健康規(guī)劃實(shí)施制度與政策工具*
——美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

孫佩錦 宋 彥 陸 偉 SUN Peijin, SONG Yan, LU Wei

0 引言

現(xiàn)代化進(jìn)程導(dǎo)致的環(huán)境變化對(duì)人們的健康有巨大影響。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家中，人們體力活動(dòng)水平下降的幅度更加明顯[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)大陸13億人體力活動(dòng)水平的下降速度比其他任何國(guó)家都要快，在不到一代人的時(shí)間內(nèi)（18年）就降低了45%。有規(guī)律的體力活動(dòng)對(duì)人的健康極有益處。在決定人類健康的各種因素中，人的行為對(duì)健康的影響作用約占35%，環(huán)境、社會(huì)和行為因素的總和對(duì)健康的影響占65%以上[2]。城市規(guī)劃是以地方為基礎(chǔ)的空間政策工具。只有采取有效的政策干預(yù)行動(dòng)，才有可能最大限度地發(fā)揮城市環(huán)境中的健康益處[3]。

第九屆全球健康促進(jìn)大會(huì)發(fā)布的《健康城市上海共識(shí)》致力于在城市治理中優(yōu)先考慮與健康相關(guān)的政策，為中國(guó)今后開展健康促進(jìn)相關(guān)活動(dòng)提供了良好契機(jī)[4]。如何采取行動(dòng)為健康而規(guī)劃已成為當(dāng)前國(guó)內(nèi)規(guī)劃領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題[5-7]。學(xué)者們已對(duì)國(guó)際上應(yīng)對(duì)健康問(wèn)題的策略進(jìn)行了一些總結(jié)，但是對(duì)于具體如何將健康元素納入政策與設(shè)計(jì)還缺乏深入探討。西方城市發(fā)展有一系列連續(xù)的決策過(guò)程，依據(jù)法規(guī)進(jìn)行城市治理，并通過(guò)增長(zhǎng)管理工具的控制開發(fā)對(duì)城市產(chǎn)生影響。

本文結(jié)合《健康城市上海共識(shí)》與美國(guó)健康總體規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)健康規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行定義?！敖】党鞘小焙w了所有和健康相關(guān)的領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、社區(qū)生活和個(gè)人行為等，而健康規(guī)劃則關(guān)注用規(guī)劃手段促進(jìn)健康的內(nèi)容，包括：健康的公平性、促進(jìn)健康生活的環(huán)境設(shè)計(jì)、實(shí)施可持續(xù)和安全的食品政策、環(huán)境健康（清潔的空氣和水源）、心理健康與社會(huì)聯(lián)系、醫(yī)療和住房的可獲得性等。同時(shí)，本文圍繞健康規(guī)劃提出3個(gè)層面內(nèi)容：一是健康規(guī)劃的實(shí)施步驟，在規(guī)劃目標(biāo)中嵌入健康要求；二是健康規(guī)劃的實(shí)施工具，在目標(biāo)實(shí)施中運(yùn)用規(guī)劃工具；三是健康規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制，在規(guī)劃過(guò)程中體現(xiàn)健康目標(biāo)。通過(guò)以上理論和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以期為我國(guó)健康規(guī)劃提供可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 健康規(guī)劃實(shí)施制度和政策導(dǎo)向

