中國故事新解讀

趙樹凱

從國家作用看經(jīng)濟發(fā)展，是政治經(jīng)濟學的經(jīng)典話題，更是海外中國研究的大熱點?？v覽二十余年之重要成果，前有戴慕珍（Jean C. Of）《中國農村起飛》（Rural China Take Off，1999），后有洪源遠（Yuen Yuen Ang）《中國如何跳出貧困陷阱》（How China Escaped the Poverty Trap，2016）。戴慕珍先后任教于哈佛和斯坦福大學政治學系，培養(yǎng)博士若干，洪源遠出其門下。透過這種學術師承和研究推進，可以看到新世紀以來西方學術界理解中國奇跡的不懈努力。

《中國如何跳出貧困陷阱》面世頗得好評，獲美國《外交事務》（Foreign Affairs）雜志二0一七年度最佳圖書獎、二0一七年度卡贊斯坦圖書獎、二0一八年度美國社會學協(xié)會澤利爾經(jīng)濟社會學最佳圖書獎。澤利爾評選委員會指出：“本書打破了社會及經(jīng)濟發(fā)展研究和實踐的常規(guī)思維，會對許多社會科學領域產(chǎn)生重大影響。”美國西北大學教授詹姆斯·馬奧尼（James Mahoney）認為其“為其他國家提供了一種不同尋常的模式，對所有發(fā)展中國家的學者來說都是一部必讀之作”。這本書不是孤立地研究中國，如作者所說：本書講的是人類發(fā)展的故事，以中國的歷程為啟示。講中國故事，意在發(fā)展具有普遍解釋力的理論。

所謂“貧困陷阱”，該書定義為“貧困和脆弱的治理制度互相惡化的結果”。窮國所以窮，是因為制度弱，而制度弱則源于窮，兩者互相催化。本書對“善治”理論提出詰問：“現(xiàn)在向發(fā)展中國家費心兜售的善治制度真的可以啟動市場嗎？還是說增長使善治成為可能，又或是歷史宿命論？”善治理論主張有了好制度才能發(fā)展，問題在于，弱制度與窮經(jīng)濟并肩而立，發(fā)展何以實現(xiàn)？該書提出國家與市場的“共演”（coevolutionary process）理論，認為“發(fā)展是一個共演過程”，方略是“有什么用什么”。

一、何以發(fā)展？——關于國家與市場關系的新理論

作者毫不掩飾其理論雄心且充滿豪情：“我進一步論證了發(fā)展是一個共演過程：不僅在中國，而且在世界其他地方也如此;不僅在當代，而且在其他歷史時期也如此?！?/p>

依托中國經(jīng)驗，該書直接挑戰(zhàn)既有的經(jīng)典經(jīng)濟學理論和國家建設理論。展開理論批判的起點，是把市場化過程區(qū)分為“建立市場”和“維護市場”兩個過程。經(jīng)典理論強調實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展需要有私有產(chǎn)權保護、職業(yè)官僚制、法治等制度條件;洪源遠認為，這些制度條件對于維護業(yè)已建立的市場來說不可或缺，但問題在于，在市場幾乎不存在的地方，要從無到有地建立市場，則需要完全不同的制度和策略。建立、培育這種制度和策略的過程，就是國家和市場的“共演”過程。所以，需要一種理論來說明早期和后期的經(jīng)濟增長階段需要不同的制度。

該書批評的矛頭直指經(jīng)典理論大師，“主流政治經(jīng)濟學者如諾斯（Douglass North）、溫加斯特（Barry Weingast）曾指出，發(fā)展的核心問題是如何制約一個強而有力的政府，使其不會掠奪民眾的私有財產(chǎn)。他們用一六八八年英國光榮革命的例子，說明一旦通過建立議會制度和獨立司法制度，對君主國的權力加以限制，債券和股票市場就得到了蓬勃發(fā)展，而英國也一躍步入現(xiàn)代繁榮”。洪源遠認為，英國一六八八年的情景并不適用于所有國家，因為十七世紀以前英國不是完全不存在市場的。中國改革開始時，市場及相關制度幾乎不存在，在這種情境下，盡管保障私有產(chǎn)權非常重要，但可能并非最緊迫的問題。因為，人們在不確定的新興市場獲得的收益可能是驚人的，產(chǎn)權缺乏保障可能是值得做出的冒險或最初投資。此外，也可能會有非正式方式替代正式產(chǎn)權保護，如企業(yè)主有特殊社會關系的支持。比產(chǎn)權保障更重要的是“照顧好基本需求”，如有沒有修路，有沒有通電，有沒有銀行。在缺乏產(chǎn)權保障的情況下建立工廠雖然困難，但卻并非不可能，而如果沒有修路、通電，甚至沒有存儲資金的金融機構，則不可能建立工廠。

