全球行政法在國(guó)際規(guī)制主體中的互補(bǔ)適用

李欣玥

“中美貿(mào)易戰(zhàn)”后，國(guó)際組織的多維規(guī)制再次成為國(guó)際社會(huì)的核心任務(wù)之一。截止2018年6月，美國(guó)已連續(xù)九個(gè)月拒絕啟動(dòng)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)上訴機(jī)構(gòu)法官的甄選程序，上訴機(jī)構(gòu)瀕臨癱瘓，WTO的民主性受到了挑戰(zhàn)。9月20日，繼威脅包括WTO在內(nèi)的多個(gè)國(guó)際組織后，美國(guó)再一次對(duì)國(guó)際組織公開(kāi)發(fā)難，要求“已經(jīng)淪為服務(wù)于石油輸出國(guó)的壟斷組織”O(jiān)PEC立刻下調(diào)石油價(jià)格，對(duì)OPEC的問(wèn)責(zé)性、合法性發(fā)出了質(zhì)疑。上述舉措引起了學(xué)界對(duì)整個(gè)全球治理空間的問(wèn)責(zé)性、合法性和民主性的關(guān)注，國(guó)際組織法正面臨著新的挑戰(zhàn)。

為了對(duì)這一系列問(wèn)題做出有效回應(yīng)，即使面對(duì)定義模糊、規(guī)則不確定等重重困難，國(guó)際組織的實(shí)踐仍然尋找并確定了發(fā)展全球行政法的兩大進(jìn)路——“延伸適用國(guó)內(nèi)行政法”與“設(shè)立專(zhuān)門(mén)國(guó)際行政法”。本文將對(duì)其產(chǎn)生背景、發(fā)展情況進(jìn)行闡述，并對(duì)兩大進(jìn)路的實(shí)踐方法與相互關(guān)系進(jìn)行探究，以期從中找到完善全球行政法的方法，推動(dòng)其在國(guó)際治理空間內(nèi)的實(shí)踐。

一、 全球行政法的崛起

1648年，《威斯特伐利亞和約》確立了國(guó)家主權(quán)原則，孕育了傳統(tǒng)的、以國(guó)家為中心的國(guó)際公法。在國(guó)際事務(wù)的交流往來(lái)中，各主權(quán)國(guó)家很快意識(shí)到保證國(guó)家和平與發(fā)展的唯一有效途徑是國(guó)際合作。因此，現(xiàn)代意義上的國(guó)際組織于19世紀(jì)正式出現(xiàn)在國(guó)際舞臺(tái)之上，為各國(guó)追求共同利益、解決共同問(wèn)題提供了平臺(tái)。自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，越來(lái)越多的跨國(guó)問(wèn)題成為了國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，全球化帶來(lái)的后果、對(duì)全球貿(mào)易與投資的監(jiān)管、國(guó)際環(huán)境保護(hù)、國(guó)際人權(quán)保護(hù)以及國(guó)際武裝沖突中對(duì)敵對(duì)行動(dòng)的管制都為全球治理提出了新要求、新挑戰(zhàn)。(1)See Benedict Kingsbury, Nico Krisch and Richard B. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law, 68(3) Law and Contemporary Problems (2005), p.16.當(dāng)國(guó)際社會(huì)的治理與監(jiān)管責(zé)任從有界的政府轉(zhuǎn)移到分解的、又相互緊密關(guān)聯(lián)的治理主體上，一個(gè)以國(guó)際社會(huì)為中心的國(guó)際公法(亦被稱(chēng)為“以市場(chǎng)為導(dǎo)向”的國(guó)際公法)得以建立，從而促使了國(guó)際組織法的成立。(2)See Andrew D. Mitchell and Farnik John, Global Administrative Law: Can It Bring Global Governance to Account, 37 Federal Law Review (2009), p.238.

在全球治理的語(yǔ)境下，國(guó)際組織法是一門(mén)涵蓋法律原則、規(guī)則、體系與制度的，管理國(guó)際組織的建立與運(yùn)行獨(dú)立學(xué)科。(3)See Henry G. Schermers and Niels M. Blokker, International Institutional Law: Unity within Diversity, 5th edition, Martinus Nijhoff Publishers, 2011, pp.8-16.其調(diào)整主體包含五大類(lèi)國(guó)際組織：(1)政府間國(guó)際組織，如聯(lián)合國(guó)；(2)非政府間國(guó)際組織，如人權(quán)觀察組織(Human Rights Watch)；(3)國(guó)際公共企業(yè)，如非洲航空公司(Air Afrique)；(4)私人跨國(guó)公司或跨國(guó)公司；(5)混合型國(guó)際組織，如國(guó)際勞工組織(International Labour Organization)與世界反興奮劑機(jī)構(gòu)(World Anti-Doping Agency)。由于大多數(shù)國(guó)際組織都有可能同時(shí)屬于上述幾種類(lèi)別，國(guó)際組織法并未采取分類(lèi)法對(duì)國(guó)際組織進(jìn)行規(guī)制，轉(zhuǎn)而將每類(lèi)國(guó)際組織的共性——“三大關(guān)系”——作為了規(guī)范的軸心。(4)See Jan Klabbers, An Introduction to International Organizations, 3rd edition, Cambridge University Press, 2015, p.3.其中，“核心關(guān)系”代表著國(guó)際組織與其成員國(guó)之間的關(guān)系，關(guān)注國(guó)際組織所具有的權(quán)力，構(gòu)建起了較具批判性的功能主義框架；(5)功能主義理論是國(guó)際組織法領(lǐng)域最顯著的成就之一。該理論認(rèn)為，國(guó)際組織由各國(guó)共同建立，以行使特定職能為目的。因此，每個(gè)國(guó)際組織都有一個(gè)特定的目標(biāo)，其所有行為均服務(wù)于該特定目標(biāo)。盡管這一學(xué)說(shuō)具有爭(zhēng)議性，但其仍在全球治理領(lǐng)域?yàn)閲?guó)際組織的管理提供了權(quán)威性解釋以及可行的法律規(guī)則?！皟?nèi)部關(guān)系”系指國(guó)際組織與其內(nèi)部部門(mén)以及工作人員的關(guān)系，體制的權(quán)力制衡與民主性是其研究的重點(diǎn)；“外部關(guān)系”則為國(guó)際組織與外部世界的關(guān)系，主要涉及國(guó)際組織行為的可歸責(zé)性、合法性問(wèn)題。自國(guó)際組織產(chǎn)生以來(lái)，“核心關(guān)系”一直是學(xué)界、實(shí)務(wù)界研究與發(fā)展的重點(diǎn)，而“內(nèi)部關(guān)系”與“外部關(guān)系”則鮮少得到關(guān)注。

