沈大經(jīng)濟帶助力遼寧經(jīng)濟振興研究

王志

[提要] 20世紀末，經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化浪潮席卷全球，中國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程也快速推進，先后涌現(xiàn)出“長三角”、“珠三角”等重要的城市群，以核心城市引領(lǐng)城市群、聯(lián)動經(jīng)濟帶，助力區(qū)域發(fā)展模式已經(jīng)成為中國現(xiàn)階段最引人注目的趨勢。然而，遼寧的城市群發(fā)展卻嚴重滯后，極大限制遼寧經(jīng)濟社會的可持續(xù)增長，為此迫切需要構(gòu)建以沈陽和大連為主體，沈大經(jīng)濟帶一體化為引領(lǐng)的發(fā)展模式，以城市圈和經(jīng)濟帶輻射助推遼寧經(jīng)濟振興。本文在分析沈大經(jīng)濟帶各方面優(yōu)勢明確做強沈大經(jīng)濟帶必要性的基礎(chǔ)上，剖析沈大經(jīng)濟帶一體化進程中存在問題，并從做強沈陽和大連雙核、強化頂層設(shè)計、加強體制創(chuàng)新等多個方面，提出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：遼寧;城市群;沈大經(jīng)濟帶;制度創(chuàng)新

本文系遼寧社科聯(lián)資助課題：“以城市群發(fā)展模式推動遼寧經(jīng)濟復(fù)蘇研究”（2016lslktzijjx-34）部分內(nèi)容

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年8月5日

20世紀下半葉以來，經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的浪潮席卷全球，區(qū)域經(jīng)濟一體化因其在優(yōu)化要素配置及促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的重要作用，而被很多國家和地區(qū)政府視為區(qū)域經(jīng)濟增長的重要戰(zhàn)略。20世紀90年代以來，中國的區(qū)域經(jīng)濟一體化快速發(fā)展，先后涌現(xiàn)了“長三角”、“珠三角”等重要的城市群。2018年11月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、中原城市群等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展的新模式。從區(qū)域發(fā)展的實踐來看，一體化的過程主要是通過城市群和經(jīng)濟帶的發(fā)展來推動和實現(xiàn)的。以核心城市引領(lǐng)城市群、聯(lián)動經(jīng)濟帶，助力區(qū)域發(fā)展的模式已經(jīng)成為中國現(xiàn)階段最引人注目的趨勢。

遼寧地處環(huán)渤海的中心地帶，是東北地區(qū)唯一的沿海省份和開發(fā)開放條件最好的省份?？v觀遼寧區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程，盡管先后有過遼寧沿海經(jīng)濟帶、沈陽經(jīng)濟區(qū)、遼西北、沈撫經(jīng)濟區(qū)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，然而，截止目前尚未形成以核心城市引領(lǐng)城市群和經(jīng)濟帶，帶動輻射整個遼寧的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局，區(qū)域一體化化進程明顯落后于其他沿海省份。為此，回顧遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，我們認為，迫切需要構(gòu)建以沈陽和大連為主體，沈大經(jīng)濟帶一體化為引領(lǐng)的發(fā)展模式，以城市圈和經(jīng)濟帶輻射助推遼寧經(jīng)濟振興。

一、沈大經(jīng)濟帶基本情況

（一）沈大經(jīng)濟帶的界定。沈大經(jīng)濟帶是指以沈陽和大連兩個中心特大城市為主體，沿線聯(lián)動撫順、本溪、鞍山、遼陽、營口五個大中城市，以沈大鐵路、沈大高速公路、沈大輸油管道、國家光纜干線為主軸和主動脈，由北向南貫穿遼寧中南部，長約400多公里，輻射周圍80～100公里的半徑范圍的帶狀區(qū)域。

（二）沈大經(jīng)濟帶的優(yōu)勢。沈大經(jīng)濟帶是大中城市較為密集的地區(qū)，各方面優(yōu)勢均較為突出。

1、沈大經(jīng)濟帶擁有突出的區(qū)位優(yōu)勢和交通條件。沈大經(jīng)濟帶位于遼東半島的中軸線上，處于東北亞經(jīng)濟圈的中心位置，其主動脈沈大高速公路路況條件優(yōu)越，有“神州第一路”之稱，兩大端點城市沈陽和大連市分別是東北地區(qū)的政治和經(jīng)濟中心。共同構(gòu)成了以沈陽為中心的中部城市群和以大連為中心的“大大連”城市群遙相呼應(yīng)的格局。同時，作為全國最大的外貿(mào)口岸之一，大連也是東北開放最早和最大的港口城市，與世界上140多個國家和地區(qū)有海運往來，區(qū)位優(yōu)勢也是東北其他城市無法比擬的。

