濰坊市農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及對(duì)策

王玲　周曉玉

[提要] 根據(jù)濰坊市不同區(qū)域農(nóng)村隨機(jī)抽樣調(diào)查結(jié)果，分析濰坊市農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，結(jié)果表明：濰坊市農(nóng)村宅基地主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題：一是宅基地使用普遍存在著用地超標(biāo)、集約利用程度不高的問(wèn)題;二是宅基地房屋利用效率不高，宅基地財(cái)產(chǎn)性功能未能充分發(fā)揮的問(wèn)題;三是宅基地保護(hù)意識(shí)強(qiáng)，農(nóng)民退出宅基地意愿不高的問(wèn)題。為此，可從穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”，編制分區(qū)域村莊利用總體規(guī)劃和統(tǒng)一設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村樣板宅基房，提高宅基地利用效率。

關(guān)鍵詞：宅基地;問(wèn)題;三權(quán)分置;濰坊

本文系2019年濰坊市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題：“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下濰坊市農(nóng)村宅基地‘三權(quán)分置實(shí)現(xiàn)路徑研究”（濰社科學(xué)術(shù)委發(fā)[2019]4號(hào)）階段性研究成果

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年8月9日

2019年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，這是連續(xù)16年在中央一號(hào)文件中提及“三農(nóng)”問(wèn)題，反映出中共中央對(duì)“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問(wèn)題的重視程度。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，也成為“三農(nóng)”工作中受到高度關(guān)注的問(wèn)題。濰坊市作為農(nóng)業(yè)大市，如何在有限的土地資源上盤(pán)活存量土地，提高土地集約利用程度，實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，對(duì)于增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、調(diào)查樣本情況

為充分了解濰坊市不同地市宅基地的利用現(xiàn)狀，筆者對(duì)濰坊市峽山區(qū)、臨朐縣新寨鎮(zhèn)、高密市柴溝鎮(zhèn)、昌邑市柳疃鎮(zhèn)、昌邑市北孟鎮(zhèn)、壽光市寒橋鎮(zhèn)、壽光市紅河鎮(zhèn)、青州市譚坊鎮(zhèn)等16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)252名農(nóng)民進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，并隨機(jī)進(jìn)行了訪談。根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)，樣本農(nóng)戶主要為男性，占樣本總量的71.43%;年齡主要集中在50歲以上，占樣本總量的68.75%。

調(diào)查的樣本農(nóng)戶文化程度以初中及以下居多。其中，初中文化程度比例最高，接近70%，其次是高中（含中專）和小學(xué)文化程度，該統(tǒng)計(jì)結(jié)果與目前農(nóng)村勞動(dòng)力的實(shí)際教育情況也是吻合的。

二、濰坊市農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

（一）基本情況。2018年7月，山東省啟動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)，其中濰坊市臨朐縣成為本次試點(diǎn)的縣市區(qū)之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，宅基地作為農(nóng)村居民點(diǎn)用地的主體，一般占其土地面積的70%以上。

《2018年濰坊市統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，截至2017年底，濰坊市農(nóng)村常住人口479.85萬(wàn)，與2001年的641.28萬(wàn)相比較，減少了161.43萬(wàn)。全市3，037個(gè)自然村，呈現(xiàn)“空心化”的占15～20%，農(nóng)村居民人均住房建筑面積41.6平方米/人，全市戶均宅基地面積約為200平方米。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，濰坊市戶均宅基地面積基本符合《山東省農(nóng)村宅基地管理辦法》所劃定的用地規(guī)模，但根據(jù)項(xiàng)目組初步調(diào)研，在實(shí)際中，存在區(qū)域宅基地用地面積不均衡，普遍存在多占、多用，審批手續(xù)不齊全等現(xiàn)象。

（二）調(diào)查情況

1、宅基地利用情況。從調(diào)查地域宅基地利用情況來(lái)看，大部分家庭只有1宗宅基地，平均每戶宅基地?cái)?shù)量為1.67宗。但是在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也存在多批多建的現(xiàn)象。村集體成員可以通過(guò)繳納宅基地使用費(fèi)，取得宅基地使用權(quán)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，樣本農(nóng)戶“一戶一宅”比較普遍，占64.68%;少數(shù)農(nóng)戶家庭存在一戶兩宅（28.97%），一戶三宅（5.95%），甚至一戶四宅（0.4%）的情況（按照一戶4間標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃房屋所占用地面積為1宗標(biāo)準(zhǔn)宅基地）。從調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，每戶宅基地面積從160m2至720m2不等，調(diào)查區(qū)域的戶均宅基地面積達(dá)357平方米，遠(yuǎn)高于《山東省農(nóng)村宅基地管理辦法》中關(guān)于宅基地面積的最高標(biāo)準(zhǔn)。

