張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制優(yōu)化研究

鄭 燕 ZHENG Yan

0 引言

為貫徹落實(shí)我國(guó)對(duì)上海建設(shè)“具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”的戰(zhàn)略部署，以及在全國(guó)“科技三會(huì)”上習(xí)近平總書(shū)記提出的建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的精神，上海市委市政府、浦東新區(qū)政府一致明確了張江科學(xué)城作為上海市加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心核心承載區(qū)的戰(zhàn)略定位。2015年5月，上海市委市政府出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)，明確“張江作為全球科技創(chuàng)新中心的核心承載區(qū)，要加快建設(shè)綜合性國(guó)家科學(xué)中心”的指導(dǎo)意見(jiàn)。2016年2月，國(guó)家發(fā)改委、科技部批準(zhǔn)上海以張江地區(qū)作為核心承載區(qū)建設(shè)綜合性國(guó)家科學(xué)中心。同年10月底，由原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局、浦東新區(qū)政府組織開(kāi)展的《張江科學(xué)城建設(shè)規(guī)劃》正式成果編制完成。2017年5月，時(shí)任上海市委書(shū)記韓正在上海市第十一次黨代會(huì)上明確提出“要高水平規(guī)劃建設(shè)張江科學(xué)城，打造世界級(jí)科技創(chuàng)新中心的增長(zhǎng)極”的發(fā)展定位，并強(qiáng)調(diào)科技管理體制機(jī)制創(chuàng)新、政府管理制度創(chuàng)新的重要性。

在新的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇背景下，如何構(gòu)建符合張江科學(xué)城建設(shè)實(shí)際的開(kāi)發(fā)建設(shè)體制機(jī)制成為張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是如何通過(guò)優(yōu)化張江科學(xué)城的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，形成有利于加速集聚各類創(chuàng)新資源的管理架構(gòu)方案。二是如何通過(guò)形成與張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)模式有機(jī)結(jié)合的開(kāi)發(fā)政策體系，助推創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)高效集聚。三是如何通過(guò)出臺(tái)切實(shí)可行的項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制和保障措施，加速?gòu)埥茖W(xué)城重點(diǎn)項(xiàng)目的導(dǎo)入和落地實(shí)施。通過(guò)構(gòu)建更科學(xué)完備的開(kāi)發(fā)建設(shè)體制機(jī)制，以期助力張江科學(xué)城建設(shè)乃至上海建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)施。

國(guó)內(nèi)關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)治理體制的研究，大致包括4種具有代表性的分類法[1]。一是一分法，即準(zhǔn)政府的管委會(huì)+開(kāi)發(fā)模式的企業(yè)化[2]；二是三分法，即公司管理模式、行政主導(dǎo)型模式和混合型模式[3]；三是四分法，即管委會(huì)模式、企業(yè)模式、管委會(huì)—開(kāi)發(fā)公司模式和政區(qū)合一模式[4]；四是五分法，即管委會(huì)主導(dǎo)型、公司運(yùn)作型、管委會(huì)協(xié)調(diào)型、中外合作型和委托管理型[5]。在研究中，學(xué)者針對(duì)各種治理體制的優(yōu)缺點(diǎn)，提出較具啟發(fā)性的觀點(diǎn)，如皮黔生提出的“孤島效應(yīng)”[6]、吳敬璉提出的“制度重于技術(shù)”[7]等。同時(shí)也指出我國(guó)現(xiàn)行治理體制存在的主要矛盾和問(wèn)題，如政企不分引發(fā)的園區(qū)社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)間的矛盾[8]，管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)的職權(quán)“放和管”問(wèn)題，園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)面臨的經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)公共利益間的矛盾，開(kāi)發(fā)區(qū)先行先試功能的弱化問(wèn)題[9]等。

通過(guò)對(duì)相關(guān)研究的進(jìn)一步梳理總結(jié)發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的體制機(jī)制模式主要為準(zhǔn)政府的“管委會(huì)主導(dǎo)型”、企業(yè)式的“開(kāi)發(fā)公司主導(dǎo)型”，以及“管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”3種典型模式。

