“團(tuán)體形式”公眾參與在城市總體規(guī)劃中的作用研究
——首爾經(jīng)驗與上海實踐

燕 雁 劉 晟 YAN Yan, LIU Sheng

城市規(guī)劃公眾參與于20世紀(jì)80年代傳入我國，但由于缺少公眾參與城市規(guī)劃的法律規(guī)定和制度體系，一直停留在理論研究和討論階段，少有實踐。自2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行以來，公眾參與作為一項正式的制度安排被納入到各地城市規(guī)劃的管理程序中，這對促進(jìn)規(guī)劃編制科學(xué)化、規(guī)劃決策民主化和規(guī)劃管理法制化發(fā)揮了十分重要的作用[1]。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及新時代主要矛盾的轉(zhuǎn)變，如何在現(xiàn)有公眾參與實踐的基礎(chǔ)上創(chuàng)新公眾參與形式，在城市總體規(guī)劃中更多地符合市民多元化需求、共享發(fā)展成果等新時代的價值導(dǎo)向，提升公眾參與的質(zhì)量和水平，需要深入探討。

1 城市總體規(guī)劃中的公眾參與

公眾參與是公眾和政府共同制定政策和議案的行為。江必新認(rèn)為“公眾參與指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和”[2]。郝娟認(rèn)為“公眾參與是指具有共同利益的個體或非政府社會組織，通過合法的途徑介入各類社會公共事務(wù)中涉及公共利益政策的制定及決策過程”[3]。阿恩斯坦在《公眾參與的階梯》中認(rèn)為“公眾參與是公眾權(quán)力的范疇術(shù)語，是權(quán)力的重新分配。城市規(guī)劃作為一種公共政策，公眾參與是其應(yīng)有之義，城市規(guī)劃某種意義上就是處理政府和公眾之間的公共關(guān)系”[4]。

1969年，阿恩斯坦依據(jù)公眾參與權(quán)力的大小，將公眾參與分為操縱、補(bǔ)救、通告、咨詢、讓步、合作關(guān)系、代理權(quán)利和市民控制，并描述了3種參與狀態(tài)：“不是參與的參與”“象征性的參與”與“有實權(quán)的參與”。近年來，國內(nèi)很多城市在進(jìn)行總體規(guī)劃編制時，均開展了公眾參與工作，但由于城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、宏觀性、綜合性，具有成果內(nèi)容的權(quán)威性、涉及主體的廣泛性、目標(biāo)對象的抽象性、技術(shù)方法的專業(yè)性等特點，決定了市民個人參與城市總體規(guī)劃的交易成本相對較高，影響到城市政府與市民之間通過公眾參與進(jìn)行溝通和協(xié)商的效率、質(zhì)量和公平。在多數(shù)情況下，城市總體規(guī)劃的公眾參與還停留在阿恩斯坦所描述的“象征性的參與”上，還很難達(dá)到“有實權(quán)的參與”的程度，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是全過程的公眾參與。公眾參與貫穿總體規(guī)劃愿景調(diào)查、綱要編制及草案公示等總體規(guī)劃編制的3個主要階段。但由于各階段參與規(guī)劃的“公眾”不同，往往導(dǎo)致“公眾意見”沒有連續(xù)性；“此公眾”非“彼公眾”，“此公眾”意見與“彼公眾”意見存在矛盾和沖突，“此公眾”在愿景階段提出的意見是否在草案中被吸收和采納，不采納的原因如何，“此公眾”自身可能并不知曉。

二是多渠道的方式。規(guī)劃組織編制單位通過傳統(tǒng)媒體、新興媒體，以及現(xiàn)場活動等多渠道公眾參與方式，最大程度地方便市民參與和了解城市總體規(guī)劃；但參與的程度往往僅限于“了解”和“知情”，未達(dá)到“協(xié)商”和“共治”的公眾參與目標(biāo)。

三是科學(xué)地研究吸收公眾意見。政府根據(jù)規(guī)劃價值判斷和整體導(dǎo)向，對于發(fā)展愿景、公共服務(wù)設(shè)施配置、綜合交通等與公眾關(guān)系密切的問題，采取科學(xué)的方式采納公眾意見，對總體規(guī)劃編制內(nèi)容所不涉及的相關(guān)內(nèi)容也對公眾進(jìn)行合理性的解釋，但政府與公眾之間還缺乏“面對面”的信息交流和回饋，對公眾意見的研究缺乏“討價還價”協(xié)商討論的過程。

