“成本—收益”視角下對(duì)監(jiān)察對(duì)象有效監(jiān)察的問(wèn)題研究

劉思涵 常保國(guó)

自2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上提出：健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系，到2018年3月20日通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)，國(guó)家監(jiān)察制度改革的全貌已浮出水面，逐漸構(gòu)建出具有中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，使監(jiān)委獨(dú)立于政府行政序列，形成“一府兩院一委”的國(guó)家基本權(quán)力架構(gòu)。這既在法治化的前提下加強(qiáng)了對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的獨(dú)立性、專業(yè)性和系統(tǒng)性，又解決了原先監(jiān)察范圍窄、反腐力量散、處置方式亂等諸多問(wèn)題。在監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督主要有紀(jì)委對(duì)黨員干部的監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)人員的監(jiān)督以及檢察院對(duì)公務(wù)人員貪污、瀆職等行為監(jiān)督。但是，這三種方式的監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督力量分散，腐敗治理效果不佳，難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國(guó)嚴(yán)峻的腐敗形勢(shì)。在黨中央的全面領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)大力推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建專職反腐敗機(jī)構(gòu)，將行政監(jiān)察部門(mén)、紀(jì)委和檢察院等部門(mén)的反腐力量和資源整合集中，形成合力，構(gòu)建了由黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，通過(guò)一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的方式，在權(quán)力監(jiān)督模式下的各級(jí)專業(yè)反腐敗機(jī)構(gòu)，成為反腐敗的主體。

一、問(wèn)題的提出

《監(jiān)察法》頒布實(shí)施后，“監(jiān)察全覆蓋”成為此次監(jiān)察體制改革的關(guān)鍵詞?！侗O(jiān)察法》在第1條中就明確指出：加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋。第3條和第15條規(guī)定了監(jiān)察對(duì)象的范圍，在第3條中規(guī)定：各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員(以下稱公職人員)進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。在第15條中規(guī)定的六類監(jiān)察對(duì)象可看作是對(duì)第3條中“行使公權(quán)力的公職人員”的具體表述。(1)(一)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院、中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會(huì)機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；(三)國(guó)有企業(yè)管理人員；(四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員。但是因法條規(guī)定間位階不清、相關(guān)用語(yǔ)內(nèi)涵不明，導(dǎo)致在實(shí)踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)難以有效認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象，嚴(yán)重影響了監(jiān)察工作的正常開(kāi)展，也阻礙了立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《監(jiān)察法》實(shí)踐中出現(xiàn)的困境，主要是因?yàn)閷?duì)監(jiān)察對(duì)象的范圍監(jiān)管雙方缺少共同的認(rèn)知。鑒于此，筆者對(duì)監(jiān)察權(quán)的形式進(jìn)行了邏輯論證，并提出以“人”的職務(wù)與職位和“錢(qián)”的出資與管制四個(gè)要件，劃分監(jiān)察對(duì)象的不同類型，初步提供了較為規(guī)范性的制度供給，并提出對(duì)監(jiān)察對(duì)象“沒(méi)有行為不監(jiān)管，凡有資金必監(jiān)管”的判定標(biāo)準(zhǔn)。(2)詳見(jiàn)常保國(guó)、劉思涵：“《監(jiān)察法》中監(jiān)察對(duì)象范圍的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2019年第7期，第64～67頁(yè)。