管委會(huì)主導(dǎo)型模式多用于開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立初期及快速發(fā)展階段。該模式的優(yōu)勢(shì)在于有利于發(fā)揮政府行政職能，發(fā)展推動(dòng)力較強(qiáng)；劣勢(shì)則表現(xiàn)在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期難以全力集中資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)。該模式適用于面積大、社會(huì)事務(wù)繁重，或功能類項(xiàng)目處于初期開(kāi)發(fā)建設(shè)階段的開(kāi)發(fā)區(qū)，例如上海臨港新城。

開(kāi)發(fā)公司主導(dǎo)型模式的優(yōu)勢(shì)在于可以整體提高開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)速度和經(jīng)濟(jì)效益，劣勢(shì)為盈利性經(jīng)濟(jì)實(shí)體的開(kāi)發(fā)公司對(duì)社會(huì)公共事務(wù)容易疏于管理。該模式適用于面積小，社會(huì)性事務(wù)較少，或處于大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)的初期發(fā)展階段的開(kāi)發(fā)區(qū)，例如上海漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、市北高新技術(shù)服務(wù)業(yè)園區(qū)、紫竹高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)等。

“管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”模式的優(yōu)勢(shì)在于既保留了開(kāi)發(fā)公司作為投資建設(shè)主體的功能，又有管委會(huì)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)了功能分工和政企分開(kāi)[10]。該模式適用于建設(shè)面積大、園區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于相對(duì)成熟發(fā)展期的開(kāi)發(fā)區(qū)，例如上海張江科學(xué)城。

以上研究成果及思路為張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制的優(yōu)化提供了良好的理論和實(shí)踐支撐，同時(shí)也進(jìn)一步突出了園區(qū)管委會(huì)的職權(quán)界定、開(kāi)發(fā)公司考核體系、社會(huì)管理事務(wù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)事務(wù)協(xié)調(diào)、先行先試功能的制度優(yōu)化等的重要性，為本文后續(xù)研究指明了方向。

1 張江科學(xué)城體制機(jī)制演化路徑

張江科學(xué)城體制機(jī)制的演化路徑整體順應(yīng)浦東新區(qū)體制機(jī)制的改革大勢(shì)，共分為4個(gè)階段，由建園初期的“開(kāi)發(fā)公司管理體制”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹瘓F(tuán)+管委會(huì)”的混合型管理體制，上海市張江高科技園區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“張江管委會(huì)”）的載體形式不斷變化，管轄范圍和功能體系不斷擴(kuò)大，上海張江（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱“張江集團(tuán)”）與政府的關(guān)系從“政企合一”逐步走向“政企分離”。

第一階段（1992—2001年）：開(kāi)發(fā)公司管理體制階段。該階段處于大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)的園區(qū)形態(tài)開(kāi)發(fā)階段。園區(qū)開(kāi)發(fā)管理主體為張江高科技園區(qū)開(kāi)發(fā)公司（張江集團(tuán)前身），兼有開(kāi)發(fā)公司職能和園區(qū)管委會(huì)職能，共同協(xié)作開(kāi)發(fā)、建設(shè)和社會(huì)管理。此階段，政企之間為政企合一關(guān)系， 1996年上海張江高科技園區(qū)開(kāi)發(fā)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“張江高科”）成功上市，部分企業(yè)功能獨(dú)立。

第二階段（2001—2004年）：園區(qū)辦管理體制階段。該階段正處于1999年聚焦張江的政策實(shí)施期和園區(qū)功能開(kāi)發(fā)階段。園區(qū)開(kāi)發(fā)管理主體為上海市政府成立的張江高科技園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室（園區(qū)辦）。其中，上海市時(shí)任市長(zhǎng)韓正任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。此階段，管委會(huì)和建制鎮(zhèn)關(guān)系為平行關(guān)系。2001年上海市政府批復(fù)同意張江高科改制張江集團(tuán)，集團(tuán)總經(jīng)理為政府任命，是園區(qū)辦領(lǐng)導(dǎo)小組成員之一，政企之間為政企合一關(guān)系。