批判法學(xué)家認(rèn)為，國(guó)際公法之主體與調(diào)整對(duì)象決定了其必將在國(guó)家主權(quán)與國(guó)際合作之間左右搖擺。(6)See Jan Klabbers, An Introduction to International Organizations, 3rd edition, Cambridge University Press, 2015, p.2.后現(xiàn)代時(shí)代中，國(guó)際社會(huì)的首要價(jià)值已從國(guó)家主權(quán)轉(zhuǎn)移至國(guó)際合作。各主權(quán)國(guó)家借助國(guó)際組織在國(guó)際事務(wù)的方方面面搭建了合作的橋梁，與此同時(shí)，國(guó)際社會(huì)的監(jiān)管責(zé)任也不再獨(dú)屬于政府。在后現(xiàn)代時(shí)期的治理、監(jiān)管責(zé)任碎片化、分裂化的傾向下，國(guó)際規(guī)則也必須隨之以外向化、靈活化的角度得以建立與完善。(7)See Anne-Marie Slaughter, A New World Order, Princeton University Press, 2004, pp.40-43.在國(guó)際組織法領(lǐng)域，僅在功能主義框架下研究核心關(guān)系(即國(guó)際組織與其成員國(guó)之間的關(guān)系)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

為了實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的深刻愿景——維系國(guó)家主權(quán)與國(guó)際合作之間的微妙平衡，國(guó)際法學(xué)家將全球治理的大部分內(nèi)容視為行政行為，認(rèn)為參與全球治理的國(guó)際機(jī)構(gòu)和機(jī)制正在履行確實(shí)具有行政性質(zhì)的職能，并在實(shí)踐中采納了行政類(lèi)型的機(jī)制、程序、規(guī)則與原則以對(duì)國(guó)際規(guī)制主體的決策行為進(jìn)行規(guī)范。然而，由于并未在國(guó)家范疇之外形成對(duì)行政行為的共識(shí)，且其機(jī)構(gòu)形態(tài)也更為多樣化，國(guó)際法學(xué)界先后提出了三大全球公法(Global Public Law)理論學(xué)說(shuō)：全球行政法(Global Administrative Law)、憲政主義(Constitutionalism)、公權(quán)力學(xué)說(shuō)(Public Authority)。(8)全球行政法由紐約大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)際法律與正義研究所所長(zhǎng)Benedict Kingsbury、牛津大學(xué)莫頓學(xué)院初級(jí)研究員Nico Krisch以及紐約大學(xué)教授Richard B. Stewart提出；公權(quán)力學(xué)說(shuō)由德國(guó)馬克斯·普朗克比較公法和國(guó)際法研究所主任、歌德大學(xué)法學(xué)教授Armin von Bogdandy主要倡導(dǎo)；憲政主義則被芬蘭赫爾辛基大學(xué)教授Jan Klabbers與上述兩大理論共同總結(jié)為治理國(guó)際組織的重要方法，并視之為保證國(guó)際組織行為可歸責(zé)性、合法性與民主性的有效進(jìn)路。2016年，倫敦政治與經(jīng)濟(jì)大學(xué)副教授Devika Hovell梳理了國(guó)際組織近年來(lái)的發(fā)展，對(duì)全球公法進(jìn)行了證成。 Hovell教授認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)際法專(zhuān)家與國(guó)際法律師的首要任務(wù)并不是阻礙全球公法的形成，恰好相反，他們應(yīng)致力于建立和發(fā)展一個(gè)管理國(guó)際組織的持久的法律框架，去除其官僚主義屬性，形成正確的、適當(dāng)?shù)男袨闇?zhǔn)則。See Devika Hovell, The Idea of Global Public Law: Response to Unbound Symposium Essays, 110 American Journal of International Law Unbound (2016-2017), pp.80-83.全球行政法既包含由國(guó)際規(guī)制主體通過(guò)的具有普遍適用性的標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)則，也包括在監(jiān)管和運(yùn)行國(guó)際規(guī)制主體過(guò)程中作出的非正式?jīng)Q定。其有效吸收了各國(guó)具有普遍性的行政法原則與規(guī)則，以國(guó)際組織行為的合法性為核心價(jià)值，通過(guò)綜合性、系統(tǒng)性的行政法范式規(guī)制方式(如設(shè)立內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制)以確保國(guó)際組織的行為滿(mǎn)足透明性與參與性的標(biāo)準(zhǔn)、決策具有合法性與合理性。(9)See Benedict Kingsbury, Nico Krisch and Richard B. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law, 68(3) Law and Contemporary Problems (2005), pp.15-61.憲政主義則尋求在理想主義視角下，根據(jù)世界性普遍價(jià)值設(shè)定固定的法律規(guī)則與穩(wěn)定的法律框架，在此框架內(nèi)，國(guó)際組織、主權(quán)國(guó)家及其他相關(guān)利益主體相互作用和對(duì)話(huà)，使國(guó)際組織獲得行使權(quán)力的正當(dāng)性，并有效制約和限制國(guó)際組織濫用權(quán)力。(10)See Jan Klabbers, The Paradox of International Institutional Law, 15 International Organization Law Review (2008), pp.151-173; see also Jan Klabbers, Constitutionalism Lite, 1 International Organization Law Review (2004), pp.31-58.公權(quán)力學(xué)說(shuō)則立足于歐洲的憲政主義理念和公法傳統(tǒng)，借鑒和參考了歐洲大陸法系，具有鮮明的歐洲公法特色。通過(guò)對(duì)憲政主義理念、全球行政法范式以及其它學(xué)說(shuō)的結(jié)合，強(qiáng)調(diào)國(guó)際法的公法性以實(shí)現(xiàn)有效的權(quán)力規(guī)制，是較為溫和的學(xué)說(shuō)。(11)See Armin von Bogdandy, General Principles of International Public Authority: Sketching a Research Field, 9 German Law Journal (2008), pp.1809-1938; see also Armin von Bogdandy et al. eds., The Exercise of Public Authority by International Institutions: Advancing International Institutional Law, Heidelberg, 2010.三大學(xué)說(shuō)中，全球行政法被視為全球治理空間中較能輔助國(guó)際組織法以確保國(guó)際組織行為具有可問(wèn)責(zé)性、合法性、民主性的新興理論。(12)以“Global Administrative Law”為標(biāo)題關(guān)鍵詞搜索HeinOnline數(shù)據(jù)庫(kù)，共出現(xiàn)105篇論文。以研究?jī)?nèi)容劃分，65篇論文對(duì)全球行政法是否能夠有效提高國(guó)際規(guī)制主體行為的可歸責(zé)性、合法性、民主性進(jìn)行了討論，15篇從歷史角度闡述了全球行政法的發(fā)展，其余則探討了全球行政法在具體國(guó)際事務(wù)中的適用、以及其在個(gè)體國(guó)際組織、國(guó)際法院或仲裁庭中的實(shí)踐。從時(shí)間來(lái)看，第一篇相關(guān)論文發(fā)表于1988年，直至2005年僅有15篇文章相繼面世。2005年之后，全球行政法的有效性成為了爭(zhēng)議焦點(diǎn)，并有61篇論文在2005至2010年期間發(fā)表。2010年至今，共有44篇論文得以發(fā)表，其中大多數(shù)承認(rèn)并強(qiáng)調(diào)了全球行政法在實(shí)踐中的可行性。這一趨勢(shì)反映了國(guó)外國(guó)際法學(xué)者對(duì)全球行政法的積極態(tài)度，并進(jìn)一步說(shuō)明全球公法在未來(lái)全球治理中不可估量的潛力。(檢索日期：2019年5月1日)