其次，沈大經(jīng)濟帶具有豐富的自然資源和強大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，鋼都鞍山、煤都撫順、煤鐵之城本溪、化纖之城遼陽等大中工業(yè)城市均為沿線聯(lián)動城市。沈大經(jīng)濟帶內(nèi)匯集了制造業(yè)、石化業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、臨港工業(yè)、海水養(yǎng)殖和海產(chǎn)品加工業(yè)、國際航運和商貿(mào)物流業(yè)等多種特色產(chǎn)業(yè)群落和企業(yè)群落，是遼寧經(jīng)濟成長的重要空間依托和支撐。

2、沈大經(jīng)濟帶是大中城市密集的區(qū)域，經(jīng)濟和人口的密集度相對較高。沈大經(jīng)濟帶沿線面積約6.45萬平方公里，占全省的43%，而實現(xiàn)的GDP卻高達全省的80%，且集中了我省約60%的人口。也就是說，相對于遼寧省的其他地區(qū)，沈大經(jīng)濟帶的經(jīng)濟和人口的密集度都較高。以2018年的數(shù)據(jù)為例，2018年遼寧全省14個市實現(xiàn)生產(chǎn)總值2.53萬億元，其中沈大經(jīng)濟帶所轄的大連、沈陽、鞍山、遼陽、營口、撫順、本溪七城市GDP合計為1.98萬億元，占全省的80%，詳見表1。如果再加上沈大經(jīng)濟帶腹地的盤錦和錦州，沈大經(jīng)濟帶及沿線9個城市的GDP合計占了全省的90%。沈大經(jīng)濟帶核心城市沈陽和大連人口合計約1500萬人，占全省總?cè)丝诘?5%，沈大經(jīng)濟帶沿線七市人口合計2700萬，占全省人口的60%以上。此外，沈大經(jīng)濟帶還集中了遼寧省65%左右的裝備制造業(yè)產(chǎn)值和90%以上鋼鐵產(chǎn)量，能源消費量占全省能耗的80%左右。沈大經(jīng)濟帶也是遼寧城市化程度最高的區(qū)域。（表1）

3、沈大經(jīng)濟帶科教優(yōu)勢突出。帶內(nèi)聚集了大量的高校、科研院所及高新科技企業(yè)。有兩院院士53人，全國排名第7位，中國工程院所有學(xué)部都有遼寧院士，全省有120名科技工作者獲得國家杰出青年科學(xué)基金資助，有長江學(xué)者101人，有135人入選國家“萬人計劃”。不僅如此，從科研院所和大學(xué)中衍生成長起來的一批批科技企業(yè)，也大多集聚在沈大經(jīng)濟帶上。

二、沈大經(jīng)濟帶一體化發(fā)展存在的問題

從以上的分析可見，沈大經(jīng)濟帶是大中城市較為密集的地區(qū)，各方面優(yōu)勢突出，是遼寧經(jīng)濟最具活力、生命力和競爭力的地帶，具有成為核心經(jīng)濟帶的各方面條件。然而多年來，在“均衡發(fā)展”思想的指導(dǎo)下，我省并未集中力量把沈大經(jīng)濟帶作為重點發(fā)展對象及主導(dǎo)戰(zhàn)略。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沈大經(jīng)濟帶發(fā)展在整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面都存在一些問題，沈大經(jīng)濟帶的一體化和城市群發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）核心城市自身發(fā)展不足，無法實現(xiàn)輻射帶動作用。沈陽和大連作為遼寧僅有的兩個副省級城市，正好位于沈大經(jīng)濟帶的兩個端點，也是沈大經(jīng)濟帶的核心城市，本應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的龍頭和核心的作用，在自身充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，輻射和帶動周邊城市的發(fā)展。然而近年來，受東北經(jīng)濟低迷等多方面因素影響，沈陽和大連的經(jīng)濟發(fā)展緩慢，增長乏力，已被其他沿海核心城市遠遠甩在后面，根本無力輻射帶動周邊區(qū)域和城市發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，2018年沈陽和大連實現(xiàn)的GDP分別為6，350億元和7，825億元，分別在全國城市中排名第34和25位，均已滑出國內(nèi)一線城市的行列。核心城市自身實力的弱化，不僅無法發(fā)揮輻射帶動作用，也使其失去了對人才和資金等資源的吸引力，只能在省內(nèi)進行資源的爭奪和競爭。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，遼寧區(qū)域經(jīng)濟一體化也出現(xiàn)了“虹吸”效應(yīng)，即沈陽和大連憑借自身相對優(yōu)勢將周邊城市的優(yōu)質(zhì)企業(yè)、人才、資金和信息都吸引過來，導(dǎo)致其他城市對一體化有抵制情緒。同時大連和沈陽之間也缺乏相應(yīng)的合作互助，甚至在某些資源和領(lǐng)域上還存在著“挖墻腳”的現(xiàn)象，造成遼寧整體利益的內(nèi)耗。這種經(jīng)濟帶內(nèi)各城市之間的惡性競爭，極大地阻礙了遼寧整體競爭力的提升。

