港澳與內地促進殘疾人就業(yè)工作比較及其啟示

董文琛 蔡嘉偉 翁楚歆

摘要：殘疾人是社會的重要組成部分，也是特性突出、極需幫助的弱勢群體，如何更好幫助殘疾人走出困境是目前社會所面臨的一個難題。較之香港和澳門地區(qū)，內地的助殘服務體系尚不成熟，助殘就業(yè)力量方面缺乏社會參與，助殘就業(yè)政策不夠完善。目前，內地應借鑒港澳地區(qū)加強引導，發(fā)揮社會力量的作法，學習調控稅收，減輕家庭供養(yǎng)負擔的作法，借鑒扶持社會助殘康復組織以及設立助殘試點中心的作法。

關鍵詞：殘疾人;粵港澳大灣區(qū);社會福利

中圖分類號：D669.69 ???文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2019）14-0128-03

一、前言

據第二次全國殘疾人抽樣調查數據，我國內地有8296萬殘疾人群體，其中2266萬人實現就業(yè)，達到就業(yè)年齡且具備勞動能力而未能實現就業(yè)的殘疾人有858萬，同時殘疾人勞動力以每年約30萬人的數量不斷增長[1]。殘疾人受自身條件限制，職業(yè)能力總體較弱，可供其選擇的就業(yè)領域有限，就業(yè)難度大。在此，如何促進殘疾人群體就業(yè)是我國全面建成小康社會道路上一個十分值得探討的問題。

相對于起步較晚的內地，港澳兩地在助殘事業(yè)方面背靠祖國，放眼世界，擁有豐富的經驗和先進的理念。對香港、澳門地區(qū)的殘疾人就業(yè)政策和社會支持力量等多方面的交流、對比、學習，可為內地深化助殘事業(yè)改革，進一步發(fā)展殘疾人就業(yè)工作提供啟示與參考。

2016年，國家在十三五規(guī)劃綱要中正式提出了建設粵港澳大灣區(qū)項目，大灣區(qū)由廣州、深圳、珠海、肇慶、佛山、惠州、東莞、中山、江門九個城市與香港、澳門兩個特別行政區(qū)組成。這一國家戰(zhàn)略力圖將粵港澳大灣區(qū)打造為世界級城市群、世界一流灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設，有利于深化內地和港澳地區(qū)交流合作，促進內地與港澳地區(qū)的經濟發(fā)展，創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會。以此為契機，本文將通過分析對比香港、澳門、內地的助殘體系，探討港澳地區(qū)促進殘疾人就業(yè)工作做法對內地的啟示，以期為解決殘疾人士的待遇、就業(yè)等問題及推進我國殘疾人幫扶體系發(fā)展提供一定的參考。

二、內地與港澳地區(qū)殘疾人就業(yè)政策的基本情況

（一）內地做法

2015年，為更好推進殘疾人就業(yè)事業(yè)的發(fā)展，我國財政部與國稅局發(fā)布了《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》，規(guī)定招聘殘疾人員工數量達不到標準的用人單位，將被收取一定金額的保障金，用于促進殘疾人就業(yè)工作與社會保障工作。2018年，國家稅務總局發(fā)布了關于殘疾人創(chuàng)業(yè)免征增值稅和安置殘疾人就業(yè)的單位減免城鎮(zhèn)土地使用稅等多項相關政策，對殘疾人就業(yè)與創(chuàng)業(yè)提供稅收減免，促進殘疾人自主就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè);對安置殘疾人就業(yè)達到一定比例的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)聘用、安置殘疾人。