從學(xué)理層面的分析，僅是提供了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍確定的理論依據(jù)，提升了監(jiān)察部門(mén)的權(quán)威性，確保了監(jiān)察全覆蓋的程序正義。但在實(shí)踐中不可忽略的是，將監(jiān)察對(duì)象的范圍擴(kuò)大至廣義上行使公權(quán)力的人員，會(huì)使監(jiān)察成本上升，造成監(jiān)察力量的彌散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各級(jí)檢察院反貪系統(tǒng)人員轉(zhuǎn)隸至監(jiān)委后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員只增加了10%，而工作對(duì)象卻增加200%以上，北京、四川等地甚至增長(zhǎng)了三到四倍。(3)參見(jiàn)石艷紅：“‘全覆蓋’不是‘啥都管’”，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2018第14期，第52～53頁(yè)。.同時(shí)，隨之十八大后的強(qiáng)力反腐，職務(wù)犯罪案件和司法判刑的數(shù)量都呈逐年上升態(tài)勢(shì)。(4)參見(jiàn)過(guò)勇：“‘十八大’以來(lái)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的改革路徑及成效分析”，載《廉政文化研究》2018第6期，第91頁(yè)。換言之，反腐敗所投入的社會(huì)成本也隨之逐年攀升。特別是國(guó)家在反腐斗爭(zhēng)進(jìn)入“深水區(qū)”后，從之前對(duì)巨大腐敗存量的粗放式打擊和“應(yīng)激式”反腐模式，轉(zhuǎn)變到目前對(duì)于特定、專業(yè)領(lǐng)域的精準(zhǔn)監(jiān)察和“靶向治療”(5)辛士紅：“以‘靶向治療’思維精準(zhǔn)正風(fēng)反腐”，載《解放軍報(bào)》2019年2月14日。，在這個(gè)轉(zhuǎn)變的背后，最大挑戰(zhàn)是如何在控制監(jiān)察成本和精確打擊腐敗之間尋求到有機(jī)的平衡。所以，在確定監(jiān)察對(duì)象范圍確定的問(wèn)題上，找出監(jiān)察對(duì)象的被監(jiān)察邏輯依據(jù)不難，難的是如何確立所謂的“關(guān)鍵少數(shù)”？如何將監(jiān)督力量集中在真正該監(jiān)督、需要監(jiān)督的領(lǐng)域？從而在真實(shí)世界中能夠有效的提升社會(huì)總收益。需要強(qiáng)調(diào)的是，任何事情都有成本，反腐也不能例外，反腐斗爭(zhēng)的監(jiān)督、調(diào)查、處置的各環(huán)節(jié)都要投入大量經(jīng)濟(jì)和時(shí)間成本，這些成本放棄的代價(jià)是國(guó)家把這些資金、時(shí)間特別是人力投入到其他行為中的最大產(chǎn)出，所以只有將監(jiān)督具體的環(huán)境和背景等約束條件綜合考量后，所得出的結(jié)論才可能逼近準(zhǔn)確的權(quán)責(zé)劃分。而在實(shí)踐中，確立監(jiān)察對(duì)象范圍的問(wèn)題上，關(guān)鍵在于如何衡量監(jiān)察行為的邊際成本(效用)？如果監(jiān)察的邊際成本不能確立，監(jiān)察的有效性就無(wú)法保證，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到監(jiān)察不能也不應(yīng)追求行為的最大化，而是要使社會(huì)損失的最小化，對(duì)某一專業(yè)單位的監(jiān)察，不僅會(huì)消耗監(jiān)察人員的精力并導(dǎo)致監(jiān)察時(shí)效性的不足，(6)在訪談中，監(jiān)察人員表示在面對(duì)醫(yī)院、國(guó)企、科研機(jī)構(gòu)等特定監(jiān)察對(duì)象所處的專業(yè)領(lǐng)域時(shí)，前期要花大把時(shí)間和精力投入到該領(lǐng)域的學(xué)習(xí)中，且掌握的內(nèi)容不一定符合實(shí)際。也是對(duì)資源的另一種損失。在這種情況下，如果不分主次、輕重地“眉毛胡子一把抓”，就可能誰(shuí)也抓不住、管不好。

二、有效監(jiān)察的必要性

在反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成的同時(shí)，也不難看出，監(jiān)督的力量來(lái)源主要是自上而下的壓力傳導(dǎo)，這種單向傳導(dǎo)最突出的問(wèn)題就是要付出高昂監(jiān)督邊際成本，監(jiān)督主體的單一性致使無(wú)法使用多種監(jiān)督方式進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)察，造成用“高射炮打蚊子”的兩難處境；因此，在實(shí)踐中對(duì)監(jiān)察對(duì)象的確定要把“有效監(jiān)察”作為第一要?jiǎng)?wù)。換言之，雖然從理論上應(yīng)監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員，但現(xiàn)實(shí)不得不選擇重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象，并加以“區(qū)別對(duì)待”。