第三階段（2004—2009年）：功能區(qū)管理體制階段。該階段主要順應(yīng)浦東新區(qū)功能區(qū)體制機(jī)制改革大勢(shì)，對(duì)應(yīng)成立了張江高科技園區(qū)功能區(qū)。該功能區(qū)由新區(qū)政府設(shè)立，由新區(qū)政府授權(quán)委托承擔(dān)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理雙重職能，兼具對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)限。該階段園區(qū)開(kāi)發(fā)管理主體為浦東新區(qū)張江功能區(qū)域管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“張江功能區(qū)管委會(huì)”）。張江功能區(qū)管委會(huì)和園區(qū)辦合署辦公，兩塊牌子、一套人馬。張江集團(tuán)為張江功能區(qū)管委會(huì)的重要領(lǐng)導(dǎo)成員之一，政企之間為政企合一關(guān)系。

第四階段（2009年至今）：“管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”混合型管理體制階段。2009年浦東新區(qū)功能區(qū)體制機(jī)制取消，張江功能區(qū)管委會(huì)撤銷。為進(jìn)一步順應(yīng)2008年國(guó)家出臺(tái)的第一部《國(guó)資法》中對(duì)“明晰政企關(guān)系”的要求，2009年浦東新區(qū)實(shí)施了自上而下的國(guó)資國(guó)企改革，于2010年成立張江高科技園區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“張江管委會(huì)”），形成“管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”的相對(duì)獨(dú)立的混合型管理體制。其中，張江管委會(huì)主要負(fù)責(zé)張江科學(xué)城的外商投資、項(xiàng)目核準(zhǔn)、高企認(rèn)定、環(huán)保、規(guī)劃、建設(shè)等工作，張江集團(tuán)主要負(fù)責(zé)張江科學(xué)城的開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、科技服務(wù)等工作。2014年中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)至張江片區(qū)，自貿(mào)區(qū)功能融入張江管委會(huì)，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)張江管理局和張江管委會(huì)合署辦公，兩塊牌子、一套人馬[11]。在2015年的國(guó)資國(guó)企改革中，上海浦東康橋（集團(tuán)）有限公司、上海國(guó)際醫(yī)學(xué)園區(qū)集團(tuán)有限公司并入張江集團(tuán)，成為張江集團(tuán)下屬子公司。同年張江集團(tuán)和張江高科業(yè)務(wù)分離，由原來(lái)的“父子關(guān)系”變?yōu)椤靶值荜P(guān)系”。該階段管委會(huì)和建制鎮(zhèn)為平行關(guān)系，并在試點(diǎn)上受建制鎮(zhèn)招商引資等經(jīng)濟(jì)權(quán)限限制，形成政企分離關(guān)系。

2 張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制存在的問(wèn)題

2.1 國(guó)際性功能定位與現(xiàn)行財(cái)稅政策不匹配

張江科學(xué)城是上海建設(shè)具有“全球影響力的科技創(chuàng)新中心”的核心承載區(qū)，是張江綜合性國(guó)家科學(xué)中心、張江國(guó)家級(jí)自主創(chuàng)新示范區(qū)和中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)際性、國(guó)家級(jí)的功能復(fù)合體[12]。同時(shí)，張江科學(xué)城的發(fā)展目標(biāo)還有建設(shè)成中國(guó)乃至全球新知識(shí)、新技術(shù)的創(chuàng)造之地，新產(chǎn)業(yè)的培育之地和現(xiàn)代新型宜居城區(qū)和市級(jí)公共中心[13]。高能級(jí)的復(fù)合功能定位和三位一體的發(fā)展目標(biāo)使得張江科學(xué)城的開(kāi)發(fā)建設(shè)不同于陸家嘴金融城、臨港地區(qū)等市級(jí)重要功能區(qū)，也不同于紫竹高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、漕河涇新興技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等市級(jí)重要科創(chuàng)功能區(qū)。但就目前而言，無(wú)論是從上海市級(jí)功能區(qū)視角還是市級(jí)重要科創(chuàng)功能區(qū)視角，張江科學(xué)城財(cái)稅政策并未具有明顯優(yōu)勢(shì)，與其國(guó)際性的功能定位不相匹配。