二、 全球行政法的適用現(xiàn)狀

全球行政法學(xué)說(shuō)源自菲利普杰賽普于1956年提出的理念——超國(guó)界法(Transnational Law)。(13)See Philip Jessup, Transnational Law, Yale University Press, 1956, pp.1-8.超國(guó)界法涵蓋了一切調(diào)控跨國(guó)行為的規(guī)則，并承認(rèn)國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間相互交互的關(guān)系。作為超國(guó)界法的衍生理念，全球行政法在一定程度上被賦予了有別于國(guó)內(nèi)行政法的特質(zhì)。根據(jù)其定義，全球行政法包括影響全球行政機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)性，特別是確保其達(dá)到透明度、參與性、合理決策和合法性之標(biāo)準(zhǔn)以及為其形成規(guī)則、作出決定提供有效審查的機(jī)制、原則、慣例和支持性的社會(huì)認(rèn)同。(14)See Benedict Kingsbury, Nico Krisch and Richard B. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law, 68(3) Law and Contemporary Problems (2005), pp.16-17.全球行政法不僅規(guī)制政府間國(guó)際組織的行為，也規(guī)制超國(guó)家的、以及本國(guó)的非政府組織或機(jī)構(gòu)；不僅應(yīng)用了行政范式，也同時(shí)吸收了部分公法規(guī)則與私法規(guī)則，嘗試尋找高政治敏感度的問(wèn)題與社會(huì)普遍問(wèn)題的解決方法；不僅是一門(mén)獨(dú)立的國(guó)際法，也是與其他國(guó)際法以及國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相輔相成的國(guó)際規(guī)則。因此，全球行政法從學(xué)術(shù)理論到法律的轉(zhuǎn)變是舉步維艱的。(15)See Andrew D. Mitchell and Farnik John, Global Administrative Law: Can It Bring Global Governance to Account, 37 Federal Law Review (2009), p.237.到目前為止，有兩種進(jìn)路被采用：延伸適用國(guó)內(nèi)行政法(即“自下而上法”)、以及設(shè)立專(zhuān)門(mén)性全球行政法(即“自上而下法”)。

(一) 延伸適用國(guó)內(nèi)行政法：自下而上法

行政法最初的設(shè)立目的在于對(duì)一國(guó)國(guó)內(nèi)公權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行規(guī)制。然而，當(dāng)具有國(guó)際性的主體開(kāi)始擁有在全球治理空間內(nèi)執(zhí)行公權(quán)力的能力、并肩負(fù)相應(yīng)責(zé)任之時(shí)，國(guó)內(nèi)公權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中所具有的歸責(zé)難、不合法、民主缺失等問(wèn)題亦極有可能發(fā)生在國(guó)際性機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中。從這一角度出發(fā)，借助現(xiàn)存國(guó)內(nèi)行政法對(duì)國(guó)際組織的行為加以規(guī)制似乎是一個(gè)成本較低、可行性較高的選擇。

1. “自下而上法”的實(shí)踐

在“自下而上法”的指導(dǎo)下，為國(guó)際組織設(shè)立決策審查機(jī)制成為了延伸適用國(guó)內(nèi)行政法的有效方法。為了能夠成功在設(shè)立決策審查機(jī)制，有三種方法在實(shí)踐中得到了使用，但是只有第一種——決策審查法——具有可行性。(16)See Richard B. Stewart, U.S. Administrative Law: A Model for Global Administrative Law?, 68 Law and Contemporary Problems (2005), pp.65-67.

決策審查法旨在將跨國(guó)規(guī)制主體的決策處于國(guó)內(nèi)法庭的管轄中，使國(guó)內(nèi)法庭適用一國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)國(guó)際組織的決策進(jìn)行審查與規(guī)制?！安ㄋ鼓醽喤c黑塞哥維那關(guān)于《國(guó)家邊界服務(wù)法》案”對(duì)該方法進(jìn)行了實(shí)踐。該案中，波斯尼亞憲法法庭被要求對(duì)審查由《國(guó)家邊界服務(wù)法》(LawonStateBorderService)進(jìn)行合憲性審查。《國(guó)家邊界服務(wù)法》是由波斯尼亞、黑塞哥維那兩國(guó)最高代表在《總體框架協(xié)議》(GeneralFrameworkAgreement)授權(quán)下簽訂和平協(xié)議，這一授權(quán)暗示了《國(guó)家邊界服務(wù)法》實(shí)際上是不屬于兩國(guó)國(guó)內(nèi)法庭管轄的。(17)Also known as the Dayton Peace Agreement.然而，波斯尼亞憲法法庭主張?jiān)摲ò冈谑聦?shí)上干涉了波斯尼亞、黑塞哥維那兩國(guó)的法律秩序，并且兩國(guó)最高代表在法律上的性質(zhì)為“事實(shí)上的國(guó)內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)(a de facto domestic authority)”。(18)Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina on the Law on the State Border Service, Case No. U9/00, Official Journal of Bosnia and Herzegovina, No. 1/01 of 19 January 2001, pp.5-6.因此，由兩國(guó)最高代表簽訂并施行的法律在兩國(guó)國(guó)內(nèi)法庭的管轄范圍之內(nèi)，可受波斯尼亞憲法法庭的審查。從這一案例中可以推導(dǎo)出兩個(gè)結(jié)論：首先，在特殊情況下，當(dāng)跨國(guó)主體所作決策在事實(shí)上可歸因于國(guó)內(nèi)公權(quán)力機(jī)關(guān)，則國(guó)家法庭可依照本國(guó)法對(duì)決策進(jìn)行審查；其次，上述“特殊情況”必須具有高度特殊性。就目前來(lái)說(shuō)，以決策審查法實(shí)施全球行政法是“自下而上法”中最具可行性與有效性的手段。

