基層人民銀行普惠金融政策落地審計思路與方法

魏茹

普惠金融是面向小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體，立足機會平等和商業(yè)可持續(xù)，以可負擔的成本，為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。2015 年國務院發(fā)布的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016～2020）》對普惠金融作出了概念性界定，確立了推進普惠金融發(fā)展的指導思想、基本原則和發(fā)展目標。

一、普惠金融政策落地審計的必要性

普惠金融是貨幣供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，深度解決特定群體金融供給與需求問題，是一項多方發(fā)力、整體聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進的工作。遵循市場主導和政府引導，聯(lián)動人民銀行、金融機構(gòu)、銀保監(jiān)、金融辦、財政、民政、保險、扶貧辦等政策和舉措跟進，立足機會均等和商業(yè)可持續(xù)性，縮小貧富差距，減少金融排斥，使社會各階層尤其是特定群體獲得需要的金融服務，以此促進社會和諧和經(jīng)濟增長。人民銀行承擔著普惠金融口徑相關配套政策制定，運用貨幣政策和政策工具，調(diào)節(jié)信貸資金投向、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，建立并運作普惠金融協(xié)調(diào)工作機制，推進農(nóng)村信用信息體系建設，推進貧困地區(qū)支付環(huán)境建設，普及金融知識，提升金融素養(yǎng)，維護金融消費者權(quán)益，對接普惠金融、國家扶貧攻堅和金融精準扶貧，發(fā)揮數(shù)量型和價格型貨幣政策工具功效，實施差異化監(jiān)管，促進金融服務水平提升等重任。開展普惠金融政策落地審計意義深遠，責任重大。

一是內(nèi)審首要職責與踐行兌現(xiàn)的要求?！皩Ρ締挝患八鶎賳挝回瀼芈鋵崌抑卮笳叽胧┣闆r進行審計”是《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》賦予內(nèi)審部門的首要職責?！爸﹂_展重大政策措施貫徹落實情況審計”是2019 年人民銀行深化內(nèi)審工作舉措之一，在《關于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導意見》中提出“對單位貫徹落實金融宏觀調(diào)控，推動金融改革，維護金融穩(wěn)定，改進金融服務，以及打好防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)，金融支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等方面重大政策措施的貫徹落實情況進行審計”的具體要求。普惠金融政策落地審計成了內(nèi)審部門一項神圣、義不容辭的職責和使命。

二是普惠金融政策制訂與執(zhí)行兌現(xiàn)的要求。從黨的十八屆三中全會提出發(fā)展普惠金融，到普惠金融《規(guī)劃》出臺與踐行，人民銀行陸續(xù)頒發(fā)支農(nóng)再貸款、扶貧再貸款、支小支微再貸款、再貼現(xiàn)、存款準備金、兩權(quán)抵押和信貸支持金融機構(gòu)服務實體等制度規(guī)定。早在2011 年人民銀行就對支持“三農(nóng)”和小微企業(yè)的地方法人金融機構(gòu)實施定向降準政策，通過考核地方法人金融機構(gòu)的支農(nóng)支微貸款與可貸資金比例，確定存款準備金下調(diào)百分點。2018 年人民銀行采取普惠定向降準政策，對宏觀審慎評估（MPA）評級達B 級且普惠金融領域貸款達到一定標準的金融機構(gòu)實施二檔定向降準政策，其中第一檔是對上年普惠信貸余額占比或增量占比達到1.5%的，存款準備金率可在基準檔次基礎上下調(diào)0.5 個百分點，第二檔是上年普惠金融信貸余額或增量占比達10%的，按累進原則，存款準備金率可在第一檔的基礎上再下調(diào)1 個百分點。2019 年人民銀行頒布《中國人民銀行關于切實做好2019 年～2020年金融精準扶貧工作的指導意見》，對全面建成小康，決戰(zhàn)決勝脫貧，打通金融精準扶貧最后一公里提出了要求、指明了方向。多視角發(fā)現(xiàn)目標偏差，推進普惠金融質(zhì)效，對普惠金融精準和有效性開展審計，顯得尤為重要。