四是合理利用社會資源和技術(shù)。聘請專業(yè)公司來協(xié)助完成規(guī)劃前期和規(guī)劃公示階段的意見征集，使規(guī)劃最大程度地接近市場和社會的真實需求，但這也減少了規(guī)劃編制人員與公眾之間進(jìn)行直接交流的機(jī)會，公眾的真實需求經(jīng)過專業(yè)公司的“專業(yè)整理”之后，存在“信息衰減”效應(yīng)，影響了規(guī)劃編制人員對市民意見的準(zhǔn)確理解和整體把握。

2 “團(tuán)體形式”公眾參與的特點及適應(yīng)性分析

約翰·弗里德曼在《良好的社會》中指出，公眾參與是城市規(guī)劃里的公眾以“團(tuán)體形式”出現(xiàn)，參與政府決策過程[5]。與個人進(jìn)行公眾參與相比，將團(tuán)體形式作為公眾參與的一個主要參與形式，能夠改進(jìn)和提升公眾參與的狀態(tài)，在“權(quán)力”重新分配過程中，使那些沒有權(quán)力的公眾可以參與到信息共享的決策中來，能夠被認(rèn)真地囊括進(jìn)（社會的）未來[6]。

道希（Dorcey）、伊馮和馬克（Yvonne &Mark）、韋伯拉和圖拉（Webler&Tuler）等相關(guān)學(xué)者研究指出，并不是公眾的參與權(quán)力越大就越好，權(quán)力的實現(xiàn)關(guān)鍵還在于參與方式的有效性，其有效性往往在于與制度和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的適應(yīng)性[7]。因此，也就沒有最好的公眾參與方式，而只有最有效的公眾參與方式。政府應(yīng)該根據(jù)公眾的成熟性來實施具體的公眾參與方式[8]。在我國的制度語境下，“政府推動”無疑是公眾參與“自上而下”形成的主導(dǎo)力量。但我國的公民社會體系還處于發(fā)育階段，市民“自下而上”完整而準(zhǔn)確表達(dá)意見的基礎(chǔ)條件尚未完全成熟，需要通過引入“團(tuán)體參與”的制度和形式，作為公眾參與的“第三方代表”，在政府、規(guī)劃編制人員、市民之間構(gòu)建起公眾參與的橋梁和紐帶，降低城市總體規(guī)劃中的公眾參與交易成本，促進(jìn)公眾參與的有效實施；并通過制度化的保障和常態(tài)化的運行機(jī)制，改善“權(quán)力”配置過程中的阻隔效應(yīng)，實現(xiàn)與政府溝通、對話和協(xié)商的“參與權(quán)力”，從而實質(zhì)性地提升公眾參與的成效，提升社會治理水平。

首先，公眾咨詢團(tuán)體是以一定目的、由一定人員組成的社會組織，其成員數(shù)量和成員結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，通過制度化的保障，能夠保證在規(guī)劃編制全過程中按照既定的目標(biāo)和思路，提出符合城市發(fā)展價值導(dǎo)向、前后一致、邏輯順暢的參與意見。同時，對于意見如何被決策者進(jìn)行吸收和采納，也有更為深入的認(rèn)識。其次，當(dāng)代社會分工和專業(yè)化高度發(fā)達(dá)，具有知識高度分散化的特點，以個人形式提出的公眾意見，難以高效地整合到政府決策中；而團(tuán)體形式的公眾參與，由于團(tuán)體內(nèi)成員本身具有不同的專業(yè)背景，能夠較為高效地將分散的知識進(jìn)行整合，提升公眾參與，從而降低交易成本，提升政府采納公眾意見的效率。最后，公眾咨詢團(tuán)體與政府的關(guān)系更加緊密，能夠與政府之間進(jìn)行面對面的溝通和交流，通過深入討論，使公眾的信息最大程度地“輸入”到政府的決策過程中，提升公眾參與的質(zhì)量，在參與的態(tài)度上也更加積極主動。

3 《2030年首爾城市基本規(guī)劃》中的“市民參與團(tuán)”