第二種設(shè)立審查機(jī)制的方法為國(guó)際條約審查法。不同于國(guó)內(nèi)法庭審查法，國(guó)內(nèi)法審查法之被審查對(duì)象為主權(quán)國(guó)政府對(duì)國(guó)際條約的轉(zhuǎn)化、實(shí)行程度，而非國(guó)際組織所作決策本身。適用此方法后，國(guó)內(nèi)法庭有權(quán)依據(jù)本國(guó)法對(duì)本國(guó)政府轉(zhuǎn)化、實(shí)行國(guó)際條約的情況進(jìn)行審查。若國(guó)內(nèi)審查法得到適用，則將貶損國(guó)際法在國(guó)際層面的實(shí)施，并成為建立外向化全球治理框架的實(shí)質(zhì)性阻礙。(19)See Chris Finn, The Concept of Justiciability in Australian Administrative Law, in Matthew Grove and H P Lee (eds), Australian Administrative Law: Fundamentals, Principles, and Doctrines, Cambridge University Press, 2007, p.143.第三種方法為職權(quán)審查法。該方法將國(guó)內(nèi)行政官員依照國(guó)際條約(或轉(zhuǎn)化后的國(guó)內(nèi)法)行使職權(quán)的過(guò)程置于國(guó)內(nèi)行政法的規(guī)制范圍內(nèi)，不再審查作為行使立法權(quán)產(chǎn)物的國(guó)際組織決策，而是直接審查權(quán)利的行使過(guò)程。這一方法將行政審查“憲法化”，使之不再屬于行政法的范疇，難以得到理論證成。(20)See Andrew D. Mitchell and Farnik John, Global Administrative Law: Can It Bring Global Governance to Account, 37 Federal Law Review (2009), p.250.

2. “自下而上法”的不足

“自下而上法”實(shí)際上是對(duì)國(guó)內(nèi)行政法進(jìn)行“拿來(lái)主義”的實(shí)踐，其弊端是顯而易見(jiàn)的。其一，只有程序性概念或規(guī)則被“移植”適用于國(guó)際組織的運(yùn)行之中。(21)See Chimni B. S., Co-Option and Resistance: Two Faces of Global Administrative Law, 37 New York University Journal of International Law and Politics (2005), p.804.早已被大多數(shù)國(guó)家所承認(rèn)的透明性原則、可訴諸司法原則、程序正義原則、參與性原則成為了“自下而上法”的適用核心，而較具爭(zhēng)議性的實(shí)體行政法規(guī)則往往被忽視。這一適用“偏見(jiàn)”的問(wèn)題在于程序規(guī)則與實(shí)體規(guī)則之間劃分的界限極易模糊，且實(shí)體規(guī)則的移植對(duì)于建立全球行政法也有著至關(guān)重要的作用。其二，大多數(shù)程序性概念或規(guī)則都具有不精確性，因此單純移植程序性原則難以維持全球治理空間的程序正義。以比例原則為例，在決策者適用比例原則之前，其必須確定合比例的標(biāo)準(zhǔn)是什么、比較的對(duì)象是什么。(22)See Jan Klabbers, An Introduction to International Organizations, 3rd edition, Cambridge University Press, 2015, p.336.比如，拒絕承認(rèn)某人難民身份的行為應(yīng)該與其母國(guó)現(xiàn)實(shí)情況合比例？還是與某人所遭受的苦難合比例？在這種情況下，程序性標(biāo)準(zhǔn)的模糊性只會(huì)導(dǎo)致決策者自我裁量權(quán)的無(wú)限擴(kuò)大，對(duì)全球行政法的實(shí)踐產(chǎn)生致命影響。其三，“自下而上法”極易讓全球行政法染上其來(lái)源地的法律習(xí)慣與特性，可能導(dǎo)致全球行政法的單一化或傾向化。從實(shí)踐來(lái)說(shuō)，對(duì)不同法律傳統(tǒng)與特征進(jìn)行融合是不可能的。不同的地域具有不同的行政性傳統(tǒng)。即使在歐洲，行政性傳統(tǒng)也并非千篇一律：英國(guó)將行政法視為有效控制政府的工具，而法國(guó)則將行政法視為能夠促進(jìn)政府進(jìn)步的激勵(lì)機(jī)制。此外，不同的國(guó)家亦具有不同的行政目的。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的行政目的必然是不同的、甚至可能是相互矛盾的。作為一個(gè)產(chǎn)生并根植于西方法律思想的法律理念，“自下而上法”極易導(dǎo)致全球行政法的不公平適用。

因此，不論“自下而上法”所試圖構(gòu)建的藍(lán)圖多么美好，單獨(dú)在國(guó)際層面上延伸適用國(guó)內(nèi)行政法是極其危險(xiǎn)的。尋找吸收國(guó)內(nèi)行政法的妥當(dāng)進(jìn)路是“自下而上法”的當(dāng)務(wù)之急。

(二) 設(shè)立專(zhuān)門(mén)性全球行政法：“自上而下法”

由于國(guó)內(nèi)行政法的延伸適用只能通過(guò)設(shè)立決策審查機(jī)制而有限地增強(qiáng)國(guó)際組織決策的可歸責(zé)性、合法性與民主性，制定專(zhuān)門(mén)的、全面的行政法原則和規(guī)則成為了更有潛力的進(jìn)路。(23)See Eleanor D. Kinney, The Emerging Field of International Administrative Law: Its Content and Potential, 54 Administrative Law Review (2002), pp.416-417.與粗淺地照搬國(guó)內(nèi)行政法原則不同，設(shè)立專(zhuān)門(mén)性全球行政法能夠提取國(guó)內(nèi)行政法的精髓，從實(shí)體與程序二維角度保障跨國(guó)規(guī)制主體決策的可歸責(zé)性、合法性與民主性。換言之，該“自上而下法”意指在國(guó)際層面建立行政管理機(jī)制，為不同的跨國(guó)規(guī)制主體設(shè)立各自的運(yùn)行規(guī)范，并最終促進(jìn)全球治理的優(yōu)化與改革。

