關(guān)于高速公路試運營階段資金管理的探討

洪惠娜

摘要：黨的十九大提出了交通人建設(shè)“交通強國”的新使命，使高速公路事業(yè)的發(fā)展前景變得更為廣闊。資金管理是高速公路財務(wù)管理的重要組成內(nèi)容，貫穿于整個高速公路的存續(xù)期。建設(shè)階段側(cè)重于項目建設(shè)，運營階段則側(cè)重于運營收支管理與公路養(yǎng)護，而處于建設(shè)階段與運營階段過渡期的試運營階段極容易被忽視。本文主要論述了試運營階段資金管理中存在的問題并提出建議，力求為高速公路項目正式進入運營管理階段打下堅實的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：高速公路;試運營階段;資金管理

2018年是我國高速公路事業(yè)快速發(fā)展的一年，全國高速公路通車里程達到14.26萬公里，較去年增長4.42%。2018年新通車里程達6100公里，意味著有6100公里的高速公路進入了試運營階段。急速的增長速度不僅僅促進了交通規(guī)劃路網(wǎng)的不斷優(yōu)化，也使高速公路建設(shè)面臨著嚴峻的資金壓力的考驗。

一、高速公路試運營階段資金管理的重要性

在《公路工程竣（交）工驗收辦法》第四條中有明確規(guī)定：高速公路建設(shè)項目驗收是由交工驗收和竣工驗收兩個環(huán)節(jié)組成。高速公路試運營階段恰好處于交工驗收和竣工驗收兩者之間，資金管理貫穿于高速公路試運營階段企業(yè)管理的各個環(huán)節(jié)，在高速公路項目管理中具有核心職能的作用。

資金管理對高速公路試運營階段企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展尤為重要，主要表現(xiàn)為以下幾點：

首先，資金不足的話，會引起資本流動性不足，可能導致資金鏈條斷裂，不僅是對該企業(yè)造成影響，而且還會對全省高速公路的信貸造成不利影響;資金過剩的話，又會造成資金閑置，增加資金成本，給企業(yè)造成不必要的負擔;其次，試運營階段的投資規(guī)模雖然沒有建設(shè)期那樣龐大，但由于處于工程質(zhì)量缺陷修復的關(guān)鍵時期，投資計劃的制定及資金安排的合理性會直接影響到竣工驗收的進度;再次，在高速公路試運營階段要統(tǒng)籌考慮建設(shè)資金和運營資金管理，合理高效的資金運作，有利于企業(yè)籌資活動和投資活動的有效銜接，提高資金利用率，節(jié)約資金運營成本。

二、高速公路試運營階段資金管理中存在的問題

（一）籌資渠道窄，資金來源過度依賴銀行貸款

雖然近年來高速公路建設(shè)資本的來源已經(jīng)逐漸由單渠道轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲?，但鑒于高速公路建設(shè)的特殊性及其社會公益性，融資渠道還是相對狹隘。銀行信貸仍然是使用最為主要的外部籌資方式。但高速公路一旦進入試運營階段，國家及地方政府的政策支持大幅度減少，國開行等政策性銀行不再有專項資金支持，商業(yè)銀行的授信也隨著項目主體完工而失效。由此可知，高速公路試運營階段過度依賴銀行貸款，極易造成資金鏈斷裂，企業(yè)難以為繼的局面。

以云南省公路開發(fā)投資有限公司為例，該公司是云南省政府地方融資平臺，主要承擔云南省高等級公路的投資、建設(shè)、收費管理及經(jīng)營開發(fā)等任務(wù)。經(jīng)過2006-2010五年的急速擴張，運營項目收不抵支，加之2010-2011年期間國家實行貨幣緊縮政策，使得銀行貸款“借新還舊”的方案也無法實施，導致云南省公路開發(fā)投資有限公司出現(xiàn)了資金斷流的困境。2011年4月該公司在有著1000億貸款總額，其中900多億為銀行貸款的情況下，向債權(quán)銀行發(fā)出“只還本不付息”的風險提示函，引起了業(yè)內(nèi)、銀行及地方政府的高度重視。當?shù)卣m及時做出增資、補貼、擔保等承諾，協(xié)助該公司暫解燃眉之急，但資金缺口問題只是從臺面轉(zhuǎn)為臺下，并未得到徹底解決。

云南省公路開發(fā)投資有限公司的事件并非個例，據(jù)《2017年全國收費公路統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：全國收費公路債務(wù)余額52843.5億元，其中銀行貸款余額45674.2億元，占比為86.4%。由此可見，銀行貸款仍是高速公路建設(shè)項目的主要資金來源。

（二）資金監(jiān)管在高速公路試運營階段有所松懈

高速公路進入試運營階段工程量不如建設(shè)期龐大，資金流動也有所放緩，加之試運營階段人員大幅度精簡，財務(wù)、工程、合約等相關(guān)部門力量被削弱，造成資金監(jiān)管在高速公路試運營階段有所松懈，部門之間相互推諉等問題。