（二）沈大經(jīng)濟帶缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，存在產(chǎn)業(yè)雷同和重復(fù)建設(shè)問題。沈大經(jīng)濟帶內(nèi)各城市的產(chǎn)業(yè)布局較為散亂，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，存在重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的問題。例如，大連長興島、丹東、盤錦船舶工業(yè)園區(qū)、營口產(chǎn)業(yè)基地等均興建了造船和修船的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和基地;再以石化產(chǎn)業(yè)為例，大連、沈陽、鞍山、營口、盤錦、錦州等城市都將石化產(chǎn)業(yè)作為城市發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，均建有專門的石化產(chǎn)業(yè)園并存在相互競爭。導(dǎo)致這種狀況的原因是多方面的，一方面由于受資源儲備、工業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展歷史的影響，沿線各市先天都不同程度地存在一定的產(chǎn)業(yè)相似性、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的重合度較高;另一方面現(xiàn)行的各種行政區(qū)劃限制、政府管理體制、經(jīng)濟利益和政績考核體制，也造成各市缺乏大局意識，各行其是，這是導(dǎo)致沈大經(jīng)濟帶各市產(chǎn)業(yè)布局雷同和重復(fù)建設(shè)問題的體制原因。

（三）政府管理體制僵化，營商環(huán)境有待提升。遼寧曾是中國重要的重工業(yè)基地，國有經(jīng)濟比重較高，政府在經(jīng)濟運行和資源分配中扮演重要角色。由于歷史原因和思維慣性，政府管理體制也較為僵化，政策創(chuàng)新不足，思維保守，特別是營商環(huán)境差的問題一直飽受詬病。市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟、公平競爭和有效監(jiān)管，強調(diào)契約精神和規(guī)則意識。擁有良好契約精神的區(qū)域一定是能讓更多的經(jīng)濟要素如人才、資本、技術(shù)等聚集的地區(qū)，從而帶動該地區(qū)經(jīng)濟不斷發(fā)展。然而，由于復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實原因，遼寧市場經(jīng)濟發(fā)展并不充分，社會法治意識較為淡薄，“權(quán)大于法”和“官本位”的觀念依然存在，尤其是在對市場經(jīng)濟規(guī)則的理解上、在政府與市場關(guān)系的把握上欠缺分寸，也有政府行政部門不作為的問題，導(dǎo)致社會契約精神和規(guī)則意識甚為淡薄，營商環(huán)境亟待改善。