洪源遠強調中國企業(yè)家與政府官員的特殊關系模式?！盀榱诉m應不那么親商的環(huán)境，更有效的產(chǎn)權保護手段就是同官員個人建立私人關系，他們會幫助投資者調解糾紛，疏通復雜的規(guī)章制度，獲得必要的批準，并避免苛捐雜稅。”官員和投資者之間的庇護關系代替了正式的產(chǎn)權保護。與投資者建立關系的官員級別越高，影響力越大，投資者獲得的保護就越強。實際上，這種特殊政商關系在十來年前蔡欣怡（Kellee S.Tsai）的研究中已有深刻揭示，洪源遠進一步將這種政商關系模式納入“共演”理論框架。

國家與市場如何共同演進？作者選取了兩個經(jīng)濟水平不同的縣作為案例，歸結為三個步驟：第一步，“利用弱制度去建立市場”。原有人情關系網(wǎng)絡在農村社會具有深厚基礎，同正規(guī)組織運行融合，形成了“一窩蜂”招商引資模式，官僚體系和企業(yè)的私人關系替代了正式產(chǎn)權保護。第二步，“新興市場激發(fā)強制度”。不斷增長但難免混亂的市場出現(xiàn)后，與企業(yè)家對行政改進的需求一起，推動政府從追求增長數(shù)量轉變?yōu)樽非笤鲩L質量，形成了新的官僚制和經(jīng)濟政策，由此實現(xiàn)新的發(fā)展。第三步，“強制度維護市場”。職業(yè)官僚特征由此出現(xiàn)，既為市場提供了可預期基礎，也為一些有關系、有權勢的企業(yè)家創(chuàng)造了優(yōu)勢。

戴慕珍在《中國農村起飛》中，用Local State Corporatism來解釋農村經(jīng)濟的迅猛發(fā)展。這個概念通常譯為“地方國家法團主義”或“地方國家統(tǒng)合主義”，但我和一些學者認為更好的翻譯也許是“地方政商合作主義”。戴慕珍用這個概念來展開中國改革的制度基礎分析，認為鄉(xiāng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的原因在于既有的地方政權組織體系與當?shù)毓ど虡I(yè)的密切結合。該書是對戴慕珍研究的有力推進，標志這個領域的中國研究進入新階段。

對經(jīng)歷過農村改革的人來說，洪源遠對經(jīng)典理論的批評質樸平白。早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，包括私營企業(yè)，主要是在產(chǎn)權并不明晰的情況下快速發(fā)展起來的。包括產(chǎn)權制度在內的若干制度，主要是在市場體系發(fā)育過程中逐步形成的。所以，建立市場和維護市場是兩個不同的發(fā)展過程，不同的發(fā)展過程需要不同的制度。

但是，“共演”理論也面臨挑戰(zhàn)。作者強調建立市場和維護市場需要不一樣的制度，那么問題是，在建立市場的制度和維護市場的制度之間，是否有轉折或轉換？如何判定轉換的界線？市場建立與官員腐敗共生，那么，維護市場的制度如何克制腐敗？如果建立市場的制度與維護市場的制度不能有效銜接，轉折過程中發(fā)生制度斷裂和系統(tǒng)性崩壞，則發(fā)展路徑無法延續(xù)，發(fā)展模式也無法完整形成?；蛘哒f，一個國家在建立市場方面的制度創(chuàng)新是成功的，而在維護市場方面的制度創(chuàng)新則未必。當市場基本建立以后，那些建立市場的制度不再適用，而維護市場的制度卻沒有建立起來，則發(fā)展過程可能中斷，已有制度可能衰退。

當前，中國經(jīng)濟下行壓力大，中美貿易、科技等糾紛正在演化。作為世界上第二大經(jīng)濟體，整體而言中國已經(jīng)跳出貧困，但是否已經(jīng)跳出舊體制陷阱？“共演”是一個成功故事，體現(xiàn)了中國經(jīng)驗。但是，“共演”過程是否還在繼續(xù)？如果不能實現(xiàn)制度轉換，會出現(xiàn)什么情況？從前的路雖然成功，但并不意味著能繼續(xù)走下去?！肮惭荨笔蔷哂袊H意義的發(fā)展方式，而不是成功的制度模式。從“建立市場的制度”到“維護市場的制度”，將是復雜的探索過程。