如前所述，全球行政主體包括多種國(guó)際組織，如政府間國(guó)際組織、非政府間跨國(guó)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)與協(xié)調(diào)安排、按政府間國(guó)際組織制度運(yùn)作的國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、混合型國(guó)際組織、以及具有特殊公共職能的私人跨國(guó)規(guī)制主體。(24)See Benedict Kingsbury, Nico Krisch and Richard B. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law, 68(3) Law and Contemporary Problems (2005), pp.15-61.在實(shí)踐中，多數(shù)機(jī)構(gòu)因其性質(zhì)和職能可同時(shí)被納入多個(gè)類(lèi)別之中，(25)See Christoph Mollers, Ten Years of Global Administrative Law (Through the Lens: Global Administrative Law After 10 Years), 13(2) International Journal of Constitutional Law (2015), pp.469-472; see also Lorenzo Casini, Beyond Drip-painting? Ten Years of GAL and the Emergence of a Global Administration, 13 International Journal of Constitutional Law (2015), pp.473-477; see also Richard B. Stewart, The Normative Dimensions and Performance of Global Administrative Law, 13(2) International Journal of Constitutional Law (2015), pp.499-506.故應(yīng)首先側(cè)重于兩大類(lèi)基礎(chǔ)國(guó)際組織的運(yùn)行規(guī)范建設(shè)：政府間國(guó)際組織與非政府間國(guó)際組織。

1. “自上而下法”在政府間國(guó)際組織中的有效適用

政府間國(guó)際組織系國(guó)家間依據(jù)條約成立的國(guó)際組織，是最為傳統(tǒng)和經(jīng)典的跨國(guó)治理機(jī)構(gòu)。此類(lèi)典型國(guó)際組織行政管理機(jī)制的設(shè)立，能夠?yàn)閷?zhuān)門(mén)性行政法在非典型國(guó)際組織中的適用提供有效參考。

世界銀行(The World Bank)為其自身設(shè)立的檢查小組(Inspection Panel)是專(zhuān)門(mén)性行政法在政府間國(guó)際組織中適用的典例。(26)See World Bank, The Inspection Panel, available at: http://www.worldbank.org/inspectionpanel, last access on 20 April 2019.該檢查小組設(shè)立于1993年，作為獨(dú)立機(jī)制對(duì)世界銀行的運(yùn)行進(jìn)行內(nèi)部審查，以提升其決策的可歸責(zé)性和信息公開(kāi)性。(27)See Andrew D. Mitchell and Farnik John, Global Administrative Law: Can It Bring Global Governance to Account, 37 Federal Law Review (2009), p.253.在該機(jī)制下，受世界銀行某項(xiàng)目影響的利益關(guān)系人有權(quán)要求對(duì)決策進(jìn)行全面審查(full investigation)，世界銀行必須全面配合。(28)See David Hunter, Using the World Bank Inspection Panel to Defend the Interests of Project-Affected People, 4 Chicago Journal of International Law (2003), pp.201-212.審查程序共有四個(gè)階段：首先，檢查小組評(píng)估世界銀行管理層(World Bank Management)對(duì)該項(xiàng)請(qǐng)求的反應(yīng)；其次，根據(jù)該評(píng)估，檢查小組就是否有必要進(jìn)行全面調(diào)查向世界銀行董事會(huì)(Board of Directors)提出建議；之后，一旦核準(zhǔn)，檢查小組獲得廣泛的調(diào)查權(quán)力和獲得信息的機(jī)會(huì)，并完成其檢查報(bào)告；最后，董事會(huì)就所要求的事項(xiàng)作出最后決定。(29)See David Hunter, Using the World Bank Inspection Panel to Defend the Interests of Project-Affected People, 4 Chicago Journal of International Law (2003), pp.201-212.

檢查小組充分呈現(xiàn)了一個(gè)具有透明度和參與度、并積極利用審查機(jī)制的全球行政法范式，故被視為國(guó)際組織在決策過(guò)程中可自愿采用的行政管理機(jī)制之一。(30)See Request for Inspection: World Bank, Cases, and Reports of the Inspection Panel, available at: http://www.worldbank.org/inspectionpanel, last access on 20 April 2019.然而，該模式仍有兩大不足。其一，檢查標(biāo)準(zhǔn)有失公允、且過(guò)于僵化。檢查小組只能調(diào)查決策過(guò)程是否符合世界銀行的內(nèi)部政策，而非一般國(guó)際法原則。該限制極易致使審查結(jié)果喪失公正性，減損國(guó)際社會(huì)對(duì)“自上而下法”的信心。其二，檢查程序具有過(guò)度政治化的嫌疑，易導(dǎo)致檢查機(jī)制的官僚化。(31)See Dana Clark and David Hunter, The World Bank Inspection Panel: Amplifying Citizen Voices for Sustainable Development, in Gudmundur Alfredsson and Rolf Ring (eds), The Inspection Panel of World Bank: A Different Complaints Procedure, 2001, p.167.

圖一 ADB兩級(jí)問(wèn)責(zé)程序

盡管世界銀行檢查小組制度具有一定不足，但其設(shè)立仍啟發(fā)了其他國(guó)際銀行制定類(lèi)似的、但更優(yōu)化的內(nèi)部審查機(jī)制。(32)See Eugenia McGill, The Inspection Policy of the Asian Development Bank, in Gudmundur Alfredsson and Rolf Ring (eds), The Inspection Panel of World Bank: A Different Complaints Procedure, 2001, p.191.以亞洲開(kāi)發(fā)銀行(The Asian Development Bank，簡(jiǎn)稱(chēng)“ADB”)問(wèn)責(zé)機(jī)制(Accountability Mechanism)為例，其在世界銀行檢查小組的基礎(chǔ)上，建立了更加系統(tǒng)的、分級(jí)的審查機(jī)制(詳見(jiàn)圖1)。(33)See Asian Development Bank, Accountability Mechanism, available at: http://www.adb.org/Accountability-Mechanism, last access on 20 April 2019.第一級(jí)為爭(zhēng)議解決(Problem Solving)，基于公平、透明和協(xié)商一致原則，由ADB特別項(xiàng)目協(xié)調(diào)員(Special Project Facilitator)對(duì)直接參與項(xiàng)目的股東之間的任何爭(zhēng)端進(jìn)行調(diào)解。這一程序讓受影響的人(project-affected people)能在還未出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候請(qǐng)求審查；同時(shí)，特別項(xiàng)目協(xié)調(diào)員具有解決爭(zhēng)端的高度靈活性，能夠有效解決糾紛，保障各方權(quán)益。(34)See Asian Development Bank, Accountability Mechanism, available at: https://www.adb.org/site/accountability-mechanism/problem-solving-function, last access on 20 April 2019.第二級(jí)為合規(guī)審查(Compliance Review)，由合規(guī)審查小組(Compliance Review Panel)執(zhí)行。(35)See Asian Development Bank, Accountability Mechanism, available at: https://www.adb.org/site/accountability-mechanism/compliance-review-function, last access on 20 April 2019.與世界銀行檢查小組相似，合規(guī)審查小組的調(diào)查重點(diǎn)是受影響人所指稱(chēng)的直接的、物質(zhì)的損害，以及該損害是否是ADB在制定、處理或執(zhí)行項(xiàng)目時(shí)違反其業(yè)務(wù)政策和程序所造成的。