首先，健康規(guī)劃通過(guò)政策手段推行實(shí)施策略。政策包括促進(jìn)健康的導(dǎo)則與原則，以及相關(guān)法律和法規(guī)。作為改善健康狀況的方法之一，政策比其他干預(yù)手段更有效率。目前，關(guān)于如何通過(guò)政策改善建成環(huán)境使其更有利于健康的研究逐步增多。然而，目前尚不明確哪些社區(qū)的干預(yù)措施能最有效地影響體力活動(dòng)行為，因此，一些可以創(chuàng)造短期變化的措施的制定與實(shí)施也往往被忽視[8]。其次，對(duì)環(huán)境和政策研究的增多需要與不同研究人員和社會(huì)部門進(jìn)行合作[9]。最后，研究成果轉(zhuǎn)化為政策只是實(shí)現(xiàn)健康規(guī)劃的眾多步驟之一。政策實(shí)施仍然面臨挑戰(zhàn)，而目前關(guān)于有效政策執(zhí)行的研究要遠(yuǎn)少于對(duì)于政策制定的研究。政策執(zhí)行者也是政策成功的潛在解釋因素。政策實(shí)施執(zhí)行不力是普遍存在的問(wèn)題。因此，政策實(shí)施是值得研究的課題[10]5。

1.1 健康規(guī)劃實(shí)施制度

本文以美國(guó)的健康規(guī)劃實(shí)施制度為例，解析如何將健康因素納入總體規(guī)劃與發(fā)展策略當(dāng)中，創(chuàng)建健康規(guī)劃步驟與流程?？紤]健康因素的總體規(guī)劃應(yīng)包含3方面內(nèi)容：一是如何將健康支持政策納入總體規(guī)劃的建議中；二是跨學(xué)科合作關(guān)系的制度化策略；三是確保實(shí)施戰(zhàn)略在計(jì)劃初期即被嵌入政策中。健康總體規(guī)劃為規(guī)劃實(shí)施提供邏輯程序，為多方合作的建立提供操作步驟（表1）。

表1 健康規(guī)劃實(shí)施制度

第一，健康規(guī)劃從業(yè)者需要建立多學(xué)科、多部門的交流協(xié)作，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本、促成廣泛參與，從而為健康規(guī)劃奠定基礎(chǔ)。分享規(guī)劃與健康之間關(guān)系的信息是多方參與的基礎(chǔ)；讓地方官員參與協(xié)調(diào)是促成多方合作關(guān)系的方式之一；融入政治資本可以促進(jìn)多方利益相關(guān)者之間建立信任。第二，要重視數(shù)據(jù)分析在制定計(jì)劃和政策方面的作用，并通過(guò)基礎(chǔ)性評(píng)估來(lái)支撐總體規(guī)劃的政策方向。第三，要根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)更新規(guī)劃以確保健康目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。第四，規(guī)劃制度中確保健康目標(biāo)得以實(shí)施的方式即政策工具的應(yīng)用，也是健康規(guī)劃實(shí)施末端執(zhí)行最有力的一環(huán)。本文所述的“總體規(guī)劃”不局限于市域?qū)用娴目傮w規(guī)劃，也包括社區(qū)的總體發(fā)展規(guī)劃。在總體規(guī)劃中對(duì)健康結(jié)果產(chǎn)生影響的要素有很多，最重要的一項(xiàng)是土地使用，很多負(fù)面的健康結(jié)果都是因受到土地使用模式的直接影響而產(chǎn)生的。因此，健康規(guī)劃應(yīng)將城市設(shè)計(jì)政策納入土地使用中。城市設(shè)計(jì)可以在社區(qū)層面促進(jìn)關(guān)于健康政策的設(shè)計(jì)，為典型的二維土地規(guī)劃增加第三個(gè)維度。