以市級(jí)重要功能區(qū)視角來(lái)看，張江科學(xué)城的財(cái)稅政策明顯弱于臨港地區(qū)。張江科學(xué)城在市、區(qū)兩級(jí)土地出讓收入和區(qū)級(jí)稅收收入等財(cái)稅政策上無(wú)返還，每年僅有10億元的張江專項(xiàng)資金系列補(bǔ)貼。而臨港地區(qū)的市、區(qū)兩級(jí)土地出讓所得收入，扣除有關(guān)專項(xiàng)資金后全部返還；區(qū)級(jí)稅收收入全部返還；同時(shí)由市、區(qū)財(cái)力共同出資，連同市級(jí)稅收增量返還部分，共同成立專項(xiàng)發(fā)展資金，支持臨港地區(qū)發(fā)展（表1）。

以市級(jí)重要科創(chuàng)功能區(qū)視角來(lái)看，張江科學(xué)城的財(cái)稅政策并未明顯優(yōu)于其他科技園區(qū)，甚至更弱。張江科學(xué)城每年僅有10億元的張江專項(xiàng)資金系列補(bǔ)貼，并無(wú)市區(qū)級(jí)財(cái)稅返還。而紫竹高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)除區(qū)級(jí)稅收收入全部返還外，仍設(shè)有專項(xiàng)發(fā)展資金，該專項(xiàng)資金根據(jù)園區(qū)預(yù)算上報(bào)，每年數(shù)額不等，其中2016年該專項(xiàng)資金達(dá)7.5億元。市北高新技術(shù)服務(wù)業(yè)園區(qū)的區(qū)級(jí)稅收收入的70%返還地方，2016年區(qū)級(jí)返還稅收約14億元。而且，從科技園區(qū)的規(guī)劃面積來(lái)看，張江科學(xué)城的規(guī)劃面積遠(yuǎn)大于其他科技園區(qū)，但財(cái)稅政策資金卻并無(wú)明顯優(yōu)勢(shì)（表2）。

2.2 國(guó)家集中度和顯示度高要求與現(xiàn)行開(kāi)發(fā)政策存在矛盾

一是行政審批政策。一方面，由于張江科學(xué)城管委會(huì)責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，項(xiàng)目審批必須走“管委會(huì)—浦東新區(qū)—上海市”的審批路徑，項(xiàng)目審批效率被降低。另一方面，常規(guī)項(xiàng)目審批時(shí)限較長(zhǎng)，且高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目由于與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)沖突，其審批流程和時(shí)限被延長(zhǎng)，審批效率無(wú)形中也被降低。二是項(xiàng)目開(kāi)發(fā)政策。與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)相關(guān)的土地政策和財(cái)政資金政策的不明晰，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)效率受影響。三是財(cái)稅激勵(lì)政策。張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)主體可支配收入與科學(xué)城經(jīng)濟(jì)收入間缺乏互動(dòng)，開(kāi)發(fā)主體對(duì)集中度和顯示度的建設(shè)要求缺乏動(dòng)力。四是國(guó)資國(guó)企改革政策。在新一輪國(guó)資國(guó)企改革中，張江集團(tuán)和張江高科業(yè)務(wù)分離后導(dǎo)致張江集團(tuán)融資平臺(tái)缺失、張江高科無(wú)優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)困境對(duì)集中度和顯示度的建設(shè)要求形成阻礙。

表1 張江科學(xué)城與臨港地區(qū)財(cái)稅政策對(duì)比

表2 張江科學(xué)城與全市其他科創(chuàng)功能區(qū)財(cái)稅政策對(duì)比

2.3 特殊項(xiàng)目建設(shè)瓶頸對(duì)實(shí)現(xiàn)三位一體發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成威脅