3.1 規(guī)劃編制背景

韓國的城市基本規(guī)劃于1981年予以法定化，“城市基本規(guī)劃”為制定土地利用、開發(fā)及保護(hù)等下級規(guī)劃提出指引方向，引領(lǐng)下級規(guī)劃及各專項規(guī)劃與基本規(guī)劃保持連貫統(tǒng)一，其法定地位屬于最高級。首爾城市基本規(guī)劃于1990年首次制定，經(jīng)1997年和2006年兩次修訂，迄今為止共制定了3次。隨著2020年首爾城市基本規(guī)劃的修訂期限即將到來，根據(jù)韓國《國土規(guī)劃及利用法》第23條（城市基本規(guī)劃的修訂）的規(guī)定，“特別市市長、廣域市市長、其他城市市長或郡守應(yīng)每隔5年對其管轄區(qū)域內(nèi)的城市基本規(guī)劃的適用性進(jìn)行全面的重新審核并修訂”。為了履行上述法定程序，需要對2006年確定的《2020年首爾城市基本規(guī)劃》進(jìn)行適用性審核，并根據(jù)條件變化對規(guī)劃進(jìn)行修訂、補(bǔ)充。為此，首爾市政府于2009年1月啟動“2030年首爾城市基本規(guī)劃”（以下簡稱“首爾2030”）[9]。這是官方制定的第4次法定規(guī)劃。“首爾2030”被賦予首爾市最高級規(guī)劃地位，是依法制定首爾市其他所有規(guī)劃的行為準(zhǔn)則，將有效指導(dǎo)土地開發(fā)、利用與保護(hù)、經(jīng)濟(jì)/產(chǎn)業(yè)、住宅、交通/基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境/能源、社會/文化/福利等規(guī)劃和政府運營規(guī)劃等，具有綜合性、戰(zhàn)略性的特點（圖1）。

3.2 “ 市民參與團(tuán)”的成立： 基于城市基本規(guī)劃制定權(quán)限由韓國中央政府向地方自治體轉(zhuǎn)移的制度性變化背景

“首爾2030”的制定于2009年1月正式啟動。同年2月，城市基本規(guī)劃的審批權(quán)移交給地方自治團(tuán)體。為應(yīng)對制度性變化，首爾市在規(guī)劃前期討論了相關(guān)話題，如符合首爾市特點的規(guī)劃編制、戰(zhàn)略性規(guī)劃的性質(zhì)與地位、愿景等。2010年5月，通過開展問卷調(diào)查、收集自治區(qū)意見、各領(lǐng)域咨詢會等方式，把握住首爾市問題所在自治區(qū)要求，擬定城市基本規(guī)劃草案。通過收集首爾市相關(guān)部門的意見后，對該草案進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。最終于2011年5月，通過自治區(qū)說明會以及聽證會的形式公布。在規(guī)劃審議過程中，盡管經(jīng)過多種意見收集程序，仍然強(qiáng)調(diào)過程中市民的實質(zhì)性參與和合議過程。

根據(jù)該要求，首爾市政府于2011年12 月，對城市基本規(guī)劃的制定過程以及規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行全面重審，加大公眾參與的力度，來滿足市民參與及共享社會等新時代的價值需求。通過引入市民參與團(tuán)體，由原有以行政人員與專家為主，變?yōu)槭忻駥嵸|(zhì)性參與，市民、專家、市議員、首爾市（政府）共同對具體規(guī)劃方案進(jìn)行協(xié)商，加強(qiáng)了規(guī)劃程序的民主性，強(qiáng)調(diào)共享、創(chuàng)新、共存、融合與復(fù)合等價值理念。

3.3 “ 市民參與團(tuán)”的作用： 參與工作方案、規(guī)劃愿景及目標(biāo)戰(zhàn)略的討論

2011年12月，“首爾2030”進(jìn)入補(bǔ)充審核階段之后，首爾的“市民參與團(tuán)”參與到工作方案制定、規(guī)劃愿景設(shè)定以及目標(biāo)戰(zhàn)略確定等3個方面的討論（圖2）。

圖1 “2030首爾規(guī)劃”在韓國規(guī)劃體系中的地位

圖2 “2030首爾規(guī)劃”中市民參與團(tuán)的作用

3.3.1 參與規(guī)劃工作方案的制定

在前期準(zhǔn)備階段，首爾市組建了由學(xué)術(shù)界、市民團(tuán)體等構(gòu)成的專家顧問團(tuán)（共33人）。在該階段，為了幫助市民理解城市基本規(guī)劃的內(nèi)容，召開了5次“協(xié)作討論會”①這5次協(xié)作討論會的主題分別是人文、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、科技、歷史。，由學(xué)術(shù)界與普通市民共同探討首爾的主要變化以及對未來的展望，共同討論決定首爾規(guī)劃的推動體系、方向，以及市民參與方式等內(nèi)容，以在“首爾2030”新方向的設(shè)定過程中，充分反映市民實質(zhì)性參與、確立首爾市最高級規(guī)劃的地位、反映新的時代價值與規(guī)劃條件的變化等內(nèi)容。