1.2 健康規(guī)劃政策導(dǎo)向

在健康規(guī)劃實(shí)施制度中如何將健康目標(biāo)納入總體規(guī)劃，這點(diǎn)尤為重要。通過(guò)在政策中納入健康理念，將健康目標(biāo)解析為可以具體操作的實(shí)施步驟，從而融入政策與總體規(guī)劃。健康目標(biāo)和政策應(yīng)與總體規(guī)劃目標(biāo)一致。健康規(guī)劃總體目標(biāo)的實(shí)施政策包括：在健康與規(guī)劃從業(yè)者間建立定期溝通的協(xié)作渠道，設(shè)定具體且可衡量的健康目標(biāo)；在活動(dòng)中推廣最佳實(shí)踐模式，贊助影響社區(qū)健康的重大項(xiàng)目；通過(guò)新媒體途徑定期更新有關(guān)總體規(guī)劃實(shí)施和相關(guān)活動(dòng)開展情況。健康目標(biāo)通常還包括提供體力活動(dòng)的機(jī)會(huì)、健康食物的獲取、健康空氣與水環(huán)境、心理與身體健康等。具體的政策與規(guī)劃工具輔助可以有效地將目標(biāo)分解為靈活且便于實(shí)施的操作（表2）。目標(biāo)和政策旨在為總體規(guī)劃可以解決的健康問(wèn)題提供思路，具體政策需要針對(duì)當(dāng)?shù)亟】敌枨筮M(jìn)行調(diào)整。健康導(dǎo)向的總體規(guī)劃有不同的形式：有些地方選擇將公共健康政策放在土地利用、交通規(guī)劃或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)等非傳統(tǒng)城市規(guī)劃部門的章節(jié)，或者作為獨(dú)立章節(jié)[11]34；有些地方則單獨(dú)編制健康規(guī)劃[12-13]，一方面可以更好地體現(xiàn)健康目標(biāo)，另一方面將所有與健康相關(guān)的目標(biāo)限制在獨(dú)立單元中會(huì)增加實(shí)施的難度。

2 健康規(guī)劃政策工具及應(yīng)用

2.1 健康規(guī)劃政策工具

城市規(guī)劃法規(guī)是政策實(shí)施的重要內(nèi)容。已有研究證實(shí)，積極生活導(dǎo)向的區(qū)劃法規(guī)與體力活動(dòng)之間存在積極聯(lián)系。政策法規(guī)的更新與改革對(duì)政策制定者來(lái)說(shuō)是簡(jiǎn)潔有效地促進(jìn)混合利用的措施之一[14]。美國(guó)對(duì)公共健康的保護(hù)貫穿于整個(gè)區(qū)劃歷史。越來(lái)越多的社區(qū)正在設(shè)計(jì)新的區(qū)劃法規(guī)并簡(jiǎn)化土地開發(fā)程序。區(qū)劃法規(guī)可以幫助確保建設(shè)密度、土地利用、交通導(dǎo)向、設(shè)施布局與步行路徑等有利于健康生活的重要方面。不同的規(guī)劃層級(jí)都可以通過(guò)政策實(shí)施工具促進(jìn)健康規(guī)劃。本文從健康視角出發(fā)，介紹健康規(guī)劃實(shí)施中可以應(yīng)用的管理工具。目前已有大量文獻(xiàn)介紹美國(guó)區(qū)劃體系及工具，本文主要介紹部分國(guó)內(nèi)提及較少的規(guī)劃政策類工具，這些工具在健康規(guī)劃中有著廣泛的應(yīng)用（表2）。筆者根據(jù)其主要應(yīng)用分為4類：土地與空間管理、時(shí)間管理、服務(wù)設(shè)施管理及財(cái)稅管理，并通過(guò)實(shí)例解析形態(tài)控制工具在既有環(huán)境更新領(lǐng)域的應(yīng)用。