導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行“有效監(jiān)察”最關(guān)鍵的原因，是大多數(shù)人在觀念上無(wú)法將監(jiān)察主體和被監(jiān)察對(duì)象視為一個(gè)整體進(jìn)行分析，長(zhǎng)期存在斗爭(zhēng)思維和所謂“講政治”的幌子，在根本上認(rèn)為監(jiān)察的主體和對(duì)象是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，導(dǎo)致不能也不愿對(duì)監(jiān)察成本進(jìn)行有效的測(cè)量，使監(jiān)察成本無(wú)限加大，自然就難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)察。在已有關(guān)于監(jiān)督成本的研究中，總站在被監(jiān)督對(duì)象的“不敢腐”角度，通過(guò)對(duì)腐敗付出的成本、腐敗程度及腐敗所產(chǎn)生的收益三者之間的關(guān)系進(jìn)行分析，得出腐敗效益高，違法成本低是導(dǎo)致我國(guó)腐敗問(wèn)題不斷滋生的重要因素；所以要通過(guò)提高腐敗成本(加大監(jiān)督的力度和制度的約束力)的方式，從而降低監(jiān)察對(duì)象的腐敗收益，同時(shí)得出其成本上升、收益下降，反腐敗成本也就隨之下降的結(jié)論。(7)參見(jiàn)曾凱：“腐敗與反腐敗的收益成本博弈及對(duì)策研究”，載《理論導(dǎo)刊》2006年第9期，第14～16頁(yè)；閆海燕：“腐敗與反腐敗的成本效益分析”，載《社科縱橫》2011年第1期，第73～75頁(yè)；李景華：“腐敗成本與反腐敗效益分析”，載《魯東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科版)》2016第3期，第68～73頁(yè)。這種分析的最大問(wèn)題是僅僅站在監(jiān)察對(duì)象單向的角度分析問(wèn)題，認(rèn)為只要監(jiān)察機(jī)關(guān)加大處罰力度，就能使腐敗行為變少?gòu)亩档捅O(jiān)察的成本，這既無(wú)法達(dá)到不敢與不能、不想之間的有機(jī)銜接，更無(wú)法做到“有效監(jiān)察”的立法初衷。而如果從社會(huì)總成本和總收益的角度考量，將監(jiān)察人員和監(jiān)察對(duì)象相統(tǒng)一，遵行兩弊相權(quán)取其輕的原則，就能實(shí)現(xiàn)所謂“最少數(shù)人的最小不幸”(8)[英]卡爾·波普爾：《開(kāi)放社會(huì)及其敵人》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1999年版，第67頁(yè)。，也能發(fā)揮監(jiān)察權(quán)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置的作用，并隨之降低社會(huì)總體的交易費(fèi)用。

僅以《監(jiān)察法》中對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)察對(duì)象為例，在15條第3款中規(guī)定“國(guó)有企業(yè)管理人員”屬監(jiān)察對(duì)象范圍，(9)在《監(jiān)察法釋義》中列舉了一系列按照職務(wù)和身份屬性界定的監(jiān)察范圍，包括：設(shè)董事會(huì)的企業(yè)中由國(guó)有股權(quán)代表出任的董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事，總經(jīng)理、副總經(jīng)理，黨委書(shū)記、副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記，工會(huì)主席等；未設(shè)董事會(huì)的企業(yè)的總經(jīng)理(總裁)、副總經(jīng)理(副總裁)，黨委書(shū)記、副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記，工會(huì)主席等。此外，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的國(guó)有企業(yè)中層和基層管理人員，包括部門(mén)經(jīng)理、部門(mén)副經(jīng)理、總監(jiān)、副總監(jiān)、車間負(fù)責(zé)人等；在管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)等重要崗位上工作的人員，包括會(huì)計(jì)、出納人員等；國(guó)有企業(yè)所屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員，國(guó)有資本參股企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)中對(duì)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任的人員，也應(yīng)當(dāng)理解為國(guó)有企業(yè)管理人員的范疇，涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依法調(diào)查。參見(jiàn)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第111～112頁(yè)。在現(xiàn)有法律下對(duì)“國(guó)有企業(yè)”的界定具體如下表所示(表一)：