3.3.2 參與規(guī)劃愿景的設(shè)定

規(guī)劃進(jìn)入實質(zhì)性編制后，首爾市政府招募成立了100人市民參與團(tuán)②市民參與團(tuán)對象是居住在首爾市區(qū)的19歲以上的成年人。為了保證100名市民反饋信息的統(tǒng)計代表性與可靠度，首爾市政府委托專業(yè)調(diào)研機(jī)構(gòu)，采用電話調(diào)查隨機(jī)抽選方式，并考慮到性別、年齡、職業(yè)、區(qū)域性分布等因素，進(jìn)行均衡招募。其中，殘疾人和外國人代表根據(jù)首爾市區(qū)相關(guān)部門或團(tuán)體推薦抽選。，由首爾特別市市長直接委任，是首爾市由普通市民組成的第一個市民規(guī)劃組織。市民參與團(tuán)從普通市民角度出發(fā)，商討首爾市需要解決的課題與20年后的愿景。具體過程為：首先，通過參與“首爾市民討論會”③市民參與團(tuán)討論會包括信息提供、協(xié)商（進(jìn)行充分論證和討論）、最終決定等過程。由于市民參與團(tuán)均由非城市規(guī)劃領(lǐng)域普通市民組成，故通過城市基本規(guī)劃說明、首爾主要環(huán)境變化及爭論點等專家演講與發(fā)言，提供了設(shè)定愿景所需的信息。分別參與首爾市各領(lǐng)域展望與課題，并接受前期培訓(xùn)；其次，召開兩次歷時超過10小時的預(yù)備會議，由專家組介紹經(jīng)濟(jì)、居住、環(huán)境、交通等首爾各領(lǐng)域長期展望等課題內(nèi)容，經(jīng)市民參與團(tuán)審議，確定主要課題；最后，以確定的主要課題為中心，集中聽取專家有關(guān)不同主題的各種意見與主張，并經(jīng)過2天1夜的審議，確定首爾的愿景與核心課題，編制“市民提案書”。市民參與團(tuán)將“充滿溝通與關(guān)懷的幸福城市”選定為首爾愿景。

在核心主題討論過程中，為了能夠充分反映更加真實的普通市民需求，將100名市民參與團(tuán)劃分為老年人、殘疾人、企業(yè)人士、工人、女性、青少年及大學(xué)生等6個群體（表1），由代表各群體的市民參與具體活動，以保證均衡反映不同群體的意見。在上述整體協(xié)商過程中，市民根據(jù)來自實際生活的親身經(jīng)驗，提出具體的、經(jīng)驗性的意見，專家則依據(jù)科學(xué)知識，保證制定城市問題的系統(tǒng)解決方案，形成完善的互補(bǔ)關(guān)系。

3.3.3 參與核心主題以及相應(yīng)目標(biāo)和戰(zhàn)略的確定

市民參與團(tuán)不僅選定了首爾愿景，還通過探討2030年前首爾需要解決的議題，選定了包括教育、福利、就業(yè)、溝通、歷史文化與景觀、氣候變化與環(huán)境、城市開發(fā)與維護(hù)等內(nèi)容的7大規(guī)劃議題。市民參與團(tuán)選出的首爾7大規(guī)劃議題成為“首爾2030”制定核心主題規(guī)劃而設(shè)立福利/教育/女性、產(chǎn)業(yè)/就業(yè)、歷史/文化、環(huán)境/能源/安全、城市空間/交通/維護(hù)等5個分科的基礎(chǔ)，并反映到各核心主題規(guī)劃所對應(yīng)的目標(biāo)與戰(zhàn)略（圖3）。

各分科促進(jìn)委員會根據(jù)市民參與團(tuán)提出的規(guī)劃議題分為5個分科，安排108名成員。各分科由首爾市公務(wù)員、市議員、市民團(tuán)體、各領(lǐng)域市民群體、首爾研究院專家等約20人構(gòu)成，提出與核心主題相對應(yīng)的目標(biāo)與戰(zhàn)略。