表2 健康目標(biāo)和實(shí)施政策

第一，土地與空間管理工具包括有條件使用（Conditional use tools）、統(tǒng)一發(fā)展條例（Unified development ordinance）和規(guī)劃單元開 發(fā)（Planned unit development ordinance）。一是有條件使用。其在健康規(guī)劃中有著廣泛且靈活的應(yīng)用。有條件使用可以確保土地利用與周圍土地用途的兼容性?！坝袟l件”是指某些會(huì)對(duì)健康、安全、公共福祉造成損害，干擾周邊交通，或影響毗鄰環(huán)境的用途只有在符合相關(guān)規(guī)范與特定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)才允許其建設(shè)或應(yīng)用，例如煙酒和快餐商店等。相對(duì)于較多銷售垃圾食品的便利店和快餐鋪，涵蓋豐富食物種類的大型超市能有效減少肥胖和高血壓的發(fā)生[15]。因此，健康規(guī)劃更推薦類似大型超市等有益居民身體健康的設(shè)施建設(shè)，而對(duì)不利居民健康的設(shè)施進(jìn)行更多的限制。有條件區(qū)劃工具的審查主要問(wèn)題包括：該用途與總體規(guī)劃的一致性，與周圍土地用途的兼容性，土地適宜性和項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否提供足夠的公共服務(wù)設(shè)施，以及環(huán)境影響和緩解措施。例如，洛杉磯市某酒類銷售店鋪申請(qǐng)?jiān)S可后歷經(jīng)兩年審查、4次聽證會(huì)才得以通過(guò)，并需要達(dá)到相關(guān)要求，包括店鋪土地使用提供至少10%的空間用于街道景觀、按面積比例提供停車場(chǎng)、不允許室外陳列等[16]。二是統(tǒng)一發(fā)展條例。其主要目的是將所有與開發(fā)和增長(zhǎng)相關(guān)的法律法規(guī)合并到一個(gè)文檔中，簡(jiǎn)化開發(fā)審批過(guò)程。例如，羅利市應(yīng)用統(tǒng)一發(fā)展條例制定基于環(huán)境背景的發(fā)展條例，用于土地混合使用、建筑高度控制和保護(hù)開放空間[17]。三是規(guī)劃單元開發(fā)。它是一種特殊類型的浮動(dòng)疊加區(qū)，允許開發(fā)商在滿足整體社區(qū)密度和土地使用的前提下，不受現(xiàn)有區(qū)劃要求的約束?？梢詰?yīng)用于開放空間的保護(hù)和降低市政府的維護(hù)成本。

第二，時(shí)間管理工具主要指暫停和臨時(shí)發(fā)展條例（Moratoria and Interim Development Ordinances）。通過(guò)暫停發(fā)展活動(dòng)以制止發(fā)展迅速或計(jì)劃不足的開放活動(dòng)產(chǎn)生的負(fù)面作用。公共健康的很多問(wèn)題來(lái)源于傳統(tǒng)區(qū)劃中不受管制的土地利用帶來(lái)的負(fù)面影響。在這些土地利用的長(zhǎng)期影響尚未被完全了解的情況下，該條例可以克服時(shí)間問(wèn)題。但其使用仍面臨許多程序上的法律挑戰(zhàn)及與其他利益的博弈。例如，Whatcom縣在2016年通過(guò)一項(xiàng)緊急禁令阻止未經(jīng)提煉的化石燃料的流通。通過(guò)暫停工程實(shí)施，幫助社區(qū)維護(hù)環(huán)境健康[18]。但在實(shí)際應(yīng)用中，健康規(guī)劃通常需要權(quán)衡考慮健康與其他發(fā)展的協(xié)調(diào)。