三是普惠金融政策執(zhí)行偏差客觀存在。在普惠金融取得階段成效同時，基層人民銀行和地方法人金融機構(gòu)仍不同程度存在政策執(zhí)行偏差問題。如：協(xié)調(diào)機制不健全，有痕記錄內(nèi)容不全，或有痕記錄保留不完整，或無有痕記錄；涉及普惠口徑信貸資金審批、發(fā)放、檢查和問題處置流程不嚴密，特別是行政執(zhí)法檢查檔案不完整，違規(guī)問題處置不及時，標準不統(tǒng)一；因內(nèi)控缺陷和不良貸款統(tǒng)計口徑錯誤，普惠金融內(nèi)外部報表和臺賬統(tǒng)計指標存在偏差；企業(yè)劃型依據(jù)不統(tǒng)一，將大中型企業(yè)劃入小微企業(yè)，享受普惠金口徑小微企業(yè)優(yōu)惠政策；地方法人金融機構(gòu)改變資金用途，將定向投入普惠領域的生產(chǎn)經(jīng)營性資金轉(zhuǎn)向非貧困地房產(chǎn)開發(fā)；地方法人金融機構(gòu)將資金投入特色產(chǎn)業(yè)和貧困戶，但缺乏專業(yè)指導和科學管理，致不良貸款產(chǎn)生，等等，這些問題影響著普惠金融政策傳導和統(tǒng)計分析質(zhì)量。發(fā)揮基層人民銀行內(nèi)審監(jiān)督作用具有現(xiàn)實性和必要性。

四是審計能為政策目標實現(xiàn)提供基礎保障?；鶎尤嗣胥y行普惠金融工作需要內(nèi)設貨幣信貸部門、金融穩(wěn)定部門、調(diào)查統(tǒng)計部門、支付結(jié)算部門、會計財務部門、征信部門、辦公室和科技部門協(xié)作開展，共同推進。內(nèi)部審計憑借其客觀獨立特質(zhì)，對業(yè)務線條、跨部門協(xié)作、機構(gòu)內(nèi)部整體聯(lián)動工作機制、內(nèi)部控制和風險管理實施評估檢查，收集整理普惠金融基礎信息數(shù)據(jù)，將內(nèi)容復雜、點多面廣、任務艱巨而繁重的普惠金融審計，分解落實到同級和下查一級審計項目中，適時提示普惠金融工作存在的潛在風險和控制缺陷，提出合理化建議，確?；鶎尤嗣胥y行聲譽，為普惠金融平穩(wěn)推進提供基礎保障。

二、普惠金融政策落地審計思路與方法

（一）審計思路

圍繞基層人民銀行利用政策窗口和業(yè)務窗口助推普惠金融政策落地所采取的各項措施這個軸心，抓住基層央行信貸資金限額分配與流向這根主線，以基層央行內(nèi)設相關職能部門的業(yè)務活動和內(nèi)部控制為始發(fā)點，延伸調(diào)查金融機構(gòu)利用基層央行普惠口徑資金的最終投向與用途，同時調(diào)查金融機構(gòu)利用政策性資金或自營資金投向普惠領域的基本情況。

（二）審計內(nèi)容

普惠金融審計包括但不限于以下內(nèi)容：

一是審核普惠口徑合格貸款對象，包括金融機構(gòu)和特定群體；二是審核普惠口徑貸款發(fā)放、收回及時性和合規(guī)性，統(tǒng)計基層人民銀行和所在地金融機構(gòu)以不同口徑投向普惠特定領域的貸款發(fā)生額、余額、不良貸款、占比和增量，審核合同、利率、期限、限額和用途；三是評估基層人民銀行普惠金融協(xié)調(diào)機制建設與運作、普惠金融政策執(zhí)行和內(nèi)控制度；四是審核基層人民銀行管轄域內(nèi)的普惠金融基礎設施、信用信息環(huán)境、支付環(huán)境、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務類型；五是審核基層人民銀行和所在地金融機構(gòu)的金融消費維權(quán)工作；六是審核金融知識教育與培訓情況等。

（三）審計方法

1.信息咨詢法。向地方扶貧辦咨詢建檔立卡貧困戶名冊，按大中小微型企業(yè)劃型標準，掌握基層人民銀行所在地大中小微企業(yè)名錄。核對人民銀行統(tǒng)計口徑建檔立卡貧困戶、小微企業(yè)、“三農(nóng)”服務對象名錄，已上報的金融機構(gòu)名單、相關會計報表和文字材料。