4 《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》“公眾參與咨詢團(tuán)”的實踐探索

在《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》［10］（以下簡稱“上海2035”）歷時3年多的規(guī)劃編制過程中，堅持“開門辦規(guī)劃”的理念，公眾參與工作貫穿了整個規(guī)劃編制過程。在借鑒“首爾2030”市民參與團(tuán)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的制度環(huán)境和上海的實際情況，成立了“上海2035”公眾參與咨詢團(tuán)。咨詢團(tuán)由15名具有一定社會知名度，能夠反映各領(lǐng)域的民聲和民意，覆蓋范圍廣泛的社會各界人士組成，其中包括6位市人大代表和6位市政協(xié)委員，團(tuán)員中既有黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和街道社區(qū)的工作人員，也有文化教育、高校和研究機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士。從上海的公眾參與團(tuán)工作實踐來看，主要有以下幾個方面的特點。

表1 市民參與團(tuán)成員年齡職業(yè)結(jié)構(gòu)（單位：個）

4.1 高規(guī)格聘請、制度化保障, 增加公眾與政府之間的溝通機(jī)會

與首爾的自由報名、隨機(jī)抽取進(jìn)行團(tuán)員招募的方式不同，上海的公眾參與咨詢團(tuán)是在“上海2035”正式啟動之時，由上海市城市總體規(guī)劃編制辦公室（以下簡稱“總規(guī)編制辦”）與市人大、市政協(xié)和市規(guī)劃協(xié)會商議后，最終由上海市規(guī)劃委員會確認(rèn)咨詢團(tuán)成員名單。咨詢團(tuán)成員的聘書由上海市市長簽字。為保障公眾參與咨詢團(tuán)的工作順利開展，總規(guī)編制辦專門制定《上海市新一輪城市總體規(guī)劃公眾參與咨詢團(tuán)議事規(guī)則》（以下簡稱“《議事規(guī)則》”），明確工作目標(biāo)要求、具體工作內(nèi)容、參與成果和發(fā)布等方面的具體內(nèi)容?？傄?guī)編制辦下的公眾參與小組，作為聯(lián)系公眾參與咨詢團(tuán)的部門，負(fù)責(zé)公眾參與咨詢團(tuán)的總體服務(wù)和保障工作，收集公眾參與咨詢團(tuán)的相關(guān)資料，建立并形成完整的工作檔案（圖4）。通過高規(guī)格聘請、制度化保障，充分發(fā)揮公眾參與咨詢團(tuán)在政府與公眾之間的橋梁和紐帶作用，從而增加公眾與政府之間的溝通和協(xié)商機(jī)會。

一方面，公眾參與咨詢團(tuán)受上海市規(guī)劃委員會聘請，其成員有權(quán)了解總體規(guī)劃編制工作，可根據(jù)新一輪總體規(guī)劃編制工作的進(jìn)展情況提出要求，獲取相關(guān)信息和資料，提出相關(guān)咨詢建議，同時了解意見和建議的采納情況。另外，與首爾的相對單一的“集中咨詢”相比，上海的公眾參與咨詢團(tuán)成員，在參與總體規(guī)劃的重要問題研究和成果咨詢的過程中，可以采取集體咨詢和個人咨詢兩種方式，與規(guī)劃組織編制單位和編制人員進(jìn)行“面對面”溝通和交流。其中，集體咨詢由總規(guī)編制辦組織安排，事前明確議題和咨詢需求，集體咨詢的會議由公眾參與咨詢團(tuán)團(tuán)長主持，各咨詢團(tuán)成員經(jīng)充分討論后形成《上海城市發(fā)展專題建議書》，全面客觀地反映咨詢團(tuán)成員的意見和建議；個人咨詢則以自愿為主，可以采用書面征詢和參加會議等多種方式進(jìn)行。在規(guī)劃編制過程中，公眾參與咨詢團(tuán)先后圍繞總體規(guī)劃綱要成果、戰(zhàn)略研究報告、公眾調(diào)查、空間體系和成果體系研究情況等先后開展了多次集體咨詢，咨詢團(tuán)部分成員也以個人咨詢的形式，參加戰(zhàn)略議題研討、重大專項規(guī)劃咨詢、《總規(guī)指導(dǎo)意見公眾版》制定等多項咨詢工作，均取得了較好的效果。

圖3 市民參與團(tuán)選定的規(guī)劃議題與核心主題分科結(jié)構(gòu)