二、政府何為？——關于地方政府體制的新概括

很多學者將中國奇跡歸結為“強政府和威權主義”，即強政府導致快發(fā)展，洪源遠舉朝鮮為例予以反駁，并提出“特殊經(jīng)營官僚制”（Franchising the Bureaucracy）的概念以概括中國地方政府。

洪源遠的新觀點是，中國地方政府并不符合韋伯的官僚制特征。按照韋伯的理論，現(xiàn)代公司、行政組織的官僚制有兩個突出屬性，即專門化和非人格化。專門化指通過嫻熟的技術人員執(zhí)行專門職能，把具體任務委派給組織的具體部門;非人格化與專門化密不可分，以公私分明為前提，所謂“對事不對人”。韋伯官僚制理論被認作組織政府機構的普遍標準，也是國家主導經(jīng)濟成功的前提條件，但無法解釋中國奇跡。

書中以縣級個案為基礎，系統(tǒng)考察了政府考核評價體系和薪酬待遇，認為中國地方政府是具有“適應性和企業(yè)家型的公共官僚制”，即“特許經(jīng)營官僚制”。特許經(jīng)營公司將科層結構與強力激勵合二為一，特許經(jīng)營商擁有店鋪利潤份額，有很強動力賺取利潤，“麥當勞”即屬此類。雖然，中國的官僚體制是科層制組織，干部由上級部門任命，但是激勵安排更像是特許經(jīng)營商，而不是領薪水的公共雇員?！俺鯇こ５钠髽I(yè)家精神……可以在中國的官僚體系中普遍看到。這背后是一種特許經(jīng)營的運營模式?！边@種政府體制成為經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。

洪源遠認為地方政府是“雙軌制薪酬結構”，由固定正式工資和依據(jù)績效分配的崗位津貼構成?！耙环矫妫懈刹慷加谐瑥姷膭恿θ榈胤狡髽I(yè)增長做貢獻，如招商引資;另一方面，同樣的代理人也有超強的動力為其所在的部門創(chuàng)造收入，因為部門收入越多，他們的福利也越多?！蓖瑫r，還發(fā)現(xiàn)了另外一種“激勵”，即資金挪用、賄賂及各種以權謀私的腐敗行為。作者指出，這種體制是傳統(tǒng)“受俸制”與現(xiàn)代化管理的中間的一步?！笆苜褐啤保╬rebendal）是韋伯對于前現(xiàn)代政府的特征概括，即官員從政府獲取的工資微薄或完全沒有工資，相反，統(tǒng)治者賦予官員從其職位獲取俸祿或租金的權利，如向當?shù)鼐用袷召M推行壟斷貿易，或提供服務以接受禮物。在美國，受俸制做法持續(xù)到二十世紀初，如法官從案件中收取交易費，稅務稽查員根據(jù)其發(fā)現(xiàn)的逃稅額按比例收費，移民官員從每一筆移民申請中收費。薪酬的受俸做法實質上是利益分享。洪源遠認為，像特許經(jīng)營公司那樣運營公共官僚體系，能推動經(jīng)濟快速增長和官員銳意進取的精神，但也導致官員利用強制力過度榨取，成為腐敗的源泉。官僚機構演變會引起腐敗模式的變化，腐敗案件總量會減少，但會呈現(xiàn)集中性和系統(tǒng)性，單個腐敗案件會涉及更大金額、更高官員。隨著公民期望提高，官僚體系面臨從收入導向型轉為服務導向型的嚴峻考驗。

“當前中國的官僚制，既不是純粹的韋伯式，也不是貪婪無度的掠奪式?！边@個新判斷回應了“掠奪式”政府的觀點。世紀之交，曾有研究中國農民稅費負擔問題的學者（T.Bernstein and XiaoboLǖ，2003）認為稅收變成了隨意而不可預測的征集費用和罰款方法，這不是通?，F(xiàn)代國家的行為，而具有一定封建色彩和很強的掠奪性。作者的分析更強調“發(fā)展型”政府的特征，視角趨于系統(tǒng)全面。

在洪源遠之前，已有很多學者注意到地方政府具有通常官僚制所沒有的創(chuàng)業(yè)精神，具備類似企業(yè)的特征。戴慕珍《中國農村起飛》曾以地方分稅制為基礎分析地方政府的內在激勵結構，我在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》中也曾專門分析“地方政府公司化”。該書提出的概念擴展了地方政府研究的理論深度，兼具描述性和解釋性，但需要經(jīng)受歷史檢驗。

