基于大數(shù)據(jù)的政府決策發(fā)展趨勢研究

桑永婷，鄧志鋒

（東華大學 人文學院，上海201620）

隨著新一代信息技術(shù)的快速發(fā)展，社交網(wǎng)絡(luò)、移動設(shè)備、物聯(lián)網(wǎng)和云計算爆發(fā)性成長，使得“大數(shù)據(jù)”（Big Data）成為當前最重要的時代特征。正如馬云在其卸任演講中所說，移動互聯(lián)網(wǎng)在我們還未徹底明白PC時代的時候，就已來臨；大數(shù)據(jù)時代在我們還沒完全弄清移動互聯(lián)網(wǎng)的時候，也已到來。大數(shù)據(jù)時代的到來，不僅給IT行業(yè)帶來一次顛覆性的技術(shù)變革，而且還給國家?guī)硪淮螞_擊性的社會變革，大數(shù)據(jù)正在改變著政府公共管理的思維與方式。西蒙提出“管理就是決策”［1］。面對不斷變化、日益復(fù)雜的經(jīng)濟社會問題，政府如何利用大數(shù)據(jù)進行有效決策已是未來的一大發(fā)展趨勢。同時，大數(shù)據(jù)也正推動著政府決策朝著更加科學化、智慧化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展。

一、基于大數(shù)據(jù)的政府決策的概念闡釋

（一）大數(shù)據(jù)的概念和特點

1.大數(shù)據(jù)的概念

“大數(shù)據(jù)”一詞最早可追溯到20世紀80年代，著名未來學家托夫勒在其著作《第三次浪潮》中就將“大數(shù)據(jù)”稱為“第三次浪潮的精彩樂章”。2011年6月，全球知名咨詢公司麥肯錫發(fā)布了“大數(shù)據(jù)”的相關(guān)報告，大數(shù)據(jù)逐漸受到各行各業(yè)的關(guān)注。

關(guān)于大數(shù)據(jù)的概念，學界目前還沒有統(tǒng)一的說法。麥肯錫公司認為，在一定時間內(nèi)，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫無法收集、儲存、管理和分析一些數(shù)據(jù)內(nèi)容，這些數(shù)據(jù)集合就是大數(shù)據(jù)［2］。互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（Internet Data Center）則指出：“大數(shù)據(jù)技術(shù)描述了一種新的設(shè)計的技術(shù)和架構(gòu)，通過高流速捕獲、發(fā)現(xiàn)和分析手段從大量數(shù)據(jù)中經(jīng)濟地提取有價值的信息”［2］。

本文認為，大數(shù)據(jù)不僅是一個技術(shù)用語，而且是一個囊括思維與技術(shù)的社會用語。大數(shù)據(jù)就是在物聯(lián)網(wǎng)、云計算的推動下，利用數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)等技術(shù)，對網(wǎng)民上網(wǎng)留下的數(shù)據(jù)痕跡進行捕捉、挖掘、分析，揭示其背后隱藏的規(guī)律，從而把握事物的發(fā)展態(tài)勢，預(yù)測社會的發(fā)展趨勢，以達到有效解決經(jīng)濟社會問題的目標?！豆鹕虡I(yè)評論》就指出，大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是“一場管理革命”，也就是說它不僅是一場技術(shù)變革，而且還是一場社會革命，同時促進公共管理領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域的變革［3］。

2.大數(shù)據(jù)的特點

IBM公司提出了大數(shù)據(jù)的4V特征，廣受業(yè)界認可，即：大容量（Volume）、多樣性（Variety）、高速度（Velocity）、真實性（Veracity）。大容量，指數(shù)據(jù)規(guī)模巨大，每個人都可以獲得大量數(shù)據(jù)信息，據(jù)統(tǒng)計，互聯(lián)網(wǎng)一天之內(nèi)產(chǎn)生的信息總量可以裝滿1.68億張數(shù)字多功能光盤；多樣性，指數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)格式多元化，包括網(wǎng)頁、社交媒體、傳感器數(shù)據(jù)等原始、半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)；高速度，指數(shù)據(jù)產(chǎn)生得快，數(shù)據(jù)處理得快；真實性，即高質(zhì)量的數(shù)據(jù)才具有更大的價值。涂子沛先生在其著作《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命》中指出：“‘大數(shù)據(jù)’之大，不只表示數(shù)據(jù)量大，更表示互聯(lián)網(wǎng)上的每個數(shù)據(jù)都具有生命，都凝聚智能活力”［4］。