圖4 “上海2035”公眾參與咨詢團(tuán)工作機(jī)制

另一方面，公眾參與咨詢團(tuán)成員可以發(fā)揮各自領(lǐng)域和行業(yè)優(yōu)勢，聽取各領(lǐng)域內(nèi)的意見，收集公眾的建議，起到深入、準(zhǔn)確表達(dá)民意，匯聚民智的橋梁紐帶作用。例如，咨詢團(tuán)成員中，有來自上海團(tuán)市委、社區(qū)居委會的團(tuán)員，他們充分利用其工作崗位的優(yōu)勢和特點，增強(qiáng)社會影響力，通過團(tuán)市委、居委會協(xié)作等平臺，為總規(guī)編制辦發(fā)放公眾調(diào)查問卷，進(jìn)一步增強(qiáng)“上海2035”的社會影響力。同時，咨詢團(tuán)成員還作為評委，參與大學(xué)生設(shè)計競賽、戰(zhàn)略議題評優(yōu)等工作，從社會人士的視角，為規(guī)劃編制工作提出了很多寶貴的意見。

4.2 全過程參與、規(guī)范化成果, 有效保證規(guī)劃信息完整和準(zhǔn)確的傳達(dá)

與“首爾2030”在修訂補(bǔ)充審核階段才成立市民參與團(tuán)不同，上海的公眾參與咨詢團(tuán)在總規(guī)啟動編制時就已同步成立。上海市政府為此還專門召開公眾參與咨詢團(tuán)成立大會。公眾參與咨詢團(tuán)全程參與了總規(guī)編制中戰(zhàn)略研究、綱要編制、成果制定等階段的研究和討論。

在戰(zhàn)略研究和綱要編制階段，結(jié)合“上海新一輪城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略專題系列研討會”，公眾參與咨詢團(tuán)成員參與了城市空間格局、城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)與就業(yè)等全部11個戰(zhàn)略議題的研討，并結(jié)合自身領(lǐng)域和關(guān)注的重點對戰(zhàn)略研究總報告和總體規(guī)劃綱要的編制，從系統(tǒng)性和整體性上提出建議和對策。此外，咨詢團(tuán)成員還積極參與總體規(guī)劃市民論壇、“世界城市日”系列論壇、“SEA-Hi！論壇”、“總規(guī)沙龍”等系列活動，為宣傳總規(guī)起到了重要作用。在成果制定階段，為配合總體規(guī)劃成果和專項規(guī)劃推進(jìn)，公眾參與咨詢團(tuán)成員就總體規(guī)劃成果編制進(jìn)行專題咨詢，并形成專題書面意見。例如，2016年1月31日，咨詢團(tuán)全體參與“《上海市城市總體規(guī)劃（2015—2040）》初步成果專家咨詢會”，就總規(guī)初步成果進(jìn)行咨詢，并至分會場進(jìn)行專題咨詢；2016年2月26日，“上海2035”聯(lián)合編制團(tuán)隊匯報《上海市城市總體規(guī)劃（2015—2040）》初步成果，并由咨詢團(tuán)就成果進(jìn)行討論。

正是由于公眾參與咨詢團(tuán)對總規(guī)編制的全過程參與，且在成員構(gòu)成上的穩(wěn)定性，使咨詢團(tuán)成員能夠?qū)傮w規(guī)劃有更為全面、整體的了解，對于不同階段提出的咨詢意見，如何被決策者吸收和采納，也有更為深入和全面的認(rèn)識，保證了咨詢團(tuán)成員在規(guī)劃編制全過程中能夠按照既定的目標(biāo)和思路，提出既符合規(guī)劃價值導(dǎo)向、前后一致，又富有建設(shè)性的咨詢意見，減少信息在不同階段、不同人群之間傳遞過程中的“耗散”，有效地保證信息在政府和公眾之間進(jìn)行較為完整和準(zhǔn)確的傳遞。

另外，根據(jù)《議事規(guī)則》，每次集體咨詢需要形成《上海城市發(fā)展專題建議書》，經(jīng)咨詢團(tuán)團(tuán)長簽字確認(rèn)后，提交總規(guī)編制辦。個人咨詢中形成的意見和建議作為公眾參與成果匯總至公眾參與咨詢團(tuán)，并提交總規(guī)編制辦，個人不以咨詢團(tuán)名義發(fā)布信息，由咨詢團(tuán)的新聞發(fā)言人統(tǒng)一發(fā)布相關(guān)信息?？傄?guī)編制辦根據(jù)咨詢團(tuán)提出的意見，及時向咨詢團(tuán)反饋咨詢意見和建議的落實情況，規(guī)劃的咨詢成果發(fā)布以及“咨詢成果回應(yīng)”的機(jī)制，也保證了公眾參與成果傳遞的準(zhǔn)確性、規(guī)范性和時效性（圖5）。