一是人才公寓類項(xiàng)目。上海市、區(qū)政府對(duì)張江科學(xué)城人才公寓類項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)提出土地自持式開(kāi)發(fā)的特殊政策要求。這在土地融資、企業(yè)營(yíng)收不平衡等困境下，對(duì)張江科學(xué)城實(shí)現(xiàn)三位一體發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成威脅。二是城市更新類項(xiàng)目。張江科學(xué)城城市更新類項(xiàng)目建設(shè)面臨城市更新協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏的瓶頸、地塊公共服務(wù)配套優(yōu)化存在的資金瓶頸和地下公共空間整體化開(kāi)發(fā)的政策瓶頸，對(duì)張江科學(xué)城實(shí)現(xiàn)三位一體發(fā)展目標(biāo)同樣構(gòu)成威脅。

3 張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設(shè)機(jī)制優(yōu)化策略

3.1 組織架構(gòu)選擇

3.1.1 構(gòu)建“五位一體”選擇匹配模型

參考國(guó)內(nèi)外科技園區(qū)開(kāi)發(fā)模式的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建形成包括目標(biāo)定位、發(fā)展階段、行政區(qū)劃單元、利益主體、面積規(guī)模等5種要素的科技園區(qū)開(kāi)發(fā)機(jī)制“五位一體”選擇匹配模型。

（1）目標(biāo)定位要素指科技園區(qū)的目標(biāo)定位能級(jí)。園區(qū)目標(biāo)定位能級(jí)越高，對(duì)政府職能和開(kāi)發(fā)公司的效率要求越高，也就更傾向于選擇“管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”的政企合作開(kāi)發(fā)運(yùn)行模式。（2）發(fā)展階段要素指科技園區(qū)所處的發(fā)展階段。園區(qū)初期快速發(fā)展階段適合發(fā)揮管委會(huì)或開(kāi)發(fā)公司在開(kāi)發(fā)建設(shè)方面推動(dòng)力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)；園區(qū)成熟穩(wěn)定發(fā)展階段適合發(fā)揮開(kāi)發(fā)公司在市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理方面的優(yōu)勢(shì)。（3）行政區(qū)劃單元要素指科技園區(qū)跨越的行政區(qū)劃單元數(shù)量。園區(qū)跨越的行政區(qū)劃單元越多，行政區(qū)劃協(xié)調(diào)難度越大，越需要發(fā)揮管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)的行政協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)。（4）利益主體要素指科技園區(qū)涉及的利益主體數(shù)量。園區(qū)涉及的利益主體越多，越需要發(fā)揮管委會(huì)在協(xié)調(diào)各方利益主體方面的優(yōu)勢(shì)。（5）面積規(guī)模要素指科技園區(qū)的行政區(qū)劃面積。園區(qū)行政區(qū)劃面積越大，社會(huì)性公共事務(wù)越多，越需要發(fā)揮管委會(huì)在社會(huì)管理方面的優(yōu)勢(shì)。

3.1.2 張江科學(xué)城組織架構(gòu)選擇

（1）對(duì)于目標(biāo)定位要素，張江科學(xué)城擁有世界級(jí)的功能定位，“管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”的體制機(jī)制能實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)模式的效能最大化。（2）對(duì)于發(fā)展階段要素，作為高科技園區(qū)，張江科學(xué)城已步入相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展階段，開(kāi)發(fā)公司能發(fā)揮其在園區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理方面的效能最大化。（3）對(duì)于行政區(qū)劃協(xié)調(diào)要素，由于張江科學(xué)城全部位于浦東新區(qū)范圍內(nèi)，不存在跨行政區(qū)域的利益協(xié)調(diào)需求。（4）對(duì)于利益主體要素，張江科學(xué)城內(nèi)的相關(guān)利益主體為張江集團(tuán)、張江高科和小業(yè)主，且張江科學(xué)城內(nèi)的大部分土地使用權(quán)均已轉(zhuǎn)入除張江集團(tuán)和張江高科外的小業(yè)主手中，張江科學(xué)城必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)張江集團(tuán)、張江高科和小業(yè)主等主體的利益訴求。而在協(xié)調(diào)各方利益主體方面，管委會(huì)能實(shí)現(xiàn)管理效能的最大化。（5）對(duì)于面積規(guī)模要素，張江科學(xué)城行政區(qū)劃面積為94 km2，遠(yuǎn)大于一般的科技園區(qū)，將面臨更多常住人口的社會(huì)服務(wù)需求和社會(huì)管理需求。在此要素影響下，更需要管委會(huì)的職能介入，以發(fā)揮政府在社會(huì)管理方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)張江科學(xué)城社會(huì)服務(wù)和管理功能的完善。