ADB兩級(jí)問(wèn)責(zé)機(jī)制有效解決了世界銀行檢查小組的主要不足——審查標(biāo)準(zhǔn)有失公允且過(guò)于僵化，其成功預(yù)示著“自上而下法”的繁榮前景。經(jīng)過(guò)進(jìn)一步完善，適用專(zhuān)門(mén)性全球行政法以保證決策的可歸責(zé)性、合法性與民主性將成為規(guī)范政府間國(guó)際組織運(yùn)行的更為妥當(dāng)?shù)穆窂健?/p>

2. “自上而下法”在非政府間國(guó)際組織的適用缺陷

檢查小組問(wèn)責(zé)機(jī)制存在的前提為強(qiáng)有力的內(nèi)部規(guī)則，其保證了政府間國(guó)際組織職能機(jī)構(gòu)和審查機(jī)構(gòu)之間的完全獨(dú)立，使調(diào)查、審查與評(píng)審具有實(shí)際意義。(36)See Andrew D. Mitchell and Farnik John, Global Administrative Law: Can It Bring Global Governance to Account, 37 Federal Law Review (2009), p.255.然而，非政府間國(guó)際組織通常無(wú)法滿(mǎn)足這一重要前提，故相對(duì)成熟的檢查小組模式并不適用于非政府間國(guó)際組織，還需另辟蹊徑，建立專(zhuān)門(mén)適用于非政府間國(guó)際組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(The Basel Committee on Banking Supervision，簡(jiǎn)稱(chēng)“BCBS”)創(chuàng)建了一個(gè)適用行政法原則的混合機(jī)制。(37)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)是銀行監(jiān)管的主要全球標(biāo)準(zhǔn)制定者，為全球銀行監(jiān)管合作開(kāi)展定期論壇。目前共有45名成員，包括來(lái)自28個(gè)司法管轄區(qū)的中央銀行和銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。Available at: https://www.bis.org/bcbs/，last access on 20 April 2019.該委員會(huì)成立于1975年2月，是國(guó)際清算銀行(Bank for International Settlements，簡(jiǎn)稱(chēng)“BIS”)的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其工作內(nèi)容為發(fā)布協(xié)議、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則，以完善全球銀行業(yè)監(jiān)管工作，穩(wěn)定國(guó)際金融秩序。(38)See Michael S. Barr, and Geoffrey P. Miller, Global Administrative Law: The View from Basel, 17 The European Journal of International Law (2006), pp.15-46.起初，只有十國(guó)集團(tuán)(G-10 Countries)國(guó)家可受益于委員會(huì)建議。(39)十國(guó)集團(tuán)(G-10 Countries)系由一群共同參與一般借款協(xié)定的國(guó)家所組成的團(tuán)體。包括：美國(guó)、英國(guó)、加拿大、德國(guó)、法國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)、瑞典、日本。隨后，為了加入核心國(guó)際金融市場(chǎng)，其他國(guó)家也自愿以無(wú)代表權(quán)的身份加入委員會(huì)。這一做法形成了十國(guó)集團(tuán)在委員會(huì)內(nèi)部的霸權(quán)局面，使BCBS在早期階段嚴(yán)重缺乏民主性和透明度。

為了改善委員會(huì)內(nèi)部機(jī)制不足的問(wèn)題，BCBS對(duì)《1988年資本協(xié)議》(InternationalConvergenceofCapitalMeasurementandCapitalStandards)進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性修訂。首先，委員會(huì)發(fā)布了多次通知和評(píng)論，向公眾提供修訂草案及修改理由；同時(shí)，委員會(huì)邀請(qǐng)各方就其提案發(fā)表評(píng)論意見(jiàn)。這一措施使得委員會(huì)與其成員以外的有關(guān)各方能夠進(jìn)行公開(kāi)對(duì)話(huà)和互動(dòng)，提高了BCBS決策的透明度和參與度，被視為有效的、適用于非政府國(guó)際組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制。(40)See Andrew D. Mitchell and Farnik John, Global Administrative Law: Can It Bring Global Governance to Account, 37 Federal Law Review (2009), p.256.其次，委員會(huì)于2012年啟動(dòng)了監(jiān)管一致性評(píng)估方案(Regulatory Consistency Assessment Programme，簡(jiǎn)稱(chēng)“RCAP”)，以監(jiān)測(cè)和評(píng)估其標(biāo)準(zhǔn)的通過(guò)和執(zhí)行情況，為國(guó)際銀行創(chuàng)建可預(yù)測(cè)的、透明的監(jiān)管環(huán)境。(41)See Implementation of the Basel standards, available at: https://www.bis.org/bcbs/implementation.htm?m=3%7C14%7C656, last access on 20 April 2019.

監(jiān)管一致性評(píng)估方案由互為補(bǔ)充的流程構(gòu)成(詳見(jiàn)圖2)：其一，根據(jù)成員國(guó)提供的監(jiān)測(cè)報(bào)告(Monitoring Reports)，評(píng)估BCBS監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法規(guī)的情況；其二，進(jìn)行法域評(píng)估(Jurisdictional Assessments)，審查國(guó)內(nèi)條例在多大程度上符合委員會(huì)商定的最低要求，并幫助查明這些條例中的重大差距；(42)具體評(píng)估方法和原則參見(jiàn)Regulatory Consistency Assessment Programme Handbook for Jurisdictional Assessments，available at: https://www.bis.org/bcbs/publ/d434.pdf，last access on 20 April 2019.同時(shí)，借助專(zhuān)題審查(Thematic Assessments)，評(píng)估巴塞爾協(xié)議在各銀行的執(zhí)行情況，并力求確保各法域的銀行一致計(jì)算審慎比率，以提高各結(jié)果之間的可比性。(43)See RCAP: Role, Remit and Methodology, available at: https://www.bis.org/bcbs/implementation/rcap_role.htm, last access on 20 April 2019.盡管這一方案的實(shí)施須其成員高度配合，其仍然體現(xiàn)了委員會(huì)制定專(zhuān)門(mén)性行政規(guī)則的傾向。

圖二 BCBS監(jiān)管一致性評(píng)估程序

然而，BCBS監(jiān)管一致性評(píng)估方案并非嚴(yán)格意義上的行政規(guī)范。首先，作為非政府間跨國(guó)規(guī)制機(jī)構(gòu)之一，委員會(huì)自身不受任何條約或協(xié)定的約束，缺乏合法的決策程序。同時(shí)，委員發(fā)布的所有建議、通知和評(píng)論都不具法律約束力，其執(zhí)行完全依賴(lài)于成員之間的相互信賴(lài)和一致共識(shí)，故其問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效性有待考量。其次，由于BCBS實(shí)現(xiàn)職能的唯一方式是在國(guó)內(nèi)執(zhí)行其標(biāo)準(zhǔn)，讓國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行審查(即“自下而上”地延伸適用國(guó)內(nèi)行政法)是更為可行的路徑。