（二）香港地區(qū)做法

2014年，在香港地區(qū)，香港政府開展自力更生支援計劃，殘疾人進行工作達到一定時長與收入時，可積累獎勵金，達到累計要求即可獲得獎勵金，以此鼓勵殘疾人就業(yè)與工作。2018年香港政府勞工處推出“就業(yè)展才能計劃”，為殘疾人提供一定程度的就業(yè)入職培訓，以及為參與計劃的雇主發(fā)放一定數額的津貼，雇主按該計劃要求聘請殘疾人，可獲得一定金額的津貼獎勵，通過此項政策激勵雇主聘用殘疾人士，且提高殘疾人的就業(yè)能力與適應能力。除此之外，香港政府還開展了豁免計算入息、傷殘人士免征額、傷殘受養(yǎng)人免征額等相關政策，為殘疾人與殘疾人家庭減少一定的稅收壓力，促進殘疾人的就業(yè)。

（三）澳門地區(qū)做法

2018年1月1日，澳門政府為響應《澳門特別行政區(qū)2016年至2025年康復服務十年規(guī)劃》政策，施行鼓勵殘疾金受益人就業(yè)計劃，激勵殘疾人嘗試就業(yè)，設置合理退出機制，幫助殘疾人參與社會生活，提升就業(yè)自信，此外還開展了聘用殘疾人稅收優(yōu)惠法案等相關政策，通過為用人單位提供稅收優(yōu)惠，鼓勵用人單位招聘殘疾人。

（四）政策對比

地區(qū)

促進殘疾人就業(yè)相關政策

內地

1.殘疾人就業(yè)減征個人所得稅;2.殘疾人創(chuàng)業(yè)免征增值稅;3.安置殘疾人就業(yè)的單位減免城鎮(zhèn)土地使用稅;4.安置殘疾人就業(yè)的單位的企業(yè)所得稅額加倍扣除;5.殘疾人就業(yè)保障金制度;6.特殊校辦企業(yè)安置殘疾人就業(yè)增值稅即征即退;7.安置殘疾人就業(yè)的單位和個體戶增值稅即征即退

香港

1.豁免計算入息政策;2.自力更生支援計劃;3.傷殘人士免征額;4.傷殘受養(yǎng)人免征額;5.就業(yè)展才能計劃;6.供養(yǎng)父母及供養(yǎng)祖父母或外祖父母免征額

澳門

1.社會融和計劃;2.社會保障基金鼓勵殘疾金受益人就業(yè)計劃;3、聘用殘疾人稅收優(yōu)惠法案

三、內地與港澳地區(qū)殘疾人就業(yè)社會支持主體的基本情況

社會支持是指在社會網絡中，利用物質和精神手段，為社會弱勢群體進行無償幫助的行為。本文所表述的殘疾人就業(yè)社會支持主體即在社會中推動殘疾人就業(yè)的主要支持力量，殘疾人就業(yè)的社會支持主體包括政府、非政府組織，充分發(fā)揮這些主體的作用是提升殘疾人就業(yè)社會支持力量的關鍵。

在內地，為殘疾人提供幫助、支持的最基本的主體是政府。長期以來，政府是負責推行大部分福利性、公益性以及服務型的活動和殘疾人就業(yè)事業(yè)的主要推動力量?[2]。除政府外，內地殘疾人就業(yè)的重要社會支持力量還包括中國殘疾人聯合會（以下簡稱殘聯）與社區(qū)居委會。殘聯是政府主導的工作模式下的全國性殘疾人事業(yè)團體，為殘疾人提供救助幫扶服務，具有慈善救助性質[3]。社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，在解決殘疾人就業(yè)問題中，社區(qū)居委會往往扮演著一線執(zhí)行者的角色。由于殘聯的工作運行由政府主導（殘聯管理者擁有行政級別），居委會工作接受政府指導，所以政府在殘疾人就業(yè)幫扶中發(fā)揮著決定性的作用。