洪源遠雖然看到，政府激勵系統(tǒng)“過去三十年間從潛在的受俸制演變?yōu)榧訌姳O(jiān)管的分紅制”，但未曾重視的是變化還在繼續(xù)，最近五六年變化尤其顯著，為眾多學者始料未及。這種變化一定程度上挑戰(zhàn)了“特許經(jīng)營官僚制”的解釋力。中共十八大以來，地方政府的運行可以說已有很大變化。首先，從外部看，特別是從上級與下級關系來看，地方政府自主性大為削弱，政策的統(tǒng)一特征顯著提高;其次，從地方政府內部運行看，制度化在提升，不僅紀檢監(jiān)察體系的懲戒性制度在增強，而且審計財政體系的規(guī)范化制度也在增強，以受俸制為特色的激勵體制迅速衰退，實際上不再具有強刺激作用;其三，從基層官員行為看，不論是職業(yè)預期，還是日常行為模式，都在發(fā)生扭轉?！疤卦S經(jīng)營”某種程度上已經(jīng)很難說是地方政府的“常態(tài)”。如“地方政商合作主義”一樣，“特許經(jīng)營官僚制”甫一推出便遭到現(xiàn)實生活的挑戰(zhàn)。

即便“特許經(jīng)營官僚制”依然具有很強的解釋力，但仍然面臨新問題。在新發(fā)展階段，隨著社會條件變化，“特許經(jīng)營官僚制”能否穩(wěn)定而成功？考慮到民眾對政府的要求提高和政治參與能力提升，政府模式將如何演變？改革還在繼續(xù)，經(jīng)濟改革成果需要政治改革保障和鞏固。地方政府處于社會變革第一線，面臨的挑戰(zhàn)更為強烈。也許，此種體制只存續(xù)于特定發(fā)展階段。

三、改革何來？——關于中央與地方關系的新考察

中央與地方關系是研究中國改革的必然視角。該書立足地方考察中央，著墨不多，依然富有洞見?！拔业闹行乃枷胧?，如果我們要對所謂中國模式命名的話，經(jīng)濟發(fā)展的根本原因，是建立一個適應性環(huán)境，放手讓相關行動者創(chuàng)變，找到解決方案，去解決不斷變化的問題?！薄爸饕欠攀肿尩胤秸?，也放手讓市場主體，去適應性地追求發(fā)展。”該書由此提出了又一個重要概念——“引導創(chuàng)變”（directed improvisation）。中央在引導而不是控制的時候，才能最有效地培養(yǎng)適應力。

該書認為，在政治研究中區(qū)分兩種行動很重要，即政治行動應當區(qū)分為“施加影響和施加控制”。但是，“政治學理論……清一色的是控制理論”。主流理論強調“控制”，是假定控制者知道自己想要什么并會采取行動去實現(xiàn)其目標，其實不然。變化中的世界充滿不確定性，領導者有時候不知道究竟想要什么，也不知道會出現(xiàn)何種解決方案。在這種情境下，不“施加控制”而“施加影響”，授權基層自行尋找解決辦法，可能更加有效。發(fā)展過程中“可能出現(xiàn)的問題和解決方案，甚至目標和取向，都超越了人的預測、計劃能力。在這種情況下，想要實現(xiàn)完全控制是徒勞無益的，甚至可能扼殺有用的解決方案”。這是歷史的真實過程。

作者提出“引導創(chuàng)變”，并總結為中央改革者針對三個普遍問題施加影響。第一，設計全國改革方案并發(fā)布中央指令，在政策執(zhí)行中平衡多樣性和統(tǒng)一性;第二，安排干部考核和薪酬系統(tǒng)，在政府系統(tǒng)內部界定并獎勵成功者;第三，既允許各地利用其比較優(yōu)勢，也加以干預，把先行者和落后者的經(jīng)濟聯(lián)系在一起。實際上，這里所說的三條，前兩條很難說實現(xiàn)過?；仡櫢母餁v史可以發(fā)現(xiàn)，雖然中央曾經(jīng)有過整體性改革方案，也對干部考核和薪酬系統(tǒng)有過整體要求，但從執(zhí)行情況來看，一致行動并未真正出現(xiàn)過。如果說有明顯效果，就是中央通過財政轉移和對口支援來平衡區(qū)域發(fā)展差距。從二十世紀八十年代最有成效的農村改革來看，中央并沒有設計方案，如果有的話，也只是對地方出現(xiàn)的創(chuàng)新舉措做出選擇，有所順應和倡導。一九八七年五號文件之后，中央正式提出建立農村改革試驗區(qū)并致力于設計改革方案，但此時改革反而難以推進。