因此，為非政府間國(guó)際組織設(shè)立專(zhuān)門(mén)性行政規(guī)范不可一蹴而就，必須把握此類(lèi)機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵性質(zhì)。一方面，所有非正式跨國(guó)規(guī)制機(jī)構(gòu)都在全球治理空間中運(yùn)作，在國(guó)際事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著不可替代的作用。其靈活性與多樣性致使此類(lèi)組織在國(guó)際社會(huì)上普遍存在，故必須建立更加規(guī)范的行政機(jī)制，保障非正式跨國(guó)規(guī)制機(jī)構(gòu)行為的合法性、民主行與可歸責(zé)性，促進(jìn)其蓬勃發(fā)展。另一方面，非正式跨國(guó)規(guī)制機(jī)構(gòu)所形成的全球治理網(wǎng)絡(luò)超越了傳統(tǒng)的國(guó)家界限，是國(guó)內(nèi)與國(guó)際活動(dòng)、公法與私法的混合體。(44)See Andrew D. Mitchell and Farnik John, Global Administrative Law: Can It Bring Global Governance to Account, 37 Federal Law Review (2009), p.257.以BCBS為例，其既要通過(guò)通知、評(píng)論程序?qū)Τ蓡T是否應(yīng)采納巴塞爾標(biāo)準(zhǔn)提出建議，亦須對(duì)巴塞爾標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)實(shí)踐進(jìn)行審查。因此，必須采用系統(tǒng)的、互補(bǔ)的行政機(jī)制才可保證非政府間國(guó)際組織行為的規(guī)范性。

三、全球行政法的適用完善

在后現(xiàn)代時(shí)代全球治理責(zé)任碎片化、分裂化的傾向下，將成千上萬(wàn)的國(guó)際組織視為全球行政機(jī)構(gòu)(45)20世紀(jì)初，世界有200余個(gè)國(guó)際組織，到50年代發(fā)展到1000余個(gè)，1990年約為2.7萬(wàn)個(gè)，21世紀(jì)初超過(guò)5.8萬(wàn)個(gè)。截至2019年，世界上有來(lái)自300個(gè)國(guó)家和地區(qū)的7萬(wàn)余個(gè)國(guó)際組織，包括38000多個(gè)活躍國(guó)際組織和大約32000個(gè)處于休眠狀態(tài)的國(guó)際組織。每年新增國(guó)際組織數(shù)量為1200個(gè)。See Union of International Associations, The Yearbook of International Organizations, 19th Online Edition, 2019, available at: https://uia.org/yearbook, last access on 20 April 2019.，可以更好地了解它們?cè)谌蛑卫砜臻g中的職能和局限。(46)See Lorenzo Casini, Beyond Drip-painting? Ten Years of GAL and the Emergence of a Global Administration, 13 International Journal of Constitutional Law (2015), p.477.基于對(duì)全球行政法兩種實(shí)踐進(jìn)路的解讀，可知其并非單純的學(xué)術(shù)概念。通過(guò)進(jìn)一步建構(gòu)和完善，其將成為解決國(guó)際組織內(nèi)部機(jī)制不足的強(qiáng)有力工具。

(一)以互補(bǔ)方式建立健全全球行政法

全球行政法適用完善的第一步即應(yīng)在國(guó)際層面上以“自上而下法”建立行政規(guī)則，并補(bǔ)充適用“自下而上法”。“自上而下法”能夠根據(jù)不同類(lèi)型國(guó)際組織的特性，為其設(shè)立不同的問(wèn)責(zé)機(jī)制。其具有三大明顯優(yōu)勢(shì)：在適用范圍上，其同時(shí)融合了實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則，(47)Monika Ambrus, Through the Looking Glass of Global Constitutionalism and Global Administrative Law: Different Stories about the Crisis in Global Water Governance, 6(1) Erasmus Law Review (2013), p.49.為全球行政法提供了更廣泛的適用范圍；從適用方法來(lái)看，專(zhuān)門(mén)性全球行政法強(qiáng)調(diào)每個(gè)跨國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可歸責(zé)性、合法性和民主性，為不同類(lèi)型的國(guó)際組織設(shè)立了符合其特點(diǎn)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)了全球行政法在實(shí)踐中的可預(yù)測(cè)性和有效性；以規(guī)則內(nèi)容來(lái)說(shuō)，專(zhuān)門(mén)性全球行政法使具體行政規(guī)則、原則與其來(lái)源地法律傳統(tǒng)分離，使不同地域的跨國(guó)規(guī)制主體能夠公平地適用全球行政法。與此同時(shí)，應(yīng)輔助適用“自下而上法”，利用國(guó)內(nèi)行政法程序性規(guī)則、原則，鞏固全球行政法的理論基礎(chǔ)，為其在國(guó)際層面上的實(shí)踐提供參考。

(二)強(qiáng)化個(gè)體國(guó)際組織對(duì)全球行政法的多層次適用

當(dāng)國(guó)際社會(huì)和不同全球規(guī)制主體共同承認(rèn)全球行政法是行使公共權(quán)力的前置義務(wù)時(shí)，全球行政規(guī)則就完成了從簡(jiǎn)單的、審慎務(wù)實(shí)的實(shí)踐方法到“法律”的轉(zhuǎn)變。(48)See Benedict Kingsbury, The Concept of “Law” in Global Administrative Law, 20 European Journal of International Law (2009), pp.23-57.因此，在建立健全全球行政規(guī)則之后，應(yīng)強(qiáng)化個(gè)體國(guó)際組織對(duì)其原則、規(guī)則及機(jī)制在不同層面的適用。

以世界貿(mào)易組織(World Trade Organization, 簡(jiǎn)稱(chēng)“WTO”)為例，其規(guī)則體系較為完整地展現(xiàn)了全球監(jiān)管治理的復(fù)雜性，至少在以下三個(gè)方面為全球行政法的實(shí)踐提供了平臺(tái)：(1)WTO的內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理，具體包括部長(zhǎng)級(jí)理事會(huì)、爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)以及行政機(jī)構(gòu)；(2)WTO對(duì)其成員方國(guó)內(nèi)相關(guān)行政決策的監(jiān)管；(3)WTO與其他國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定主體之間的關(guān)系及相互影響。(49)Richard B. Stewart and Michelle Ratton Sanchez Badin, The World Trade Organization: Multiple Dimensions of Global Administrative Law, 9 International Journal of Constitutional Law (2011), p.558.盡管全球行政法無(wú)法解決WTO所面臨的、由政治利益和價(jià)值沖突所驅(qū)動(dòng)的根本問(wèn)題，但行政規(guī)則的妥當(dāng)適用能夠確保其行為民主性、減輕內(nèi)部機(jī)構(gòu)決策過(guò)載、促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由。