在香港地區(qū)，殘疾人就業(yè)的社會支持力量主要分為官方的政府組織與民間的社會組織兩個部分。促進香港殘疾人就業(yè)的官方組織管理部門主要為接受政府支持的殘疾人社會福利專業(yè)群體，例如香港康復咨詢委員會（隸屬于香港勞工及福利局）、香港復康會（1959年成立）等[4]。而民間的社會組織主要為非營利組織與社會企業(yè)，非營利組織是不以盈利為目標的社會組織，具有慈善性、民間性等重要特征。而社會企業(yè)是介于企業(yè)和非營利組織之間的民間社會組織，以社會責任感而非利潤驅動，以商業(yè)模式進行運作，自負盈虧。且在香港，主要通過購買服務實現對殘疾人提供社會服務，保證服務供給的專業(yè)性與多元性。由此也可看出，在香港地區(qū)，政府在殘疾人就業(yè)社會支持中起主導作用，而非政府組織則在其中發(fā)揮主力軍的作用。

在澳門地區(qū)，澳門政府與非政府組織在殘疾人就業(yè)中發(fā)揮著重要的作用。在實踐中，政府發(fā)揮著主導作用，委托專業(yè)的研究機構開展專項研究，加強分析與評估，提高社會服務的專業(yè)化。其次，澳門政府采用政府資助的形式，來推動社會非政府殘疾服務機構的發(fā)展，其中，最早的非政府殘疾人服務機構已成立了40年，且此類服務機構不僅僅只對殘疾人直接服務，而是更多地結合實際情況去探討立法及政策，促進政府的相關法律條文的出臺[5]。截至2010年，澳門地區(qū)共有191家非政府服務機構，工作人員超過2000人。

內容分析與比較項目

內地

香港

澳門

殘疾人就業(yè)主要社會支持主體

政府、殘疾人聯合會、社區(qū)力量

政府、非政府組織、社區(qū)力量

政府、非政府組織

四、港澳地區(qū)殘疾人就業(yè)現狀對內地的啟示

（一）加強引導，發(fā)揮社會支持力量

澳門、香港的促殘疾人工作模式表明，政府資助在占據助殘事業(yè)主導地位的同時也推動了非政府殘疾人服務機構的發(fā)展，后者在發(fā)展的同時也促進了政府助殘工作的進步，社會力量得到較好的發(fā)揮。在內地，助殘工作以政府為決定性推動因素，《關于做好政府購買殘疾人服務試點工作的意見》明確規(guī)定將殘疾人服務納入政府購買服務范疇，但目前由于所規(guī)劃范圍比較小，社會非政府助殘服務機構在力量和工作程度上的不熟練等因素，易導致承接主體依舊是以殘聯或殘聯的下屬機構為主，出現了購買的主體是政府，而承接的主體也是政府的尷尬局面，在這個過程中，購買殘疾人服務政策的力度和作用得不到很好的落實，對于非政府助殘組織力量的推動也沒有辦法得到良好的體現?；诖耍瑑鹊乜蓞⒖几郯膬傻卣畬τ诿耖g助殘力量的引導方法，加大對民間助殘組織的扶持力度，擴大政府購買服務的范圍，引導社會力量參與殘疾人就業(yè)體系中，逐步將殘疾人就業(yè)指導、就業(yè)培訓等公共服務事項交由具備條件的社會力量承擔，政府在此基礎上加強法律法規(guī)保障，建立監(jiān)督體系與評價制度，確保服務質量，形成政府主導，社會參與的殘疾人幫扶體系。