第三，服務(wù)設(shè)施管理包括充足設(shè)施條例（Adequate facilities ordinances，AFOs）、包含性區(qū)劃（Inclusionary zoning）和優(yōu)先資助區(qū)（Priority funding area）。一是充足設(shè)施條例，要求現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施足以承載市政的新發(fā)展。如果現(xiàn)有的公共設(shè)施不足，開發(fā)商需要在開發(fā)之前采取措施適應(yīng)需求。公共設(shè)施包括供水設(shè)施、污水設(shè)施、消防設(shè)施、公園、學(xué)校和街道。當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施沒有達(dá)到充足設(shè)施條例中建立的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，建設(shè)會(huì)被暫停直到基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)備就緒。通常只有通過(guò)開發(fā)商支付影響費(fèi)（Impact fees）的方式才能取消這些延期。影響費(fèi)是對(duì)新開發(fā)項(xiàng)目征收的費(fèi)用，用于提供額外的公共設(shè)施來(lái)減輕當(dāng)?shù)厮痉ㄝ爡^(qū)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。影響費(fèi)是開發(fā)審批過(guò)程的一部分，通過(guò)監(jiān)管權(quán)而非征稅權(quán)對(duì)影響費(fèi)進(jìn)行授權(quán)。影響費(fèi)與具體用途掛鉤，不被認(rèn)為是一種稅收，因此廣受歡迎。二是包含性區(qū)劃，要求開發(fā)商為中低收入群體提供可負(fù)擔(dān)的住房，相應(yīng)地也會(huì)獲得密度獎(jiǎng)勵(lì)、費(fèi)用減免或加快審批等。三是優(yōu)先資助區(qū)，聚焦特定的地理區(qū)域進(jìn)行優(yōu)先資助，用于改善基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，馬里蘭市通過(guò)優(yōu)先資助區(qū)政策，嚴(yán)格限制在缺乏排水設(shè)施或在未來(lái)10年內(nèi)沒有污水處理計(jì)劃的地區(qū)的居住發(fā)展[19]。

圖1 哥倫比亞派克區(qū)商業(yè)街形式準(zhǔn)則

圖2 阿什維爾濱河藝術(shù)區(qū)居住區(qū)沿街公共空間示意圖

第四，財(cái)稅工具包括稅收增值融資（Tax increment financing）和稅收優(yōu)惠政策（Preferential taxation）。一是稅收增值融資，一種對(duì)批準(zhǔn)用于發(fā)展或更新領(lǐng)域的公共投資進(jìn)行融資的方法?；A(chǔ)設(shè)施改進(jìn)或項(xiàng)目開發(fā)是基于未來(lái)預(yù)期財(cái)產(chǎn)價(jià)值增加而得到資助的。稅收增值融資是為了讓地方政府發(fā)行債券來(lái)改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并提供激勵(lì)機(jī)制以吸引私人投資到被忽視的社區(qū)或者欠發(fā)展的地方。但是其經(jīng)營(yíng)質(zhì)量會(huì)嚴(yán)重影響到該地區(qū)的未來(lái)發(fā)展。二是稅收優(yōu)惠政策主要用來(lái)保護(hù)耕地，還可用于保護(hù)林地、開放空間和娛樂用地。

2.2 規(guī)劃工具應(yīng)用實(shí)例

本文從健康規(guī)劃的角度關(guān)注既有環(huán)境更新項(xiàng)目，通過(guò)實(shí)例解析在地方層面上的形態(tài)控制準(zhǔn)則（Form-based code, FBC）如何落實(shí)上位規(guī)劃并控制城市設(shè)計(jì)。相對(duì)于政策類工具，F(xiàn)BC強(qiáng)調(diào)場(chǎng)所營(yíng)造和公共空間管理，通過(guò)與社區(qū)特征相契合，形成具有歸屬感且結(jié)構(gòu)緊湊、混合使用、行人友好、健康充滿活力的社區(qū)發(fā)展模式[20]。形態(tài)控制準(zhǔn)則與城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的本質(zhì)區(qū)別是其具有法律效力。形態(tài)控制準(zhǔn)則有3種不同的實(shí)施策略，強(qiáng)制性、選擇性和混合性。選擇性和混合性FBC相對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)區(qū)劃更實(shí)用，規(guī)模較小、更易實(shí)施，在公共投入和專業(yè)設(shè)計(jì)方面投資較少?；旌闲訤BC作為區(qū)劃的補(bǔ)充設(shè)計(jì)導(dǎo)則是目前最常用的方法。