從調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，家中勞動(dòng)力年齡在60周歲以上的家庭，其土地主要存在流出行為，而家庭務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力年齡在40歲左右的，其土地流入更多，而且以種植經(jīng)濟(jì)作物為主;同時(shí)也發(fā)現(xiàn)流入土地面積較多的家庭，其宅基地的數(shù)量相對(duì)也較多。從調(diào)查訪談情況來(lái)看，一戶多宅現(xiàn)象主要有兩個(gè)原因產(chǎn)生：一是歷史遺留，接受贈(zèng)與;二是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)村集體宅基地使用權(quán)獲得。

2、宅基地權(quán)屬情況。關(guān)于宅基地權(quán)屬問(wèn)題，樣本問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)顯示，55.13%的樣本農(nóng)戶認(rèn)為宅基地為個(gè)人所有，認(rèn)為宅基地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有和國(guó)家所有的分別占21.79%和20.51%，還有部分農(nóng)戶表示不清楚宅基地所有權(quán)的權(quán)屬問(wèn)題。

在被問(wèn)及宅基地是否有宅基地使用權(quán)證時(shí)，71.43%的選擇已經(jīng)辦理了宅基地使用權(quán)證書(shū)，還有18.65%的是部分宅基地具有產(chǎn)權(quán)證書(shū);但是也有少數(shù)表示對(duì)于宅基地使用權(quán)證書(shū)還不太清楚。根據(jù)調(diào)查組隨機(jī)訪談來(lái)看，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地確權(quán)進(jìn)度不一致，個(gè)別村莊的宅基地使用權(quán)證書(shū)仍在辦理當(dāng)中。

3、宅基地退出意愿調(diào)查情況。統(tǒng)計(jì)分析顯示，只有18.65%的農(nóng)戶在滿足一定條件下愿意退出宅基地，而78.57%的樣本農(nóng)戶不愿意退出宅基地，還有2.78%持觀望態(tài)度。從調(diào)查問(wèn)卷來(lái)看，造成農(nóng)戶不愿意退出宅基地的最主要的原因有：（1）不想離開(kāi)現(xiàn)在居住的地方;（2）認(rèn)為宅基地是祖產(chǎn);（3）在城市買(mǎi)不起房并且生活成本太高;（4）無(wú)償使用不用白不用;（5）退出補(bǔ)償太低，不愿意退出。

三、存在的主要問(wèn)題

（一）宅基地使用普遍存在著用地超標(biāo)，集約利用程度不高的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)初步調(diào)研，發(fā)現(xiàn)濰坊市農(nóng)村宅基地超占和房屋建設(shè)超標(biāo)的情況較為普遍。一戶多宅、建新不拆舊等現(xiàn)象突出，宅基地面積并未因家庭人口減少或農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化而重新審批。部分“空心村”宅基地閑置和廢棄現(xiàn)象表明，土地利用集約化程度不高。部分已完成規(guī)劃的村莊因土地用途的嚴(yán)格限制，也未能實(shí)現(xiàn)宅基地的綜合整治與利用，因此在短期內(nèi)無(wú)法滿足推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求。

（二）宅基地房屋利用效率不高，宅基地財(cái)產(chǎn)性功能未能充分發(fā)揮。一是農(nóng)民宅基地房屋建設(shè)缺乏特色，面貌破舊，部分房屋房齡已達(dá)40年;二是部分地區(qū)農(nóng)村宅基地房屋閑置比較嚴(yán)重，使用效率不高。部分村莊存在“留房不留人”的現(xiàn)象，部分農(nóng)戶已全家搬至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城居住，但是宅基房依然保留，修繕情況不佳;三是由于農(nóng)村位置較偏，大部分宅基房對(duì)外無(wú)出租，且由于歷史原因，未能實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及抵押等功能，導(dǎo)致宅基地財(cái)產(chǎn)性功能無(wú)法顯現(xiàn)。