表一 有關(guān)“國(guó)有企業(yè)”的現(xiàn)有規(guī)范界定

由此可見(jiàn)，在對(duì)“國(guó)有企業(yè)”進(jìn)行界定時(shí)，目前各法條中是以企業(yè)中是否具有國(guó)資進(jìn)行判定標(biāo)準(zhǔn)。此外，《監(jiān)察法》第15條中將“管理、從事管理”作為認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象的重要依據(jù)，按《管轄規(guī)定》對(duì)從領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督、管理四個(gè)方面界定了《監(jiān)察法》中管理的含義。國(guó)有出資企業(yè)中從事這四項(xiàng)職責(zé)的人員或在管理崗位上，或被臨時(shí)指定從事某項(xiàng)管理事務(wù)，即管理職位和管理職責(zé)兩種情形，不論國(guó)有獨(dú)資、控股或參股企業(yè)，從事管理的情形大致相同。因此，對(duì)《監(jiān)察法》15條第3款監(jiān)察對(duì)象范圍，按照法理分析應(yīng)該遵守是否對(duì)國(guó)資負(fù)有保值增值責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定。具體監(jiān)察對(duì)象見(jiàn)下表(表二)：

表二 “國(guó)有企業(yè)”類監(jiān)察對(duì)象范圍

在實(shí)踐中，國(guó)企管理人員不僅有上級(jí)委派、任命的人員，還有大量的社會(huì)化招聘人員，如某東部沿海城市就國(guó)企的監(jiān)察對(duì)象范圍、職位列出明細(xì)，對(duì)市屬國(guó)有企業(yè)重要崗位管理人員進(jìn)行統(tǒng)一管理，延伸到三級(jí)企業(yè)。其中納入監(jiān)察對(duì)象的包括：書(shū)記、董事2119人，總經(jīng)理、副總經(jīng)理1561人，其他的高管人員278人；工會(huì)主席有385，職能部門(mén)的正、副職有7068人；會(huì)計(jì)出納3193人；總計(jì)15550人。如按法理分析就需要對(duì)其全部監(jiān)察，而這僅僅是《監(jiān)察法》中第15條第3款一項(xiàng)的規(guī)定，在監(jiān)察機(jī)關(guān)面對(duì)其余的幾項(xiàng)中，如對(duì)公辦科教文衛(wèi)體等單位中從事管理的人員、基層群眾性自治組織等龐大的監(jiān)察對(duì)象群體時(shí)，更要需要付出巨大的成本。因此需要根據(jù)不同的監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行有效歸類，并使用差異化的監(jiān)察方式對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)察，從而降低監(jiān)察成本，提升監(jiān)察的邊際收益。

三、監(jiān)察的邊際收益

需要注意的是，監(jiān)察的邊際成本和監(jiān)察的邊際收益二者呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，成本越高收益越小，所以在實(shí)踐中，想要達(dá)到有效監(jiān)察的目標(biāo)，就要將成本控制在一個(gè)有效的區(qū)間，根據(jù)不同的監(jiān)察對(duì)象選擇不同監(jiān)察主體和方式。其中有三個(gè)變量可以作為選擇不同監(jiān)督方式的依據(jù)：監(jiān)察的成本(C)、腐敗產(chǎn)生的損失(L)、腐敗的概率(P)。其中監(jiān)察可分為在監(jiān)督、調(diào)查、處置三個(gè)環(huán)節(jié)，所需的人、財(cái)、物力，分設(shè)為C1C2C3(在此為討論方便，僅在監(jiān)察成本項(xiàng)中考慮監(jiān)督的成本，下文計(jì)為：C)。產(chǎn)生的損失可分為經(jīng)濟(jì)、人力和公信力三種損失，設(shè)為L(zhǎng)1L2L3；損失項(xiàng)中經(jīng)濟(jì)和人力資本的損失較容易理解，公信力損失是指腐敗行為對(duì)政府(黨)造成“負(fù)外部性”的行為。同時(shí)，腐敗的概率(P)和監(jiān)督的難易程度呈正相關(guān)關(guān)系，總的來(lái)說(shuō)被監(jiān)督行業(yè)的技術(shù)專業(yè)性越強(qiáng)、監(jiān)察對(duì)象的自由裁量權(quán)越大，監(jiān)督的難度升高，腐敗的概率也就越大；反之，則腐敗的概率越小。