（二）調控稅收，減輕家庭供養(yǎng)負擔

目前內地的殘疾人稅收優(yōu)惠政策主要面向殘疾人個體和企業(yè)，對于殘疾人家庭的稅收優(yōu)惠卻是空白。促進殘疾人就業(yè)十分重要的一個環(huán)節(jié)便是讓殘疾人掌握一技之長，所以對殘疾人進行培訓顯得尤為重要。適當調控稅收，減輕殘疾人家庭供養(yǎng)負擔，有利于殘疾人家庭支持殘疾人參與就業(yè)培訓。參考香港地區(qū)的供養(yǎng)父母及供養(yǎng)祖父母或外祖父母免稅額政策和傷殘受養(yǎng)人免征額政策，例如，一個家庭既有無業(yè)青年殘疾人，又有老年人，而中年人收入是家庭唯一經濟來源，那么根據政策，中年人可以享受青年殘疾人的殘疾受養(yǎng)人免征額政策和老年人的供養(yǎng)父母及供養(yǎng)祖父母或外祖父母免稅額政策，在雙重免征額下，可以有效減輕殘疾人家庭的供養(yǎng)負擔，改善殘疾人家庭的生活條件，促使殘疾人參與就業(yè)培訓。

（三）加大支持力度，扶持社會助殘康復組織

殘疾人的康復程度和就業(yè)指導在助殘就業(yè)事業(yè)中占據重要的地位。目前，佛山地區(qū)主要是以社區(qū)康復中心和殘聯下屬的康復機構為承載主體，對于就業(yè)指導方面的援助力度也比較薄弱，主要依賴于雇主所提供的就業(yè)培訓。通過參照對比，可參考澳門的職業(yè)康復和職業(yè)安置相結合，例如澳門弱智人士服務協會在政府的支持下開設了心明治店，其店內食品的制作皆由殘疾人完成，店員也由殘疾人擔任。澳門扶康會寶翠中心在政府的支持下，形成了康復、培訓、就業(yè)“一站式”服務，對于達到康復標準的殘疾人會安排到外面的工作崗位就業(yè)，對于沒有辦法適應外面工作的殘疾人，會讓其留在康復中心工作。內地可以給予社會助殘康復組織更大的支持力度，不局限于停留在對就業(yè)培訓學校的稅收優(yōu)惠政策上，可嘗試對部分社會殘疾人康復組織進行行政補貼，物資資助、學費補貼或者派遣專人指導等，扶持康復組織的發(fā)展，促進康復和就業(yè)的相結合。

（四）把握粵港澳大灣區(qū)機遇，設立助殘試點中心

香港、澳門在助殘方面的優(yōu)勢在于，較之內地具備更加成熟的助殘體系，更加先進的管理理念，社會各界的配合力度比較大。而內地在助殘方面的優(yōu)勢在于，比起香港、澳門擁有著更大的就業(yè)市場，政府經濟實力更加雄厚，助殘的成本更低。依托著粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展，未來內地和香港、澳門的交流將更加密集，創(chuàng)造更多的經濟效益，同時也會產生更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機會。通過三地政府牽頭，三地民間康復機構在內地設立助殘試點中心，在資金、管理經驗及運營模式上進行互補合作試點，嘗試新的助殘模式，以期推廣。

參考文獻：

[1]第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報（第二號）[J].時政文獻輯覽，2008（00）.

[2]郝濤，徐宏.“互聯網+”時代背景下老年殘疾人養(yǎng)老服務社會支持體系研究[J].山東社會科學，2016（4）.

[3]毛小平.內地與香港：殘疾人社會支持比較[J].中南大學學報（社會科學版），2010（02）.

[4]林新典.香港殘疾人社會支持的成功經驗及其啟示[J].特區(qū)實踐與理論，2017（4）.

[5]楊洋.澳門模式對內地政府購買殘疾人服務的啟示[J].殘疾人研究，2014（3）.

作者簡介：董文琛（1995—），男，漢族，廣東廣州人，單位為廣州商學院。研究方向為社會工作論。

蔡嘉偉（1998—），男，漢族，廣東汕頭人，單位為廣州商學院。研究方向為社會工作論。

翁楚歆（1984—），男，漢族，廣東汕頭人，廣州商學院團委副書記，講師。研究方向為教學論。

（責任編輯：李直）

基金項目：本文系攀登計劃省級重點項目《粵港澳大灣區(qū)建設背景下的城市智慧助殘就業(yè)服務平臺改進研究——以佛山市為例》的研究成果