（1）案例一：小城鎮(zhèn)主要商業(yè)街更新項(xiàng)目

維吉尼亞州阿靈頓市是最早通過(guò)FBC來(lái)振興既有社區(qū)的城市之一。該市的主要商業(yè)區(qū)派克區(qū)通過(guò)FBC來(lái)創(chuàng)造可步行的社區(qū)，通過(guò)形態(tài)控制鼓勵(lì)混合利用，并著力打造一條充滿活力的主要商業(yè)街。政府部門應(yīng)用兩種FBC來(lái)幫助實(shí)現(xiàn)社區(qū)目標(biāo)（圖1）。一是商業(yè)FBC，分為4個(gè)不同層級(jí)：主要商業(yè)大街、主要街道、地方性街道和住區(qū)街道。街道設(shè)計(jì)準(zhǔn)則在交通規(guī)劃的典型街道截面規(guī)定了街邊行道樹的種植面積與種類、柵欄座椅等其他街道設(shè)施、人行道設(shè)計(jì)鋪裝、街邊綠化與街道停車要求等。建筑準(zhǔn)則包括立面、屋頂、陽(yáng)臺(tái)、門窗、標(biāo)志、燈光等。另外，主要商業(yè)地區(qū)有特殊區(qū)域的疊加區(qū)劃[22]。二是居住FBC，包括總體目標(biāo)、審批程序、控制性規(guī)劃內(nèi)容與形態(tài)控制標(biāo)準(zhǔn)。形態(tài)層面標(biāo)準(zhǔn)包括建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（綠色建筑、混合使用等），街道空間（步行道與街景、廣場(chǎng)與小公園等），建筑形式（材料、立面、門窗、籬笆、標(biāo)志），保護(hù)區(qū)，停車要求，建筑使用（可負(fù)擔(dān)住房與其激勵(lì)政策）[23]。超過(guò)4000平方英尺（約371.61 m2）的區(qū)域需要特殊FBC應(yīng)用許可。FBC為區(qū)劃過(guò)程提供更多可預(yù)測(cè)性，并在審批程序上為開發(fā)商節(jié)省時(shí)間。

（2）案例二：濱河藝術(shù)區(qū)總體規(guī)劃落實(shí)項(xiàng)目

北卡羅來(lái)納州阿什維爾市的河川藝術(shù)區(qū)歷時(shí)3年，通過(guò)創(chuàng)建FBC來(lái)落實(shí)上位規(guī)劃，包括《城市發(fā)展規(guī)劃2025》 《濱江發(fā)展規(guī)劃》和《濱江更新規(guī)劃》。FBC的目的是維護(hù)地區(qū)的工業(yè)和創(chuàng)意藝術(shù)；支持現(xiàn)有建筑物的適應(yīng)性再利用；平衡慢行交通；應(yīng)用防洪防災(zāi)要求，提高建筑的建設(shè)彈性；允許開發(fā)強(qiáng)度提高以支持未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施改善。FBC中適用于所有區(qū)域的控制內(nèi)容包括建筑形態(tài)控制和設(shè)計(jì)控制（表3）。部分城市設(shè)計(jì)內(nèi)容針對(duì)不同的地區(qū)有不同的指標(biāo)要求，以其中某居住用地沿街公共區(qū)域?yàn)槔▓D2），ABC代表沿街立面的透明度，F(xiàn)BC要求首層最小達(dá)到30%，頂層最小20%。DEF代表建筑高度，分別為地勢(shì)高度、首層層高和其他層高的最小值。GH要求建筑入口朝向主要街道，并限制入口間最大距離。I為建筑后退距離。JK為街道景觀，規(guī)定了步行道和綠化帶的最小寬度[24]24。