（二）基于大數(shù)據(jù)的政府決策

政府決策是指在特定的環(huán)境與決策系統(tǒng)中，政府為了解決公共問題、實現(xiàn)和維護公共利益所作出的決策。大數(shù)據(jù)的核心在于預(yù)測，通過數(shù)據(jù)挖掘與分析，預(yù)測事態(tài)發(fā)展，有利于政府對公共利益預(yù)先分析，及時作出公共決策。

基于大數(shù)據(jù)的政府決策不同于傳統(tǒng)依靠主觀經(jīng)驗的決策，而是由大數(shù)據(jù)驅(qū)動的更加理性、科學的決策。胡稅根教授提出，大數(shù)據(jù)下的政府決策具有全面感知、客觀透明、實時連續(xù)、自主預(yù)置和多元共治等新的特征［5］。全面感知是指政府在大數(shù)據(jù)的輔助下，能夠全面感知社會公眾的需求，并根據(jù)公眾的不同需求作出不同反饋，提供全面多樣的決策方案和公共服務(wù)?？陀^透明是指政府通過物聯(lián)網(wǎng)平臺、云平臺等，將數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析等決策過程透明化，并及時公布決策結(jié)果。實時連續(xù)是指政府從數(shù)據(jù)采集到最后制定決策的整個過程都是連續(xù)及時完成的。自主預(yù)置是指政府通過挖掘數(shù)據(jù)深處的規(guī)律，預(yù)測未來發(fā)展趨勢，從而作出更有價值、更優(yōu)化的決策。多元共治是指政府以大數(shù)據(jù)技術(shù)為依托，所有大數(shù)據(jù)都來自于大數(shù)據(jù)用戶，更加注重決策中的公眾參與。

二、大數(shù)據(jù)給政府決策帶來的影響

大數(shù)據(jù)的真正價值在于其大數(shù)據(jù)技術(shù)和思維，根據(jù)麥特卡爾夫定律“網(wǎng)絡(luò)價值同網(wǎng)絡(luò)用戶數(shù)量的平方成正比”，我們可以推出大數(shù)據(jù)的價值也會隨著數(shù)據(jù)量的增長而越發(fā)不可估量。大數(shù)據(jù)在政府決策方面的價值已經(jīng)凸顯，并不斷帶來巨大的技術(shù)創(chuàng)新和思維沖擊，產(chǎn)生不可忽視的影響。

（一）大數(shù)據(jù)對政府決策的技術(shù)創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)是一種技術(shù)，而且是一種信息化的高新技術(shù)，在物聯(lián)網(wǎng)、云計算的基礎(chǔ)上，運用Hadoop（大數(shù)據(jù)處理平臺）、NoSQL（非關(guān)系型數(shù)據(jù)庫）等進行數(shù)據(jù)搜集、挖掘、分析。大數(shù)據(jù)技術(shù)具有高速的搜集能力和高容量的存儲能力，為政府決策提供了大量的信息資源基礎(chǔ)；大數(shù)據(jù)又具有精確的挖掘能力，基于數(shù)據(jù)庫中格式統(tǒng)一、數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)源，政府決策人員只要輸入主題后，系統(tǒng)就會自動完成關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的搜集，并挖掘出隱含的信息，將結(jié)果以可視化圖像呈現(xiàn)出來，有助于決策人員掌握實時動態(tài)；大數(shù)據(jù)更有高效的分析能力，能夠快速分析數(shù)據(jù)隱藏的信息規(guī)律，有利于決策人員預(yù)測事態(tài)的發(fā)展趨勢，提高決策質(zhì)量，尤其提高了政府危機處理能力。

大數(shù)據(jù)為政府決策人員與公眾的協(xié)同合作創(chuàng)造了技術(shù)基礎(chǔ)，也創(chuàng)造了更大的公共價值。例如，據(jù)廣州日報報道，2012年3月至2014年6月期間，廣州黃埔區(qū)利用“三化”信息系統(tǒng)，已收集7891件居民服務(wù)需求記錄，已登記78 539宗各類糾紛和隱患事件［6］，并在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)群眾的真實需求，使群眾參與決策過程，使政府決策更人性化、便民化。

（二）大數(shù)據(jù)對政府決策的思維沖擊

大數(shù)據(jù)最重要的價值或帶給世界最重要的變革就是大數(shù)據(jù)思維［7］。維克托·邁爾·舍恩伯格在其暢銷書《大數(shù)據(jù)時代：生活、工作與思維的大變革》中指出：“大數(shù)據(jù)時代最大的思維轉(zhuǎn)變就是，放棄追求事物的因果關(guān)系，轉(zhuǎn)而關(guān)注事物的相關(guān)關(guān)系，即人們只需知道‘是什么’即可，而不用知道‘為什么’”［8］。這給人類千百年來的思維慣例和認知方式帶來了巨大沖擊和全新挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)時代，我們不用再按傳統(tǒng)方式尋找因果關(guān)系，信息更新和環(huán)境變化的速度已超出我們的想象，我們不用也很難知道現(xiàn)象背后的原因。