（三）宅基地保護(hù)意識(shí)強(qiáng)，農(nóng)民退出宅基地意愿不高。一直以來(lái)，農(nóng)民將土地視為命根子，口糧地及宅基地作為農(nóng)民最基本的保障，農(nóng)民輕易不愿退出。即使已在城鎮(zhèn)購(gòu)房的農(nóng)民，也希望繼續(xù)保留宅基地使用權(quán)，不希望出售，也不想在取得適當(dāng)補(bǔ)償情況下退還村集體。初步調(diào)查顯示，農(nóng)民對(duì)當(dāng)前退出的宅基地“三權(quán)分置”政策不了解，還存有疑惑，對(duì)涉及自身權(quán)益的相關(guān)問(wèn)題也持觀望態(tài)度。

四、對(duì)策建議

（一）穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”，保障農(nóng)民宅基地權(quán)益

1、保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，探索建立農(nóng)村宅基地差別化有償使用機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村宅基地資格權(quán)的認(rèn)定工作，探索實(shí)施以“戶”為單位落實(shí)村集體成員的資格權(quán)，逐步實(shí)施農(nóng)村宅基地有償使用制度，明確有償使用標(biāo)準(zhǔn);對(duì)于有退出意愿的農(nóng)戶，可以通過(guò)發(fā)放“地票期權(quán)”方式保留資格權(quán)。

2、賦予農(nóng)戶宅基地收益權(quán)，探索多種形式的宅基地退出使用機(jī)制。對(duì)于“一戶多宅”或有閑置農(nóng)村住宅的用戶，鼓勵(lì)其有償退出宅基地，并將宅基地以入股方式由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行統(tǒng)一整治，通過(guò)宅基地復(fù)墾整理，進(jìn)行規(guī)?；猩a(chǎn)經(jīng)營(yíng)，退出宅基地的農(nóng)戶可按照入股面積定期領(lǐng)取宅基地紅利。

3、明晰宅基地使用權(quán)年限及流轉(zhuǎn)范圍，嚴(yán)格規(guī)范宅基地使用。建議宅基地使用權(quán)限定在5年以上、20年以下，因?yàn)樘虩o(wú)法保障使用權(quán)收益，太長(zhǎng)不利于農(nóng)戶資格權(quán)保護(hù)。宅基地的流轉(zhuǎn)與使用，應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)禁違規(guī)、違法行為產(chǎn)生。

（二）編制分區(qū)域村莊利用總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)村莊優(yōu)勢(shì)特色發(fā)展

1、“多規(guī)合一”，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。結(jié)合不同地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，編制融“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”于一體的村莊利用總體規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，通過(guò)采取“等量置換、等價(jià)交換”的方法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住的集聚化，促進(jìn)土地利用、村莊（社區(qū)）建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)形成有機(jī)統(tǒng)一整體。

2、結(jié)合村域特色進(jìn)行系統(tǒng)分類，引導(dǎo)村莊特色化發(fā)展。根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢(shì)，打造諸如昌邑市飲馬鎮(zhèn)山陽(yáng)村、青州市井塘古村、臨朐縣九山鎮(zhèn)牛寨村等特色旅游鄉(xiāng)村;打造安丘市輝渠鎮(zhèn)等特色農(nóng)產(chǎn)品（輝渠小米等）種植村;打造壽光市三元朱村等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展村，將“壽光模式”在適宜區(qū)域進(jìn)行推廣。

（三）統(tǒng)一設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村樣板宅基房，規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村。在發(fā)揮各村資源優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)民意愿，進(jìn)行村莊統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。通過(guò)集中建設(shè)中心村（或農(nóng)村社區(qū)），完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住的規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化和集中化，提升農(nóng)民居住條件。在集中連片的區(qū)域，充分考慮農(nóng)民訴求，聘請(qǐng)專業(yè)設(shè)計(jì)師開(kāi)展農(nóng)村宅基房設(shè)計(jì)。宅基房的設(shè)計(jì)要充分體現(xiàn)區(qū)域農(nóng)村風(fēng)貌和鄉(xiāng)村韻味，可設(shè)計(jì)多種類型、不同價(jià)值層次的農(nóng)村宅基地房屋供農(nóng)民自行選擇。比如可借鑒中式住宅風(fēng)格特點(diǎn)，對(duì)村莊進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，在保留原村風(fēng)土人情基礎(chǔ)上，復(fù)墾整理閑置宅基地。

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