高速公路業(yè)主單位留守收尾的人員對資金監(jiān)管流程不夠重視，沒有及時對施工單位支付農(nóng)民工工資，材料結(jié)算款及分包工程款提供的付款材料進行合法性及合理性的審核;沒有及時核對資金報備情況與施工單位每月的銀行對賬單是否相符，造成上報的資金計劃表與實際使用情況相脫節(jié)，導致拖欠農(nóng)民工工資、挪用工程資金、大額資金轉(zhuǎn)賬化整為零等現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）“一市一公司”管理體制不足

以福建省的高速公路管理為例，目前福建省高速公路雖實行了運營管理“一市一公司”模式，全省成立了福州、泉州、南平等8個設(shè)區(qū)市為單位的管理分公司，但是現(xiàn)有的“一公司”即地市管理分公司屬于虛擬主體，并不屬于法人實體。建設(shè)期成立的項目公司仍然存續(xù)，且各自為政，經(jīng)營管理仍延續(xù)著建設(shè)期“一路段一公司”的模式。即以每個路段項目為單位作為獨立法人，路段項目之間資產(chǎn)、資金、債務(wù)等仍舊歸屬于不同的法律主體，無法有效發(fā)揮區(qū)域項目融資平臺的作用，無法實現(xiàn)資金的“統(tǒng)貸統(tǒng)還，合理調(diào)配”。

三、完善高速公路試運營階段資金管理的有關(guān)建議

（一）調(diào)整籌資結(jié)構(gòu)，降低融資成本及風險

積極爭取中央車購稅專項資金和省級財政貼息，落實虧損項目的項目運營補虧土地政策和存量土地轉(zhuǎn)增資本工作，尋求政府的政策支持，通過授予企業(yè)特許經(jīng)營許可權(quán)與特許投資權(quán)等方式吸引有實力有能力的民營企業(yè)或外資企業(yè)投資高速公路建設(shè)項目。

2017年全國人大批準了730億元的政府收費公路專項債額度用于收費公路的建設(shè)，但目前政府專項債僅針對新建項目發(fā)行，已經(jīng)開建和進入運營階段的項目是否可以申請未有明確規(guī)定。根據(jù)交通規(guī)劃設(shè)計院針對每個高速公路項目路段編制的《工程可行性研究報告》及已通車高速試運營情況可以看出，除了經(jīng)濟繁榮，車流量多的城市，其他的高速路段在試運營階段很難實現(xiàn)盈利。處于試運營階段的高速公路不僅要支付建設(shè)期的路基、路面、監(jiān)理檢測標段的工程結(jié)算款，缺陷修復款及尾工工程款，還要支付試運營期的運營成本及公路養(yǎng)護費用，資金需求量也很大。應(yīng)積極整理相關(guān)材料報送債券需求，爭取政府專項債券資金。

目前我國實行的是積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，銀行貸款規(guī)模相對寬松，貸款利率優(yōu)惠政策較大，處于試運營階段的項目公司應(yīng)認真梳理項目存量債務(wù)利率結(jié)構(gòu)，對超過基準利率水平的存量貸款要爭取利率下降，對未能與銀行協(xié)商一致的，要把握當前有利的金融環(huán)境，尋找其他金融機構(gòu)積極爭取運營期貸款授信，提前對接置換，以降低企業(yè)融資成本，提高經(jīng)濟效益。

（二）強化高速公路試運營階段資金監(jiān)管

試運營階段正處于高速公路工程質(zhì)量缺陷修復的關(guān)鍵時期，資金監(jiān)管不能有所懈怠，應(yīng)嚴格按照建設(shè)期簽訂的“工程建設(shè)資金三方監(jiān)管協(xié)議”執(zhí)行，做到事前控制、事中監(jiān)督及事后核查，避免資金被惡意轉(zhuǎn)移、挪作他用，有效提高項目資金使用的及時性、安全性，優(yōu)化資金使用效能，確保尾工工程按期交付，使竣工驗收工作能夠順利進行。

（三）加快推進“一市一實體公司”改革工作

參照福建省政府關(guān)于全省高速公路實行“一市一實體公司”的部署安排，試點推行高速公路“一市一實體公司”整合改革。對本設(shè)區(qū)市內(nèi)進入運營階段的路段公司進行資產(chǎn)評估，全面摸清各路段公司的資產(chǎn)、負債及項目資本金到位情況，重新計算和界定省市股東的股權(quán)比例，設(shè)計出適合本設(shè)區(qū)市內(nèi)處于運營階段路段公司的重組方案，將本設(shè)區(qū)市內(nèi)處于運營階段的路段公司整合成一個具有獨立法人資格的區(qū)域性高速公路公司，并在后續(xù)階段將本設(shè)區(qū)市內(nèi)竣工通車進入試運營階段的高速路段也一并納入“一市一實體公司”的法人實體。

通過資產(chǎn)重組及產(chǎn)業(yè)整合，統(tǒng)籌工程進展和資金運營，加強路段公司內(nèi)部的資產(chǎn)管理統(tǒng)籌，減少不同法人之間的成本耗損，著力夯實企業(yè)主營業(yè)務(wù);通過做大做強主體公司，提升資本市場運作及與各項貸款銀行的議價能力，盤活存量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，推進實體投資融資，強化國有資本運營和提高國有資本收益。

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