(三)促進(jìn)不同國(guó)際規(guī)制主體對(duì)全球行政法的積極實(shí)踐

根據(jù)“公共主體間(Inter-Public)”理論，為了其他規(guī)制主體，全球行政法的適用應(yīng)是決策的前置義務(wù)。(50)See Benedict Kingsbury, International Law as Inter-Public Law, in Henry R. Richardson and Melissa S. Williams eds., NOMOS XLIX: Moral Universalism and Pluralism, 2009, pp.167-204.這一理論強(qiáng)調(diào)，全球公共當(dāng)局(不論國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)還是國(guó)際規(guī)制主體)在決策過(guò)程中遵守程序規(guī)則、提供合理理由，不僅有利于其自身公民與成員方利益，更有利與其他公共規(guī)制主體和其公民與成員方利益。以WTO為例，隨著國(guó)際社會(huì)日益意識(shí)到全球行政法不僅是恰當(dāng)?shù)?、更?yīng)是強(qiáng)制性的，WTO將不可能在拒絕自身適用全球行政規(guī)則的情況下，要求各成員方遵守全球行政法；同時(shí)，這也意味著WTO將采用其他全球規(guī)制主體也正在適用的全球行政規(guī)則，并堅(jiān)持與其他主體共同適用全球行政法以決定具體適用標(biāo)準(zhǔn)。因此，不同國(guó)際規(guī)制主體之間在全球行政法適用問(wèn)題上的相互作用能夠有效促進(jìn)其在實(shí)踐中的普及與成熟，避免公共權(quán)力濫用，確保公共決策可歸責(zé)。

(四)從多維角度推動(dòng)全球行政法的長(zhǎng)足發(fā)展

為了保障全球行政法的公正適用，還應(yīng)將其明確區(qū)別于政治機(jī)制，提升國(guó)際社會(huì)對(duì)國(guó)際組織內(nèi)部審查機(jī)制或其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的信賴(lài)。審查機(jī)構(gòu)的根本任務(wù)并非一概而論地維護(hù)國(guó)際組織利益、為其不當(dāng)行為尋找替罪羊。內(nèi)部審查機(jī)制的建立必須以程序正義為價(jià)值核心，提高決策透明度與公眾參與度；還須保證審查機(jī)構(gòu)、問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)與職能部門(mén)的獨(dú)立性，強(qiáng)化監(jiān)督效力。

此外，全球行政法的充分發(fā)展還有賴(lài)于其他國(guó)際法理念、制度的配合和國(guó)際法專(zhuān)業(yè)人士的推動(dòng)。一方面，全球行政法的實(shí)踐需要國(guó)際公法、國(guó)際組織法、和國(guó)內(nèi)行政法的共同幫助。若其任何實(shí)踐路徑都無(wú)法適應(yīng)后現(xiàn)代的法律體系，則只能被視為“皇帝的新衣”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其立法目的。另一方面，國(guó)際法專(zhuān)家與國(guó)際法律師應(yīng)致力于建立和發(fā)展一個(gè)管理國(guó)際組織的持久的法律框架，去除其官僚主義屬性，在國(guó)際層面上形成正確的、適當(dāng)?shù)目鐕?guó)規(guī)制主體行為準(zhǔn)則。(51)See Devika Hovell, The Idea of Global Public Law: Response to Unbound Symposium Essays, 110 American Journal of International Law Unbound (2016-2017), pp.80-83.

結(jié) 語(yǔ)

隨著新全球化運(yùn)動(dòng)(Neo-Globalization)在國(guó)際社會(huì)各領(lǐng)域的滲透，為了保證跨國(guó)規(guī)制主體內(nèi)部機(jī)制的“分權(quán)與制衡”，確保其行為的可歸責(zé)性、合法性與民主性，全球治理制度規(guī)范和行政規(guī)則亟待確立。在此種趨勢(shì)下，全球行政法以及其他全球公法(Global Public Law)的建立健全是大勢(shì)所趨。

到目前為止，全球行政法在國(guó)際組織中的實(shí)踐主要有兩種進(jìn)路：延伸適用國(guó)內(nèi)行政法的“自下而上法”、以及設(shè)立專(zhuān)門(mén)全球行政法的“自上而下法”?；趯?duì)兩種不同實(shí)踐的分析可知：全球行政法的全面發(fā)展需要“自下而上法”和“自上而下法”并舉，相輔相成。從根本上說(shuō)，專(zhuān)門(mén)性行政法(即對(duì)不同類(lèi)型的國(guó)際組織適用符合其特點(diǎn)的行政機(jī)制)應(yīng)被視為全球行政法的支柱。其可直接在世界范圍內(nèi)得到實(shí)施，提高跨國(guó)規(guī)制主體決策的透明度、公眾參與度，保障其行為的可歸責(zé)性、合法性與民主性。在此基礎(chǔ)之上，因國(guó)內(nèi)行政法為全球行政法的運(yùn)行機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)、能夠有效應(yīng)對(duì)非政府間國(guó)際組織行政改革所產(chǎn)生的問(wèn)題，其應(yīng)作為輔助手段得到適用。此外，還應(yīng)強(qiáng)化全球行政法在個(gè)體國(guó)際組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理、成員方監(jiān)管、以及對(duì)外關(guān)系層面的適用；促進(jìn)不同國(guó)際規(guī)制主體對(duì)全球行政法的積極實(shí)踐，通過(guò)其相互影響使全球行政原則、規(guī)則和機(jī)制成為行使公共權(quán)力的前置義務(wù)。最后，為了增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)對(duì)內(nèi)部審查機(jī)制及其機(jī)構(gòu)的信賴(lài)，全球行政法的適用必須以程序正義為核心價(jià)值，保證審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。在其他法律部門(mén)的密切配合、以及國(guó)際法專(zhuān)業(yè)人士的持續(xù)努力下，全球行政法將茁壯成長(zhǎng)，在為國(guó)際組織的運(yùn)行保駕護(hù)航的同時(shí)，推動(dòng)整體國(guó)際規(guī)則在“新全球化(Neo-Globalization)”時(shí)代中的持續(xù)進(jìn)步與長(zhǎng)足發(fā)展。