中央政府運行更為復雜，該書描述分析難免有偏差。農業(yè)家庭承包是改革首功，書中用這個決策過程來說明其觀點?！霸谡街С秩f里推進去集體化之前，鄧小平就通過黨的高層會議和媒體去廣泛宣傳提案的成功，為其創(chuàng)造氛圍?！薄暗揭痪牌甙四昵?，在實行農耕實驗的地方，安徽取得了大豐收?！薄耙痪虐?年五月，他公開表示支持安徽實驗包產(chǎn)到戶?！薄安痪茫f里就升任副總理和中央書記處書記，主管農業(yè)工作。一九八0年九月發(fā)布七十五號文件正式允許把農業(yè)生產(chǎn)承包給農戶個人（包產(chǎn)到戶）?！币陨详愂鲇忻黠@不確。其一，鄧小平一九七七年七月復出，直到一九八。年四月全國計劃工作會議前，從未在高層會議上講農業(yè)政策問題，更未贊成“去集體化”。此問，華國鋒還在主導農村政策制定，分管農業(yè)的中央領導人先后是紀登奎和王任重。其二，一九七八年秋天安徽并未取得農業(yè)大豐收，恰恰相反，這年全省遭遇百年未遇之大旱，很多生產(chǎn)隊連麥子也無法種上，為此，萬里在九月初主持省委常委會決定同意每戶可以借三分地種麥，這成為最早的包產(chǎn)到戶政策突破口。其三，萬里獲得提拔并不是在一九八0年五月鄧小平談話后，而是在此前的二月。文中所謂“公開表示支持”包產(chǎn)到戶的談話也并非公開談話，是鄧小平與胡喬木、鄧力群的內部談話，只在地委書記以上領導干部中傳達。其四，一九八0年七十五號文件明確規(guī)定只在貧困地區(qū)允許包產(chǎn)到戶，但仍然從根本上否定包產(chǎn)到戶性質，規(guī)定一般地區(qū)不要搞。文件發(fā)出后，一些省委領導人還在公開批判、抵制包產(chǎn)到戶，政策紛爭依然很激烈。如果事實有誤，則往往立論不穩(wěn)。

實際上，改革過程還有另一層面，即地方“引導”中央，中央從地方創(chuàng)變中獲得改革靈感，捕捉發(fā)展方向?；仡櫠兰o八十年代農村改革，家庭承包制確立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起、私營經(jīng)濟出現(xiàn)、農民大規(guī)模流動等，都屬此類。如果說中央有引導的行為，就是“鑒別”“順應”，而不是用宏偉的理論、思想和設計去指引。

在中央與地方關系分析中，該書還有一個偏差，即過于強調中央決策的整體性。實際上，很多時候高層政策導向是分化多元的，地方往往利用了這種多元所形成的政策空間，啟動自己的創(chuàng)新突破;在不同時期、不同問題上，高層決策核心往往是發(fā)散的，呈多元權力格局。這應為改革史研究所重視，否則，難免簡單化、臉譜化地理解高層決策過程。

洪源遠讀博士時，戴慕珍教授曾多次與我談及，對其多有贊譽。第一次見面是二0一二年秋，我應福山（Francis Fukuyama）教授邀請到訪斯坦福大學一周，在我與福山的幾次討論中，洪源遠曾為我提供英文幫助。后來，洪源遠到中國調研，我們曾有交流。盡管并不陌生，但見到這本著作我仍有驚訝：其人文弱，其文狂放。

我認同洪源遠的發(fā)展敘事和基本判斷，更贊賞其治學精神和研究方法。如蔡欣怡所稱贊：“這個富有創(chuàng)見并令人信服的理論是根據(jù)豐富的田野調研而形成的，包括四百個以上的訪談，把基層的真實聲音帶給了讀者?！辈绦棱救艘彩窃谥袊芯款I域頗有建樹的學者，在中國有豐富的田野經(jīng)歷。這些西方學者的研究，都高度重視田野調查，方法嚴謹扎實?，F(xiàn)在，政治學研究的定量方法漸成強勢，數(shù)據(jù)模型備受青睞，此種情況不難理解，但并不意味著定性研究不再重要。定量抑或定性，均可出上乘之作，更可相得益彰。美國杜克大學政治學教授埃德蒙·馬萊斯基（Edmund Malesky）說：“在研究方法上，她對政治科學癡迷于直線式因果關系的分析和抽象建模表示失望，揭示了這些方法只能體現(xiàn)變易過程中的孤立截面。”當前，中國學術界正努力將中國經(jīng)驗推向世界，洪源遠的研究我們值得借鑒。

（YuenYuen Ang，How China Escaped the Poveery Trap，Cornell University Press.2016）