綜合以上5大要素，建議張江科學(xué)城保持現(xiàn)有“管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”的總架構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化張江管委會(huì)的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)，以最大化地發(fā)揮管委會(huì)在項(xiàng)目審批、公共服務(wù)、社會(huì)管理、利益協(xié)調(diào)等方面的效能。同時(shí)，針對(duì)張江集團(tuán)和張江高科兩大主體開(kāi)發(fā)公司在園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理中遭遇的瓶頸，建議分別從國(guó)資考核和利益分配機(jī)制等方面著手，著力破解困境，以最大化發(fā)揮張江集團(tuán)和張江高科在園區(qū)運(yùn)營(yíng)管理方面的效能。最終形成加強(qiáng)版的“管委會(huì)+開(kāi)發(fā)公司”的開(kāi)發(fā)機(jī)制，以科學(xué)城體制機(jī)制的優(yōu)化和開(kāi)發(fā)政策的創(chuàng)新，推動(dòng)其加速實(shí)現(xiàn)世界級(jí)功能定位和國(guó)家“集中度和顯示度”的發(fā)展要求及三位一體的發(fā)展目標(biāo)。

3.2 體制機(jī)制政策保障

3.2.1 建立三級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度

建立涵蓋上海市、浦東新區(qū)、張江科學(xué)城三級(jí)組織機(jī)構(gòu)的張江科學(xué)城三級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。在上海張江綜合性國(guó)家科學(xué)中心辦公室、上海推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)辦公室、上海市張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、張江科學(xué)城建設(shè)浦東推進(jìn)小組、張江管委會(huì)、張江集團(tuán)、張江高科、相關(guān)街鎮(zhèn)中各選派1—2位負(fù)責(zé)人，納入張江科學(xué)城聯(lián)席會(huì)議小組；并就張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設(shè)具體事宜，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，解決由于組織機(jī)構(gòu)繁多帶來(lái)的溝通效率偏低的問(wèn)題，加速實(shí)現(xiàn)張江科學(xué)城集中度和顯示度的建設(shè)要求（圖1）。

3.2.2 落實(shí)管委會(huì)財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)

一是確立張江管委會(huì)的一級(jí)政府財(cái)權(quán)。二是下放區(qū)級(jí)審批權(quán)限至張江管委會(huì)。對(duì)標(biāo)臨港地區(qū)，上海市政府下放給浦東新區(qū)的行政審批事項(xiàng)中，凡是張江科學(xué)城具有承接能力的，全部下放給張江科學(xué)城進(jìn)行管理。對(duì)于不適合下放的部分職責(zé)權(quán)限，以編制審批標(biāo)準(zhǔn)備忘錄的形式下放到管委會(huì)，間接授權(quán)管委會(huì)行使相關(guān)規(guī)劃審批權(quán)限，提高項(xiàng)目審批效率。三是張江管委會(huì)負(fù)責(zé)張江科學(xué)城社會(huì)公共事務(wù)的政策統(tǒng)籌，相關(guān)街鎮(zhèn)配合。四是強(qiáng)化張江管委會(huì)的區(qū)域協(xié)調(diào)管理。將上海市張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、張江集團(tuán)、張江高科、相關(guān)街鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)納入管委會(huì)管理層，以強(qiáng)化張江管委會(huì)與其他主體的協(xié)調(diào)力。