由此可得出監(jiān)察邊際成本的計(jì)算公式：當(dāng)C≤L×P的時(shí)候，監(jiān)察所帶來(lái)的收益大于(等于)監(jiān)察付出的成本，可以提升社會(huì)總收益，降低社會(huì)總成本，(10)之所以在監(jiān)督收益在等于監(jiān)督成本時(shí)，仍然能搞提升社會(huì)總收益；是考慮到政權(quán)公信力所占高權(quán)重的事實(shí)。因此在這種情況下監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督。反之，當(dāng)C>L×P的時(shí)候，監(jiān)察付出的成本大于監(jiān)察所帶來(lái)的收益，就應(yīng)該引入其他的監(jiān)察方式，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要讓渡出一部分監(jiān)察功能給其他的監(jiān)督主體，使監(jiān)察的成本降低，讓邊際成本恢復(fù)到小于(等于)邊際收益的狀態(tài)中，從而提升監(jiān)察的邊際效用，以求達(dá)到有效監(jiān)察，降低社會(huì)總成本。

根據(jù)監(jiān)察的邊際成本計(jì)算原理，進(jìn)一步可將不同監(jiān)察的對(duì)象，分為事前、事后及事中的共同監(jiān)督三種方式，以及依據(jù)監(jiān)督主體的身份分為同體監(jiān)督和異體監(jiān)督。事前監(jiān)督是在行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政決策、開(kāi)展行政行為之前進(jìn)行監(jiān)督，事中監(jiān)督是指在行政管理機(jī)構(gòu)決策與執(zhí)行過(guò)程中所進(jìn)行的監(jiān)督，事后監(jiān)督是指行政決策、行為作出之后，對(duì)相關(guān)監(jiān)督主體進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)。區(qū)別在于：事前監(jiān)管要求監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)一致性、可行性并適用于一個(gè)行業(yè)內(nèi)、特定職位中所有的參與者；而事后監(jiān)督要求舉證，證明致害者(監(jiān)管對(duì)象)和受害者(可能是人、財(cái)、物)之間存在一定的因果聯(lián)系，所以并不涉及到行業(yè)內(nèi)、職位上其他參與活動(dòng)的人。

當(dāng)前，在事前異體監(jiān)督中，主要包括合規(guī)性和準(zhǔn)入性監(jiān)督，如對(duì)國(guó)企、醫(yī)院、學(xué)校等公共資產(chǎn)和公共事務(wù)行業(yè)的合規(guī)性審查，對(duì)醫(yī)生、教師及其他專業(yè)人員行業(yè)準(zhǔn)入資格的發(fā)放。而事中監(jiān)督通常采用同體的內(nèi)部監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督行業(yè)、具體單位的運(yùn)營(yíng)情況和人事關(guān)系都比較了解，并且行政科層組織完善，只需要監(jiān)督部門(mén)各司其職進(jìn)行監(jiān)督活動(dòng)即可，因此監(jiān)督成本較低，不需要投入額外的時(shí)間、財(cái)物和人力。但如果事前的合規(guī)性監(jiān)管總能有效的監(jiān)督，那么腐敗就不會(huì)發(fā)生，系統(tǒng)要素也不會(huì)出錯(cuò)，而事實(shí)是“那些提倡在危機(jī)發(fā)生前加強(qiáng)監(jiān)管的事前監(jiān)管支持者，會(huì)遭遇到行業(yè)與公眾間強(qiáng)大的政治力量干擾。既得利益特殊集團(tuán)會(huì)反對(duì)針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度約束，公眾既缺乏手段也沒(méi)有利益激勵(lì)與他們競(jìng)爭(zhēng)?！?11)[美]伊曼·安納布塔維、斯蒂文·施瓦茨：“事后監(jiān)管：法律如何應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)失靈”，許多奇、桂儷寧譯，載《交大法學(xué)》2016年第1期，第123～161頁(yè)。因此，這種看似低成本的加強(qiáng)事前監(jiān)管的監(jiān)察方式，實(shí)則是對(duì)監(jiān)督資源的巨大消耗；同時(shí)，由于事中異體監(jiān)督的缺位，使腐敗行為不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的損失，對(duì)政治生態(tài)也造成巨大的負(fù)外部性影響；而在事后監(jiān)管中，由于雙方的信息不對(duì)稱，不易證明監(jiān)察對(duì)象和腐敗行為之間的因果關(guān)系，需要花費(fèi)極大的交易費(fèi)用進(jìn)行調(diào)查取證，監(jiān)察機(jī)關(guān)為達(dá)到懲處犯罪的目標(biāo)，往往不得不在證據(jù)不全面或僅有單方口供的情形下，對(duì)犯罪嫌疑人定罪，不僅不利法治化發(fā)展的進(jìn)程，同樣還要付出極大的成本。