表3 FBC通用控制內(nèi)容

圖3 健康規(guī)劃合作機(jī)制資料來(lái)源：筆者根據(jù)參考文獻(xiàn)[28]改繪。

3 健康規(guī)劃合作機(jī)制

多方參與是健康規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵因素。合作機(jī)制應(yīng)該建立在整個(gè)規(guī)劃更新過(guò)程中（圖3）。城市規(guī)劃師、健康從業(yè)人員、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人、專家和顧問(wèn)、慈善組織和地方政府都有責(zé)任確?？傮w規(guī)劃反映社區(qū)健康目標(biāo)。政策制定者和健康從業(yè)人員通常依賴城市規(guī)劃師和設(shè)計(jì)師將他們的想法付諸實(shí)踐。因此，健康從業(yè)人員、城市規(guī)劃師和政策制定者之間建立有效的合作機(jī)制是政策實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。許多提倡健康規(guī)劃和設(shè)計(jì)理念的人都依賴美學(xué)或社區(qū)發(fā)展的觀點(diǎn)（比如“新城市主義”），但基于健康和經(jīng)濟(jì)的論點(diǎn)對(duì)決策者與投資方來(lái)說(shuō)可能更有說(shuō)服力。如果研究表明一個(gè)步行性良好的城市的運(yùn)行成本低于一個(gè)以汽車為導(dǎo)向城市的運(yùn)行成本，那將有助于城市將公共資金投資于步行和交通服務(wù)[25]。城市規(guī)劃人員應(yīng)和當(dāng)?shù)貎?yōu)先考慮健康因素的投資方協(xié)同工作以促進(jìn)健康規(guī)劃政策的實(shí)施[26]。

公眾意愿傾聽與解釋的過(guò)程也是公共政策發(fā)揮化解社會(huì)矛盾作用的重要途徑[27]。已有研究表明，公眾對(duì)于政策的支持態(tài)度也與其體力活動(dòng)的程度相關(guān)。但是居民采取行動(dòng)的態(tài)度和意愿會(huì)隨著個(gè)體社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征不同而有所不同[28]。對(duì)于公眾支持度很低的社區(qū)可以采取措施，教育其居民環(huán)境與體力活動(dòng)的關(guān)聯(lián)、體力活動(dòng)與健康的重要性，鼓勵(lì)居民參與社區(qū)建設(shè)，更積極地生活。面向公眾的宣傳教育也是推動(dòng)公眾健康非常重要的部分。

4 對(duì)健康規(guī)劃的啟示

（1）健康規(guī)劃實(shí)施制度的建立是統(tǒng)籌解決健康問(wèn)題的基礎(chǔ)

健康問(wèn)題日趨復(fù)雜且無(wú)法避免。實(shí)現(xiàn)健康規(guī)劃的障礙包括投資不足、社區(qū)意識(shí)較低、跨部門政策協(xié)調(diào)受限、缺乏監(jiān)管等[30]。參與方的利益博弈也是掣肘健康規(guī)劃實(shí)施的影響因素之一。這些問(wèn)題的解決需要?jiǎng)?chuàng)新的解決方案、新的政策范例以及打破政府的固有限制以推進(jìn)跨學(xué)科和跨部門溝通的結(jié)構(gòu)，并將健康理念融入規(guī)劃發(fā)展的整個(gè)過(guò)程以形成文化傳承。健康規(guī)劃不是短期的解決方案，需要建立相應(yīng)的實(shí)施制度，并通過(guò)促進(jìn)多方協(xié)作以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如果居民、企業(yè)和其他利益相關(guān)方已經(jīng)支持并開展健康規(guī)劃，即使在政府更迭時(shí)也可以增加持續(xù)實(shí)施的機(jī)會(huì)。

（2）在健康規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施過(guò)程中靈活應(yīng)用管理工具

