劃，編制森林經(jīng)營方案，報林業(yè)主管部門批準(zhǔn);其他單位和個人可以在林業(yè)主管部門指導(dǎo)下，編制森林經(jīng)營方案，報林業(yè)主管部門備案。有關(guān)單位和個人按照批準(zhǔn)和備案的森林經(jīng)營方案采伐林木的，采伐前應(yīng)當(dāng)向林業(yè)主管部門備案，不再辦理采伐許可證。第二，簡化林木采伐的管理制度及審批程序。森林經(jīng)營者需要采伐林木的，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站提出申請，也可以直接向縣級林業(yè)主管部門提出申請，取消其他各類中間審核環(huán)節(jié)。第三，放松對經(jīng)濟林、能源林、竹林的采伐限制。有關(guān)單位和個人采伐經(jīng)濟林、能源林、竹林，不需再辦理采伐許可證。

因而，依照目前改革積累的有益成果，《森林法》第32條可以修改為：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐;采伐經(jīng)濟林、能源林、竹林、自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外”。同時，增加一條款：“縣級以上人民政府林業(yè)主管部門制定森林經(jīng)營規(guī)劃，報同級人民政府批準(zhǔn);國有林業(yè)單位根據(jù)森林經(jīng)營規(guī)劃，編制森林經(jīng)營方案，報林業(yè)主管部門批準(zhǔn);其他單位和個人可以在林業(yè)主管部門指導(dǎo)下，編制森林經(jīng)營方案，報林業(yè)主管部門備案。有關(guān)單位和個人按照批準(zhǔn)和備案的森林經(jīng)營方案采伐林木的，采伐前應(yīng)當(dāng)向林業(yè)主管部門備案，不再辦理采伐許可證?！蓖瑫r，以上提到的其他法律中與采伐許可證相關(guān)的條款亦需作相應(yīng)修改。

四、結(jié)語

自黨的十九大提出要推進合憲性審查工作以來，國家便開始了對合憲性審查工作的戰(zhàn)略布局。除了更名“憲法和法律委員會”外，2018年10月，全國人大常委會法工委又新設(shè)憲法室，承擔(dān)推進合憲性審查、加強憲法實施監(jiān)督等工作?？梢?，黨和國家對合憲性審查工作的高度重視與實施決心。通過合憲性審查來妥善協(xié)調(diào)改革與立法的微妙關(guān)系，不僅需要通過對法律草案進行合憲性審查加以事前控制;同時，還必須重視事后對已制定法律的立法事實的合憲性審查;兩者同樣重要，不可偏廢，后者便是本文提出以及試圖回答的問題。在全面深化改革的當(dāng)下，利益多元交織，改革與立法之間的張力巨大;因而在法律修改過程中，必須始終以憲法為依據(jù)、以合憲性審查為進路，妥善處理好這對矛盾。

注釋：

①未獲得行政許可而采伐林木的行為通常被定為“濫伐林木罪”。在北大法寶案例數(shù)據(jù)庫中以“濫伐林木”為標(biāo)題檢索行政、刑事案例，結(jié)果達2萬余件。

②表1數(shù)據(jù)來源于國家林業(yè)和草原局官方網(wǎng)站中國林業(yè)網(wǎng)的中國林業(yè)數(shù)據(jù)庫。

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