相關(guān)關(guān)系雖然可能無法準確告訴我們某件事情為什么發(fā)生，但它會提醒我們這件事情正在發(fā)生［3］。例如，沃爾瑪超市的管理人員運用Aprior算法，分析出看起來并不相關(guān)的“啤酒”和“尿布”之間的關(guān)聯(lián)性，挖掘客戶的購買行為，提高了銷售收入。同樣，政府人員在作決策時，不用確切知道事情的內(nèi)在原因，只要根據(jù)大數(shù)據(jù)提供的關(guān)聯(lián)性數(shù)據(jù)信息，就能作出科學的決策。

另外，大數(shù)據(jù)包含了全部數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)多且復(fù)雜，但內(nèi)部有關(guān)系可循。大數(shù)據(jù)不再以抽樣方式得出結(jié)論，而是用全數(shù)據(jù)樣本的思維方式解決問題，數(shù)據(jù)越全，信息就越真實，越有助于政府決策人員根據(jù)人類行為的分析數(shù)據(jù)，作出科學準確的決策。例如，上海作為“數(shù)據(jù)大戶”，在努力建設(shè)智慧城市中就已經(jīng)應(yīng)用了大數(shù)據(jù)的理念，包括“云海計劃”等。

三、大數(shù)據(jù)背景下的政府決策發(fā)展趨勢

隨著大數(shù)據(jù)、云計算的到來，傳統(tǒng)的政府管理決策行為越來越受到挑戰(zhàn)，正如《時代雜志》斷言：“傳統(tǒng)依靠經(jīng)驗直覺的決策正逐漸喪失優(yōu)勢，無論是在商業(yè)領(lǐng)域，還是在政治、公共服務(wù)領(lǐng)域等，大數(shù)據(jù)決策的時代已經(jīng)到來”［9］。在大數(shù)據(jù)時代，政府決策必將朝著科學化、智慧化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，其中智慧化不僅表示智能化，更意味著基于web2.0的以人為本的可持續(xù)創(chuàng)新。

（一）政府決策主體：從“精英”轉(zhuǎn)向“大眾”

傳統(tǒng)政府決策主體主要是政府管理層，企業(yè)精英、專家學者作為智囊團會輔助政府人員進行決策，但普通大眾很少參與。隨著大數(shù)據(jù)思維的沖擊，政府決策主體必將趨向多元化、大眾化。大數(shù)據(jù)的一個重要特性就是數(shù)據(jù)來源的多樣化和大規(guī)模分布式的數(shù)據(jù)量［10］，并且數(shù)據(jù)更多是來自普通大眾的日常數(shù)據(jù)，包括網(wǎng)頁瀏覽記錄、視頻畫面、電子郵件痕跡等，大數(shù)據(jù)處理平臺會對各種數(shù)據(jù)進行采集、整理、分析，使普通的大眾數(shù)據(jù)成為政府決策基礎(chǔ)的高質(zhì)量信息，這就為政府和大眾的信息交互提供了便利，普通大眾也能有序地協(xié)同參與政府決策過程，使政府決策更有廣泛代表性、民主性。

（二）政府決策結(jié)構(gòu)：從“等級制”轉(zhuǎn)向“扁平化”

目前，政府決策大多采用的還是自上而下的決策模式，決策結(jié)構(gòu)是和金字塔式的組織形式相對應(yīng)的，容易產(chǎn)生“信息孤島”，部門間信息共享受阻，導(dǎo)致決策滯后、不協(xié)調(diào)。黃潔認為：“隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷更新，我國政府決策將會形成一種基于CDO（首席數(shù)據(jù)官）決策支持系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)狀新型政府決策模式”［11］，如圖1所示。

可見，基于大數(shù)據(jù)的政府決策將趨向扁平化，利用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)來搜集、存儲、整理數(shù)據(jù)，使各層級、各部門共享完整一致的信息，從而使各部門在決策系統(tǒng)中協(xié)同合作，提高決策效率。

圖1 大數(shù)據(jù)下網(wǎng)絡(luò)狀新型政府決策模式［11］

（三）政府決策方式：從“經(jīng)驗型”轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)驅(qū)動型”