2.信息填報法。一是收集整理基層人民銀行內(nèi)設部門基礎信息資料，由科技部門和支付結(jié)算部門報送普惠金融科技創(chuàng)新、支付結(jié)算方式普及信息；金融穩(wěn)定部門報送地方法人金融機構(gòu)評估和存款保險評估情況；征信部門報送機構(gòu)接入和信用信息管理情況；辦公室報送普惠金融維權(quán)、金融素養(yǎng)教育與培訓情況，貨幣信貸部門報送普惠金融模式，經(jīng)驗做法和評估指標等信息。二是收集整理相關部門報送的內(nèi)外部巡視、審計、業(yè)務檢查和整改落實情況。

3.資料調(diào)閱法。調(diào)閱普惠金融口徑再貸款借據(jù)、臺賬、合同、申請資料、年度貸款效果評估報告、機構(gòu)業(yè)務層面的內(nèi)控制度，以及相關文件、會議記錄等，分析政策執(zhí)行和政策傳導及時性，貸款申請資料完整性，貸款合同和抵質(zhì)押合同條款合法性，貸款發(fā)放、檢查和評估規(guī)范性，統(tǒng)計貸款歸還與展期情況，評價普惠內(nèi)控協(xié)調(diào)機制建立、健全與運作情況，查找內(nèi)部控制缺陷和政策執(zhí)行存在的問題線索。

4.數(shù)據(jù)計算法。一是賬表簿試算平衡，勾對基層人民銀行信貸臺賬、調(diào)查統(tǒng)計報表、會計財務報表和支付結(jié)算賬簿，核對金融機構(gòu)上報的貸款臺賬和報表；二是重新計算普惠口徑再貸款管理指標正確性，如，享受普惠金融二檔降準幅度優(yōu)惠政策的前置條件，實際普惠金融不良貸款及占比，普惠金融小微企業(yè)貸款實際發(fā)生額和余額，普惠金融單戶授信1 000（500）萬元以下的小微企業(yè)貸款實際發(fā)生額和余額，以及建檔立卡戶已脫貧、已脫貧享受政策和未脫貧戶數(shù)等。

5.函證與外延核查法。向金融機構(gòu)和普惠金融最終受益主體發(fā)送函詢，或參與基層人民銀行綜合執(zhí)法檢查和相關業(yè)務檢查，或持基層人民銀行開具的介紹信前往金融機構(gòu)開展核查，再由基層金融機構(gòu)陪同前往普惠金融最終受益企業(yè)和個人開展實地跟蹤調(diào)查，獲取支持審計結(jié)論方面的信息與證據(jù)。

6.綜合分析法?；趯徲嫶_認的問題、成績和基本情況，對基層人民銀行發(fā)放普惠口徑貸款開展趨勢、比較和因素分析，對基層人民銀行在貫徹執(zhí)行存款準備金政策、扶貧再貸款、支農(nóng)再貸款、支小再貸款和再貼現(xiàn)等政策過程中，在貸款利率、限額分配、期限管理等方面給予的政策傾斜和取得的政策效果發(fā)表審計意見。

三、推動普惠金融政策落地三點建議

一是建立富有地域特色的普惠金融指標體系，在人民銀行總行普惠金融指標體系基礎上，依據(jù)本地經(jīng)濟、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、人口、金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務，建立標桿指標，有針對地拓展評估維度，細化薄弱環(huán)節(jié)指標，用好政策，加強管理，降低成本，提升服務水平，消化普惠金融地域性差異。

二是基層人民銀行應當進一步加強政策宣傳教育與引導，加大地方法人金融機構(gòu)檢查和考核力度，提升執(zhí)法檢查水平和質(zhì)量，強化自身內(nèi)部控制和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制建設，積極投入助力政策落地活動中，及時總結(jié)經(jīng)驗，固化普惠金融模式。

三是內(nèi)審人員應當準確套用審計依據(jù)，用人民銀行雙支柱框架理論和日漸豐富的貨幣政策工具統(tǒng)領審計實踐，使用輔助審計工具和office 辦公軟件開展審計，應對海量數(shù)據(jù)甄別，提高審計建議的建設性和針對性。