將健康理念付諸實(shí)踐的關(guān)鍵在于依托城市規(guī)劃的實(shí)施管理機(jī)制。由于健康理念的內(nèi)容較為廣泛，健康規(guī)劃實(shí)施工具包含土地與空間管理、時(shí)間管理、服務(wù)設(shè)施與財(cái)稅等多方面的內(nèi)容。健康規(guī)劃中大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素很難統(tǒng)一精準(zhǔn)地定位和量化，這也是在我國(guó)規(guī)劃管理的剛性指標(biāo)背景下實(shí)施管控的難點(diǎn)。控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）是目前國(guó)內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)許可的核心依據(jù)，健康規(guī)劃的政策工具必然要與現(xiàn)有的規(guī)劃制度相結(jié)合。美國(guó)的規(guī)劃管理工具拓寬了傳統(tǒng)區(qū)劃控制的范圍，內(nèi)容遠(yuǎn)大于指標(biāo)要求，在公共設(shè)施、城市形態(tài)、社會(huì)問(wèn)題等方面均有涉及[31]。我國(guó)的控規(guī)借鑒了美國(guó)區(qū)劃的方法，但是在靈活性與控制內(nèi)容方面都有待提高。健康規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施可以在控規(guī)層面建立規(guī)劃設(shè)計(jì)條件研究機(jī)制。在符合控規(guī)要求的前提下引入專項(xiàng)分析內(nèi)容或者作為獨(dú)立單元，對(duì)不同地區(qū)的實(shí)施機(jī)制進(jìn)行區(qū)分，提前介入研究。例如美國(guó)規(guī)劃單元開發(fā)允許開發(fā)商滿足整體社區(qū)密度和土地使用而不受現(xiàn)有區(qū)劃要求的約束。此外，健康規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施可以在修建性詳細(xì)規(guī)劃中參照相應(yīng)的專項(xiàng)管理內(nèi)容加入硬性指標(biāo)。例如根據(jù)“充足設(shè)施條例”要求開發(fā)商在所有新開發(fā)項(xiàng)目中為行人建造基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)“形式準(zhǔn)則”使用交通安寧要素如庭院、遮蔭蓬、街頭樹木來(lái)改善街道的安全性和使用感受等。專項(xiàng)的管理方式可以強(qiáng)化空間保護(hù)管理，可以為規(guī)劃過(guò)程中的編制和審批提供更靈活和高效的方式。

（3）在所有政策中貫徹健康理念，在規(guī)劃過(guò)程中體現(xiàn)健康目標(biāo)

將健康納入各部門政策領(lǐng)域，并確保所有決策者在政策制定過(guò)程中了解各種政策選擇的健康后果。在所有政策中貫徹健康理念，在健康社區(qū)的決策中明確指標(biāo)、確定責(zé)任、分清輕重緩急，將健康作為優(yōu)先解決事項(xiàng)。實(shí)施制度為健康規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)提供邏輯思路，明確促進(jìn)健康的規(guī)劃內(nèi)容與操作步驟，并為多方合作創(chuàng)造條件。政策中貫徹健康理念與實(shí)施制度相輔相成。我國(guó)應(yīng)立法要求規(guī)劃將公共健康作為目標(biāo)，并制定相應(yīng)的法規(guī)法律。此外，還應(yīng)靈活地運(yùn)用規(guī)劃管理工具，發(fā)揮規(guī)劃的政策屬性。通過(guò)完善健康支持網(wǎng)絡(luò)、制度化發(fā)展、建立社會(huì)規(guī)制，最終會(huì)建設(shè)出更健康的社區(qū)。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)健康城市建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題是如何建立健全實(shí)施機(jī)制。我國(guó)健康城市建設(shè)采用的是政府主導(dǎo)、部門協(xié)作的社會(huì)參與機(jī)制，與西方國(guó)家以非政府組織為主推動(dòng)健康城市的模式有所不同，我國(guó)政府是健康城市建設(shè)的主導(dǎo)者和實(shí)施者。然而，社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)和公眾同樣應(yīng)該是健康城市建設(shè)的參與者。因此，本文從制度創(chuàng)新角度出發(fā)，規(guī)避政策執(zhí)行中的問(wèn)題與矛盾，提出促進(jìn)多方協(xié)作的發(fā)展模式，借用法定效應(yīng)的規(guī)劃管理工具助力政策實(shí)施，從而建立相對(duì)穩(wěn)定的健康規(guī)劃實(shí)施與管理機(jī)制。