3.2.3 推動(dòng)張江集團(tuán)向園區(qū)服務(wù)提供商轉(zhuǎn)變

在張江科學(xué)城開(kāi)發(fā)建設(shè)日臻成熟的背景下，推動(dòng)張江集團(tuán)將其主營(yíng)業(yè)務(wù)由傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)業(yè)務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向?yàn)榭萍籍a(chǎn)業(yè)提供研發(fā)、生產(chǎn)、辦公、生活、金融等配套服務(wù)的科技地產(chǎn)業(yè)務(wù)，以助力張江集團(tuán)向園區(qū)服務(wù)提供商轉(zhuǎn)型。深化集團(tuán)與張江高科的戰(zhàn)略合作。鑒于區(qū)域內(nèi)不允許存在兩家同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)上市公司的政策背景，建議張江集團(tuán)進(jìn)一步借力張江高科的融資平臺(tái)，聯(lián)合張江高科參與張江科學(xué)城南部地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，緩解張江集團(tuán)在南區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)中面臨的資金瓶頸。同時(shí)，以張江集團(tuán)51%的股份占比，保證張江集團(tuán)的開(kāi)發(fā)利益。

圖1 張江科學(xué)城三級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度架構(gòu)圖

建議政府對(duì)張江集團(tuán)進(jìn)行增資。以持續(xù)發(fā)揮張江集團(tuán)融資平臺(tái)的杠桿作用，減輕政府直接投資的壓力，使開(kāi)發(fā)主體持有控制大量?jī)?yōu)質(zhì)資源的計(jì)劃更具可行性，并進(jìn)一步保證張江科學(xué)城項(xiàng)目建設(shè)的穩(wěn)步實(shí)施。

3.2.4 強(qiáng)化張江高科在科學(xué)城內(nèi)的業(yè)務(wù)根植性

面對(duì)張江科學(xué)城內(nèi)張江高科開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)管理范圍較為有限的現(xiàn)實(shí)困境，未來(lái)應(yīng)一方面鼓勵(lì)尋求PPP、BOT等多元方式，擴(kuò)大張江高科在科學(xué)城內(nèi)的合作領(lǐng)域，最大化發(fā)揮上市公司的融資服務(wù)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。另一方面，充分發(fā)揮張江高科在科技投資、科技金融等方面的資源優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步強(qiáng)化張江高科對(duì)區(qū)域內(nèi)科創(chuàng)型企業(yè)的投融資支持，增強(qiáng)張江高科科技投資產(chǎn)業(yè)的本地根植性。

取消張江高科市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的區(qū)域管控限制，以及浦東新區(qū)對(duì)張江高科市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的區(qū)域管控限制。除在張江科學(xué)城內(nèi)開(kāi)展的科技地產(chǎn)、科技投資和科技金融3大主營(yíng)業(yè)務(wù)外，允許張江高科以品牌輸出、管理人才輸出等方式，進(jìn)一步將其經(jīng)營(yíng)范圍擴(kuò)大至上?；蛉珖?guó)其他科技園區(qū)，并最終發(fā)展成以張江科學(xué)城為核心載體的國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際知名的科技地產(chǎn)集成服務(wù)商。

3.2.5 新增財(cái)稅收入與開(kāi)發(fā)公司收入掛鉤的財(cái)稅激勵(lì)政策

將張江科學(xué)城的市、區(qū)兩級(jí)新增財(cái)稅收入以一定比例返還給開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行自由支配，并嚴(yán)格限定資金使用范圍。資金主要適用于科學(xué)會(huì)堂、人才公寓、國(guó)際社區(qū)及高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施等功能類項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。通過(guò)新的財(cái)稅激勵(lì)政策，平衡開(kāi)發(fā)公司高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)下的開(kāi)發(fā)成本和人才公寓、國(guó)際社區(qū)等配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)的資金缺口。在保證開(kāi)發(fā)公司開(kāi)發(fā)建設(shè)積極性的同時(shí)，保證功能類項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的高質(zhì)、高效和穩(wěn)步實(shí)施。