（四）人口外流問題加劇，骨干人才和青壯年成為流出主體。作為我國的老工業(yè)基地，遼寧曾是我國重工業(yè)最發(fā)達的地區(qū)，也因此吸引了大量的人才。然而，近年來，受東北經(jīng)濟持續(xù)下滑的影響，遼寧人口加速外流。根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，2018年末遼寧省常住人口為4，359.3萬人，而2017年末的人口為4，368.9萬人，減少了9.6萬人，接近10萬人。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了凈流出的近10萬人外，還存在著大量的戶口雖在遼寧，但人長期不在遼寧居住的準(zhǔn)流出人口，這部分人數(shù)較凈流出人口更大。流失出遼寧的人口主要可以歸結(jié)為以下幾個群體：大學(xué)生群體、有錢人和骨干人才、外出務(wù)工者和老年群體。其中，大學(xué)生群體畢業(yè)后愿意留在遼寧的僅占畢業(yè)生的30%，其余70%大都想去北京上海等一線城市和南方一二線城市工作;而富裕階層和一部分老年群體則大都在南方城市購買房產(chǎn)，無論戶籍是否遷出，則都會有一部分時間在外省居住;此外，近年來，國內(nèi)城市之間人才爭奪戰(zhàn)加劇，遼寧很多機構(gòu)的骨干人才和技術(shù)人才也被南方的各種條件吸引，選擇離開遼寧;還有一部分則是打工者，近幾年東北經(jīng)濟每況愈下，打工者越來越難找到條件好的工作，因此逐漸形成了一個龐大的外出務(wù)工者流出群體。人口的持續(xù)外流，不僅使遼寧失去了大批高學(xué)歷骨干人才和青壯年勞動力，還會導(dǎo)致社保失衡、消費不振，更使遼寧的經(jīng)濟發(fā)展失去了重要的勞動力和人才支撐，若人口持續(xù)外流，將導(dǎo)致經(jīng)濟持續(xù)低迷，難以實現(xiàn)振興。究其原因，還是與整個東北經(jīng)濟下滑、體制僵化、營商環(huán)境不理想及大連和沈陽這樣的特大城市逐漸失去原有的吸引力有很大的關(guān)系。

三、以沈大經(jīng)濟帶為引領(lǐng)，助力遼寧經(jīng)濟復(fù)蘇對策建議

中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入以城市群和經(jīng)濟帶為主體形態(tài)，以連接、聚合、擴散為重要路徑，區(qū)域協(xié)同發(fā)展，協(xié)作共贏，應(yīng)是大勢所趨。遼寧推進以沈陽和大連為雙核，帶動城市群，聯(lián)動沈大經(jīng)濟帶，輻射遼寧區(qū)域振興的戰(zhàn)略，迫在眉睫。

（一）做強沈陽和大連雙核，帶動沈大經(jīng)濟帶發(fā)展。沈大經(jīng)濟帶一體化發(fā)展的首要任務(wù)是集中優(yōu)勢資源做強做大沈陽和大連，提升兩城市在國內(nèi)一線城市中的排名、知名度和對資源的吸引力和凝聚力，使他們真正成為能與國內(nèi)其他一線城市競爭的特大城市，先有聚合，才有擴散，為未來發(fā)揮其核心城市的輻射擴散作用奠定基礎(chǔ);在發(fā)展初期，難免會發(fā)生兩核對周邊城市“虹吸效應(yīng)”，對此應(yīng)加強宣傳，樹立全省各市一盤棋的思想，從全省總體利益出發(fā)統(tǒng)一認識，同時還應(yīng)在制度設(shè)計、政策激勵等方面加大創(chuàng)新力度，真正讓周邊城市放下顧慮，心往一處想，勁往一處使。

（二）強化頂層設(shè)計，促進沿線各市的錯位與融合發(fā)展。沈大經(jīng)濟帶的一體化本質(zhì)上是沿線各市之間的協(xié)同發(fā)展、融合發(fā)展和互補發(fā)展，因此關(guān)鍵在于淡化行政區(qū)劃概念，貫徹沈大經(jīng)濟帶區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展觀，堅持錯位與融合并重，避免重復(fù)建設(shè)與惡性競爭。

1、從省級層面抓緊制定《沈大經(jīng)濟帶一體化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，全省一盤棋，打破行政區(qū)劃壁壘，解決帶內(nèi)城市各自為政的局面，分階段分步驟推進沈大經(jīng)濟帶一體化進程。需要強調(diào)的是，一方面，“沈大經(jīng)濟帶一體化”發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該是一個規(guī)劃體系，涉及多方面內(nèi)容，如國土空間一體化規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化規(guī)劃、教育醫(yī)療一體化規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化規(guī)劃、科創(chuàng)一體化規(guī)劃、人才一體化規(guī)劃等多個方面，努力實現(xiàn)“多規(guī)合一”，規(guī)劃同圖、計劃同步、項目同庫;另一方面，規(guī)劃應(yīng)考慮到多個階段，分別從短期、中期和長期，明確各階段經(jīng)濟帶發(fā)展的核心任務(wù)、目標(biāo)和舉措。