4.3 全面性討論、專業(yè)化建議, 深度參與總規(guī)重大問題的咨詢和協(xié)商

公眾參與咨詢團(tuán)人員在構(gòu)成上具有較為廣泛的代表性，能夠從不同視角全面地參與到“上海2035”規(guī)劃編制中，符合具有綜合性、宏觀性、戰(zhàn)略性特點的總體規(guī)劃對公眾參與群體的要求。同時，具有城市規(guī)劃專業(yè)素養(yǎng)的團(tuán)長和團(tuán)員，在公眾參與咨詢團(tuán)和總規(guī)編制辦溝通工作中也起到良好的橋梁作用，對總規(guī)編制過程中的一些重大問題，提出了專業(yè)性的意見和建議。例如：對于總規(guī)綱要的定位，公眾參與咨詢團(tuán)提出城市總體規(guī)劃綱要是城市總體規(guī)劃編制過程中的一個法定文件，是編制總規(guī)成果的依據(jù)，需要清晰地提出總規(guī)成果的框架和核心內(nèi)容，必須與第六次規(guī)劃土地工作會議上的精神相銜接，突出戰(zhàn)略性空間政策的特點，闡述實質(zhì)性問題，制定相應(yīng)的應(yīng)對策略，落實相關(guān)指標(biāo)體系，明確市域空間布局和落地問題，以利于提高下一步總規(guī)成果編制的可操作性。對于人口規(guī)模，公眾參與咨詢團(tuán)認(rèn)為在底線約束下，應(yīng)從資源、人口、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展角度合理確定人口規(guī)模，并建議適度、合理地明確彈性系數(shù)，更加注意在外來人口市民化過程中，對人口結(jié)構(gòu)和布局合理性的考慮。對于空間格局，咨詢團(tuán)建議市域空間的優(yōu)化既要體現(xiàn)歷史的延續(xù)、繼承和發(fā)展，又要體現(xiàn)差別化地指導(dǎo)推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，并處理好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與上海市城市總體規(guī)劃的關(guān)系。中心城周邊地區(qū)雖然現(xiàn)狀存在連綿發(fā)展態(tài)勢，但不可將該地區(qū)繼續(xù)強(qiáng)化集聚發(fā)展，而是應(yīng)加以梳理、整合、優(yōu)化，并堅守外環(huán)綠帶建設(shè)底線，守住農(nóng)業(yè)用地，積極增加生態(tài)空間，并應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度，進(jìn)一步深化對小集鎮(zhèn)、村莊的定位和發(fā)展的研究。對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，公眾參與咨詢團(tuán)建議應(yīng)考慮以創(chuàng)新為引領(lǐng)，充分考慮空間布局優(yōu)化，要為自貿(mào)區(qū)進(jìn)一步拓展、科技創(chuàng)新中心的建設(shè)，以及創(chuàng)意密集、技術(shù)密集、資金密集產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留出所需要的空間及資源配置，并需要特別重視產(chǎn)城融合發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)整合問題。對于綜合交通，咨詢團(tuán)認(rèn)為綜合交通規(guī)劃需要有客觀依據(jù)和科學(xué)指導(dǎo)，區(qū)域綜合交通需要做深入的專題研究，市域綜合交通也必須和明晰的城市空間結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，網(wǎng)絡(luò)和模式均應(yīng)與城市空間結(jié)構(gòu)相匹配，城鎮(zhèn)間交通并不是僅以“可達(dá)性”為基本原則，而是“需求”為首，采取不同層次和等級的交通方式，并應(yīng)有適當(dāng)?shù)亩糠治觥?/p>

圖5 “上海2035”公眾參與咨詢團(tuán)參與內(nèi)容和參與成果

另外，對城市定位與性質(zhì)、城市老齡化、舊區(qū)改造與更新、社區(qū)建設(shè)、城市綜合防災(zāi)系統(tǒng)等方面的問題，公眾參與咨詢團(tuán)成員也提出了專業(yè)化建議。對公眾參與咨詢團(tuán)成員提出的這些意見和建議，總規(guī)編制辦都進(jìn)行認(rèn)真研究，納入《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）公眾參與報告》[11]，并在“上海2035”最終成果中有所體現(xiàn)和考慮。