《監(jiān)察法》立法的初衷，就是為打破同體監(jiān)督的局限性，擴(kuò)大監(jiān)察權(quán)的影響范圍，通過(guò)巡查、派駐等多種監(jiān)督方式讓監(jiān)察機(jī)關(guān)介入事中異體監(jiān)督，降低事后監(jiān)督的成本。因此，當(dāng)公權(quán)力異化所造成的經(jīng)濟(jì)損失和政治影響范圍，超過(guò)了監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督所需的成本時(shí)，就需要采用事中監(jiān)督得方式，將行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察對(duì)象范圍，如對(duì)單位中一把手，對(duì)管理、監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)且專業(yè)性較強(qiáng)等重要崗位的從業(yè)人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要介入進(jìn)行事中監(jiān)督。同時(shí)，因?yàn)槠胀癖姾捅O(jiān)察對(duì)象之間的地位差距，掌握的信息也存在巨大懸殊，不易感知到監(jiān)察對(duì)象的異化，所以應(yīng)對(duì)這類重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象采用嚴(yán)格責(zé)任制的原則進(jìn)行監(jiān)察，也就是不考慮他們?cè)谛惺构珯?quán)力中是否有“注意”行為，只要監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠證明監(jiān)察對(duì)象與腐敗之間存在因果關(guān)系，就可以進(jìn)行處置。如對(duì)于重要崗位的管理人員利用影響力腐敗，雖然自身可能沒(méi)有參與受賄，但是“身邊人”利用與其之間的特殊關(guān)系貪贓枉法，那么應(yīng)該按照嚴(yán)格責(zé)任制的原則，作為主要責(zé)任人的管理者也需要被處置。同時(shí)，在全面從嚴(yán)治黨的視闕下，監(jiān)察對(duì)象所在單位的黨委負(fù)責(zé)人和同體監(jiān)察部門(mén)也需要負(fù)相應(yīng)的連帶責(zé)任。

而當(dāng)公權(quán)力異化所造成的經(jīng)濟(jì)損失和政治影響范圍，不能覆蓋監(jiān)督所需的成本時(shí)，應(yīng)采用事后監(jiān)督的方式，以行使行權(quán)者所在單位的監(jiān)察部門(mén)以及公眾、媒體等作為主要監(jiān)察主體。如對(duì)基層管理人員、普通工程師、醫(yī)生、教師和行業(yè)協(xié)會(huì)的工作人員等公職人員，出現(xiàn)行為失范或違紀(jì)(如收取紅包)等問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)先由其所在單位的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置；如果不能有效的履職盡責(zé)，則再由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)該單位從事管理工作的有關(guān)人員和監(jiān)督人員依法進(jìn)行調(diào)查和處置。同時(shí)，對(duì)這類監(jiān)察對(duì)象應(yīng)該采用疏忽責(zé)任原則，判定致害人是否向受害者負(fù)責(zé)的關(guān)鍵，即致害人是否在行使公權(quán)力的過(guò)程中，或者說(shuō)在導(dǎo)致事故的過(guò)程中執(zhí)行了應(yīng)有的“注意”，“如果致害人執(zhí)行了應(yīng)有的‘注意’(如退款或受到相應(yīng)的處分)，那么就可以免除責(zé)任?！?12)張瑞綱、胡盛楠：“嚴(yán)格責(zé)任與疏忽責(zé)任：一個(gè)比較分析”，載《商業(yè)研究》2014年第4期，第175～180頁(yè)。這是因?yàn)橹潞θ撕褪芎θ酥g所掌握的信息較為對(duì)等，受害人能夠較為明確地感知到自己權(quán)益受損，且容易掌握切中致害人的關(guān)鍵證據(jù)，因果機(jī)制的建立較為容易，同時(shí)還要考慮到在特定的行業(yè)中，對(duì)專業(yè)人員(醫(yī)生、教師、會(huì)計(jì)等)培養(yǎng)的成本頗高，這些職業(yè)技能的練就都是隨著時(shí)間而逐漸上升，對(duì)于監(jiān)察對(duì)象的過(guò)重處置不利于社會(huì)整體人力資本的積累，這同樣也造成社會(huì)總收益的下降。