3.2.6 完善土地保障機(jī)制

保障重大項(xiàng)目的特殊供地機(jī)制。建議在重大科技基礎(chǔ)設(shè)施及引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略項(xiàng)目落地時(shí)，幫助協(xié)調(diào)按照不低于成本和節(jié)約用地的原則供地。實(shí)行靈活的土地使用方式。綜合用地按主導(dǎo)用途對(duì)應(yīng)的用地性質(zhì)實(shí)行差別化的供地方式；特定區(qū)域開(kāi)展綜合用地政策試點(diǎn)，劃定不同規(guī)劃功能分區(qū)，允許工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)與商業(yè)、辦公等功能混合；開(kāi)展用地性質(zhì)彈性管理，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)租賃以及先租后讓、租讓結(jié)合等試點(diǎn)。

3.3 重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制完善

3.3.1 科學(xué)會(huì)堂類項(xiàng)目

多元開(kāi)放的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)機(jī)制。在項(xiàng)目“方案設(shè)計(jì)—前期準(zhǔn)備—啟動(dòng)開(kāi)工—建設(shè)竣工—運(yùn)營(yíng)管理”的全鏈開(kāi)發(fā)建設(shè)流程中，根據(jù)各開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的建設(shè)特點(diǎn)，面向全社會(huì)引入國(guó)內(nèi)外知名的方案設(shè)計(jì)企業(yè)、開(kāi)發(fā)建設(shè)企業(yè)和后期運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)，以多元開(kāi)放的開(kāi)發(fā)理念保證功能類項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)效率和品質(zhì)。

開(kāi)發(fā)政策的前置性保障機(jī)制。由于功能類項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的短期不可盈利性，建議政府相關(guān)部門事先明確項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)所配套的土地、財(cái)政和審批等相關(guān)政策。

運(yùn)營(yíng)管理主體的初期介入機(jī)制。在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)之初就選定項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)管理主體，并強(qiáng)制性規(guī)定后期運(yùn)營(yíng)管理主體必須參與項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)，將影響項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)和盈利的訴求反饋到項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)中去，以保證項(xiàng)目后期自負(fù)盈虧的運(yùn)營(yíng)模式。

3.3.2 城市更新類項(xiàng)目

建立城市更新協(xié)調(diào)機(jī)制。建立包括“編制片區(qū)規(guī)劃方案—成立城市更新指揮部—出臺(tái)相關(guān)政策或提供土地價(jià)值轉(zhuǎn)換的機(jī)制途徑—限定準(zhǔn)入和退出門檻”4個(gè)環(huán)節(jié)的城市更新協(xié)調(diào)機(jī)制。

強(qiáng)化城市更新政策支持。一是對(duì)片區(qū)地下公共停車場(chǎng)的建設(shè)，給予地下公共空間整體化開(kāi)發(fā)的政策支持。二是用片區(qū)補(bǔ)繳的差額地價(jià)來(lái)保障聯(lián)合開(kāi)發(fā)投資公司的開(kāi)發(fā)建設(shè)成本。

3.3.3 人才公寓類項(xiàng)目

探索建立“宏觀統(tǒng)籌—開(kāi)發(fā)建設(shè)—運(yùn)營(yíng)管理”的多主體開(kāi)發(fā)實(shí)施機(jī)制。在宏觀統(tǒng)籌階段，以張江管委會(huì)為運(yùn)營(yíng)管理主體，對(duì)張江科學(xué)城租賃式住宅的總建筑量和人才補(bǔ)貼進(jìn)行總量把控。在開(kāi)發(fā)建設(shè)階段，借鑒北京中關(guān)村經(jīng)驗(yàn)，試行面向市場(chǎng)主體的土地自持式招拍掛。在運(yùn)營(yíng)管理階段，以引入的專業(yè)人才公寓管理公司為主體，進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)、戶型設(shè)計(jì)、政府補(bǔ)貼方式等方面的舉措優(yōu)化。

4 結(jié)語(yǔ)

園區(qū)體制機(jī)制優(yōu)化是推動(dòng)張江科學(xué)城開(kāi)展科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力源。在上海全球科技創(chuàng)新中心核心承載區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向下，張江科學(xué)城應(yīng)著眼于現(xiàn)狀組織架構(gòu)與發(fā)展目標(biāo)間的差距，構(gòu)建與上海全球科技創(chuàng)新中心核心承載區(qū)目標(biāo)定位相匹配的園區(qū)開(kāi)發(fā)模式。