5 結(jié)論與討論

與傳統(tǒng)的個人參與總體規(guī)劃的方式不同，在“首爾2030”和“上海2035”中，均成立了相應(yīng)的公眾咨詢團(tuán)體，以團(tuán)體的形式來參與城市基本規(guī)劃/總體規(guī)劃的編制。這是規(guī)劃編制工作中公眾參與的創(chuàng)新舉措和有益探索。研究認(rèn)為，首先，團(tuán)體形式的公眾參與能夠通過相關(guān)政策機(jī)制和制度的保障，提升公眾的“討價還價”能力，增加其與政府之間“面對面”的溝通和協(xié)商機(jī)會。其次，團(tuán)體形式的公眾參與人員構(gòu)成相對穩(wěn)定，能夠自始至終全程參與總體規(guī)劃，有效保證信息在政府和公眾之間進(jìn)行較為完整和準(zhǔn)確的傳達(dá)，減少信息在不同階段、不同人群之間傳遞過程中的“耗散”。最后，團(tuán)體形式能夠高效地整合由于社會高度專業(yè)化分工所導(dǎo)致的分散的知識體系，有效彌補(bǔ)個人知識體系的缺陷，降低政府收集信息的交易成本，提升公眾參與的效率。且具有專業(yè)背景的團(tuán)員，能夠提出更具有專業(yè)性的意見和建議，提升公眾參與成果的質(zhì)量。

繼“上海2035”之后，國內(nèi)的寧波、蘇州等城市，也在其總規(guī)啟動編制時，成立公眾參與咨詢團(tuán)進(jìn)行公眾參與。雖然這些城市的總規(guī)尚在編制過程中，尚未形成完整的經(jīng)驗樣本，但從各地的實踐和響應(yīng)程度來看，公眾參與咨詢團(tuán)是未來總規(guī)公眾參與中的一個趨勢和方向。因此，有必要在總結(jié)“上海2035”實踐的基礎(chǔ)上，對如何完善公眾參與咨詢團(tuán)的參與范圍、參與機(jī)制以及人員構(gòu)成，進(jìn)行以下3個方面的延伸性討論。

（1）上海的公眾參與咨詢團(tuán)的工作，目前還僅限于城市總體規(guī)劃層面的實踐。對于專業(yè)力量儲備相對薄弱、公眾參與意識又在逐步增強(qiáng)的街道和鎮(zhèn)，雖然目前已有一些地區(qū)建立了社區(qū)規(guī)劃師制度，由他們作為公眾與專業(yè)人員、政府之間溝通的紐帶，但社區(qū)規(guī)劃師還是傳統(tǒng)的個人形式的公眾參與，力量相對有限。因此，可以結(jié)合目前上海正在開展的擴(kuò)大街道公眾參與權(quán)試點工作，引入公眾咨詢團(tuán)制度，使其參與到街道以及鎮(zhèn)的規(guī)劃工作中。

（2）目前的公眾參與工作，僅限于總體規(guī)劃的編制階段，在總體規(guī)劃實施、監(jiān)測和評估階段，需要進(jìn)一步發(fā)揮好公眾參與咨詢團(tuán)的作用，并在機(jī)制和政策上予以明確保障，將總規(guī)實施的情況及時反饋給公眾參與咨詢團(tuán)。同時征詢其對于總規(guī)實施過程中的建議，從而實現(xiàn)由全過程的參與向全周期的參與轉(zhuǎn)變。

（3）目前，受公眾咨詢團(tuán)體樣本的限制，對公眾咨詢團(tuán)規(guī)模大小尚需要經(jīng)過各地實踐的經(jīng)驗積累。本次上海的公眾參與咨詢團(tuán)工作，在人員規(guī)模和構(gòu)成上還有一定的局限性，未來可以根據(jù)各地實踐經(jīng)驗，嘗試建立公眾參與咨詢團(tuán)成員動態(tài)調(diào)整的機(jī)制，對公眾參與咨詢團(tuán)體的規(guī)模、參與人員的專業(yè)和職務(wù)進(jìn)行靈活調(diào)整，以適應(yīng)形勢的不斷變化。

最后，需要說明的是，盡管“團(tuán)體形式”的公眾參與存在如文中所分析的諸多優(yōu)勢和特點。它的出現(xiàn)進(jìn)一步豐富了公眾參與的形式，但仍應(yīng)重視傳統(tǒng)的“個人形式”的公眾參與方式，這是憲法和法律賦予公民的基本權(quán)利。在不同地區(qū)、不同類型的規(guī)劃實踐中，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化“個人形式”公眾參與的程序，提升效率和質(zhì)量。不論“團(tuán)體形式”還是“個人形式”的公眾參與，其目的和初衷都是為新時期的空間治理水平和社會治理能力的提升做出貢獻(xiàn)。