四、結(jié)論和討論

由此可見(jiàn)，在對(duì)監(jiān)察對(duì)象選擇監(jiān)督方式的問(wèn)題上因遵循“動(dòng)態(tài)監(jiān)察”的原則，其中重要的依據(jù)就是對(duì)信息獲取難易程度。如果對(duì)監(jiān)察對(duì)象行使公權(quán)力的信息獲取渠道較為寬泛和通暢，就選擇以成本較低的內(nèi)部監(jiān)督和民眾、社會(huì)、輿論監(jiān)督為主。反之，在信息相對(duì)封閉的行業(yè)內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)獲得信息的途徑多、成本低且腐敗行為造成的損失大，應(yīng)選擇對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行事中的監(jiān)管方式。

因此監(jiān)察機(jī)關(guān)要回歸到“監(jiān)督的監(jiān)督”位置，不必也不應(yīng)代替行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行“管理中的監(jiān)督”，在監(jiān)察的邊際成本大于邊際收益的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)鍵是要為其他監(jiān)督主體賦權(quán)并保護(hù)其安全。所以，在今后的反腐倡廉建設(shè)中有兩點(diǎn)需要特別關(guān)注：首先，要打破監(jiān)督主體和對(duì)象之間的信息壁壘，加大信息公開(kāi)力度。比如對(duì)于普通的教師、醫(yī)生和研究人員等，要充分向公眾和媒體公開(kāi)其在工作中的行權(quán)點(diǎn)，如：審核審批權(quán)、采購(gòu)計(jì)量權(quán)、財(cái)務(wù)資金權(quán)等關(guān)鍵公權(quán)力的行使信息。只有逐步建立起基于個(gè)人征信的公開(kāi)監(jiān)督平臺(tái)和相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，打通監(jiān)察的信息壁壘，在信息相對(duì)對(duì)等的前提下，綜合性大監(jiān)督模式(紀(jì)檢+監(jiān)察+審計(jì)+輿論監(jiān)督+…)才能最大程度的發(fā)揮其功效，從而降低監(jiān)察的邊際成本。其次，不能忽略的是要對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的邊際收益、成本進(jìn)行效用評(píng)估，這需要在一定范圍內(nèi)適當(dāng)?shù)墓_(kāi)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察信息，并引入第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)(如人大、大型科研機(jī)構(gòu))對(duì)其工作進(jìn)行綜合考察，同時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)要根據(jù)評(píng)估結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)察策略的實(shí)施。

綜上所述，不同監(jiān)督規(guī)則的設(shè)計(jì)和執(zhí)行，對(duì)監(jiān)察主體的選擇和監(jiān)察對(duì)象的行為有著很大區(qū)別。但監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)論采用事前、事中或事后的哪種監(jiān)督方式，目的是為了降低社會(huì)總成本，以求在反腐敗斗爭(zhēng)中，讓社會(huì)總收益大于監(jiān)察的邊際成本。更需要注意的是，為保持動(dòng)態(tài)的有效監(jiān)察，離不開(kāi)信息公開(kāi)這項(xiàng)根本性的反腐制度，以及在此基礎(chǔ)上形成的紀(jì)檢、監(jiān)察、巡(視)查、派駐等反腐敗方式的綜合應(yīng)用和有機(jī)銜接。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有監(jiān)察對(duì)象都采用事中監(jiān)督方式，機(jī)械地將《監(jiān)察法》中監(jiān)察對(duì)象全部納入直接監(jiān)察的范圍內(nèi)，難免浮皮潦草、掛一漏萬(wàn)，不僅付出巨大的監(jiān)察成本，分散有限的監(jiān)察力量，同時(shí)造成監(jiān)察的模式化和程序化，導(dǎo)致在不同級(jí)別的地區(qū)、單位“上下一邊粗”尷尬局面，忽略了真正需要監(jiān)督的行業(yè)和對(duì)象，使監(jiān)察的效果大打折扣。