2、依據(jù)比較優(yōu)勢和差異化發(fā)展原則，科學(xué)繪制沈大經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)藍圖。第一，確定沈大經(jīng)濟帶內(nèi)不同城市及重點地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在項目引進、園區(qū)建設(shè)、人才引進、招商引資等方面，實行錯位發(fā)展和特色化專業(yè)化建設(shè);第二，統(tǒng)籌規(guī)劃，推進產(chǎn)業(yè)在沈大經(jīng)濟帶內(nèi)的有序轉(zhuǎn)移承接和資源要素的高效流動;第三，采取多種方式，推進沈大經(jīng)濟帶與國內(nèi)外其他地區(qū)間產(chǎn)業(yè)的分工和協(xié)調(diào)，讓產(chǎn)業(yè)群之間的競爭和合作在更高的層次上展開，在學(xué)習(xí)它們先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗的同時，也推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群向全球化產(chǎn)業(yè)鏈條延伸。

3、創(chuàng)新政府管理體制。建議借鑒“飛地模式”，以稅收和統(tǒng)計為突破口，建立沈大經(jīng)濟帶內(nèi)城市的利益共享機制，從稅收、財政支出、政府管理考核等多個方面，實現(xiàn)沈大經(jīng)濟帶統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一考核，真正從體制上打破區(qū)劃制度壁壘，促進沈大經(jīng)濟帶的深度融合?？傊?，要做到全省一盤棋、一張網(wǎng)、強化頂層設(shè)計，設(shè)法實現(xiàn)社大經(jīng)濟帶沿線的資源共享、優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展、聚合共生。

（三）創(chuàng)新政府管理體制，優(yōu)化營商環(huán)境。健全沈大經(jīng)濟帶一體化發(fā)展配套政策和機制，兼顧政府與市場，營造良好的營商環(huán)境。沈大經(jīng)濟帶一體化建設(shè)，尤其是建設(shè)初期，不能忽視政府的引導(dǎo)和推動作用，但同時也必須克服“官本位”思想，加大簡政放權(quán)力度，培養(yǎng)法治環(huán)境，強化規(guī)則意識，倡導(dǎo)契約精神。應(yīng)按照市場經(jīng)濟規(guī)律和區(qū)域發(fā)展規(guī)律，最大限度的尊重市場在資源配置中的決定性和基礎(chǔ)性作用，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，打破“重國有輕民營”桎梏，充分調(diào)動市場和社會力量參與沈大經(jīng)濟帶一體化建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵各類企業(yè)在合作中競爭，在競爭中發(fā)展，發(fā)揮企業(yè)在沈大經(jīng)濟帶一體化中主體作用。

（四）堅持以人為本，建立健全促進人才有效回流機制。針對人才和青壯年勞動力外流加劇的問題，建議重視人口流動與地方經(jīng)濟發(fā)展的互動關(guān)系，建立健全促進人才有效回流的機制。導(dǎo)致科技人才和青壯年勞動力不斷流出的原因是比較復(fù)雜的，涉及遼寧經(jīng)濟下滑、政府管理體制僵化、營商環(huán)境不理想及核心城市逐漸失去原有的吸引力等多方面原因。為此，解決之道也應(yīng)是全方面綜合性的，除了繼續(xù)促進遼寧的產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟振興外，還要從就業(yè)者的需求角度出發(fā)，不斷改善就業(yè)環(huán)境，完善相關(guān)政策法規(guī)，為人才就業(yè)提供良好的制度性保障。還要立足遼寧高校每年為社會培養(yǎng)大量人才資源的的優(yōu)勢，通過政策引導(dǎo)等方式設(shè)法將更多高校人才留在遼寧，而不是“孔雀東南飛”。另外，要充分利用遼寧地緣文化特征，通過民間組織力量介入，激發(fā)遼寧流出青壯年勞動力返流和回鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)的熱情。同時，打破阻礙人才流動行政壁壘，完善相關(guān)的落戶、養(yǎng)老、醫(yī)療政策，促進人才在沈大經(jīng)濟帶內(nèi)的自由高效流動。

總之，以核心城市引領(lǐng)城市群、聯(lián)動經(jīng)濟帶，助力區(qū)域發(fā)展的模式是大勢所趨。沈大經(jīng)濟帶是遼寧開發(fā)開放、資源優(yōu)勢和發(fā)展基礎(chǔ)最好的地區(qū)，我們需要以開放包容的心態(tài)，本著錯位與融合并重、當(dāng)前與長遠并重、域內(nèi)與域外并重、政府與市場并重的原則，推進沈大經(jīng)濟帶一體化發(fā)展，自覺地融入到國家大戰(zhàn)略、區(qū)域一體化大格局中，才能把握良機，真正實現(xiàn)遼寧的復(fù)蘇與振興。

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