傳統(tǒng)情況下，政府人員常常依據(jù)工作經(jīng)驗進行決策，常因“拍腦袋決策”而產(chǎn)生決策失誤問題。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)將會滲透到政府決策的各個方面，不管是經(jīng)濟管理方面，還是公共服務(wù)領(lǐng)域，政府必將在數(shù)據(jù)驅(qū)動的基礎(chǔ)上進行決策，而數(shù)據(jù)分析是決定決策質(zhì)量高低的關(guān)鍵性因素。數(shù)據(jù)驅(qū)動型決策是一個將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成信息，并最終通過一系列的認知技術(shù)和處理流程轉(zhuǎn)變?yōu)橹R的連續(xù)的決策過程［12］。

以 “滴滴快的”和上海交通委于2015年6月開啟的合作為例，“滴滴快的”利用智能平臺“蒼穹”，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，能夠預(yù)測出車輛的遷徙軌跡、大眾的出行需求等，并將這些信息提供給上海交通委，交通委能夠據(jù)此作出科學決策，解決“打車難”問題，平衡交通供需匹配問題。

（四）政府決策過程：從“事后解決”轉(zhuǎn)向“事先預(yù)測”

當今社會是風險社會，各種矛盾不斷激發(fā)。政府的決策行為往往滯后于事態(tài)的發(fā)展，是一種被動決策，無法及時解決社會問題。全球復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威研究者巴拉巴西認為“93%的人類行為都是可預(yù)測的”［13］。大數(shù)據(jù)的核心就是預(yù)測，通過將人類的行為量化，分析數(shù)據(jù)潛在規(guī)律，預(yù)測事態(tài)的發(fā)展趨勢，有助于政府事先阻止矛盾激發(fā)，尤其是在公共安全治理方面。例如，面對交通安全突發(fā)事件，傳感器或其他移動設(shè)備會成為交通狀況的數(shù)據(jù)源，位置、速度和其他事件信息會實時發(fā)回大數(shù)據(jù)中心，并通過地圖標記顯示各路段的運行狀況，以預(yù)測交通狀況和可能產(chǎn)生的風險，實現(xiàn)突發(fā)事件事前控制［14］。

（五）政府決策結(jié)果：從“預(yù)報”轉(zhuǎn)向“實報”

聯(lián)合國在2009年最先提出“數(shù)據(jù)脈動”計劃時，就已追求政府決策從“預(yù)報”轉(zhuǎn)向“實報”，著重強調(diào)數(shù)據(jù)分析、結(jié)果預(yù)測的實時性以及報告的精準性。例如，美國聯(lián)邦政府國家氣象局就利用傳感器技術(shù)獲取氣象數(shù)據(jù)，每10秒鐘采集一次，每天要采集超過10萬次的數(shù)據(jù)，這些海量、精度極高的實時數(shù)據(jù)意味著天氣預(yù)報將逐漸從“預(yù)報”走向“實報”“精報”［15］。

（六）政府決策信息：從“靜態(tài)公開”轉(zhuǎn)向“動態(tài)公開”

目前，我國政府已初步公開決策信息，但都是以表格、文字報告的形式展現(xiàn)出來，信息更新遲緩。大數(shù)據(jù)技術(shù)將推動政府信息公開從“靜態(tài)”轉(zhuǎn)向“動態(tài)”。通過高速搜集數(shù)據(jù)，利用流計算、圖計算等技術(shù)及時處理信息，以可視化圖像形式將決策信息實時、動態(tài)地展示出來，使公眾清楚了解政府動態(tài)的決策過程。

例如，上海已建立政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，率先實行政府大數(shù)據(jù)資源向社會開放，重點選取公共安全、智慧交通、終身教育等具有大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的領(lǐng)域，并結(jié)合移動應(yīng)用工具，推進政務(wù)公開。市民只要在上海政府數(shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)中下載“樂行上?！盇PP，開車一族就可以查詢準確的道路實況信息，包括高速通行費、高架封路計劃、公路阻斷信息、道路實況快照等，并以可視化的動態(tài)界面顯示出來，清晰便捷。

四、結(jié)論

大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，在物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算的推動下，大數(shù)據(jù)越發(fā)凸顯其價值。大數(shù)據(jù)正逐步改變著我們的思維方式，推動著政府管理體制的變革，推動著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動著社會變革。大數(shù)據(jù)在帶來無限機遇的同時，也帶來了更多風險和挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)能耗、數(shù)據(jù)獨裁等顯然是大數(shù)據(jù)時代不可忽視的技術(shù)問題，也是未來需要深入研究的社會問題。政府應(yīng)順應(yīng)時代需求，高度重視大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價值，在運用大數(shù)據(jù)進行高效管理和決策的基礎(chǔ)上，提高治理能力，逐漸向“智慧政府”發(fā)展。

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