法治政府語境下權(quán)力清單的性質(zhì)、困境與法治化路徑探究

尹 媛，王銳蘭

（東華大學(xué) 人文學(xué)院，上海201620）

建設(shè)法治政府、重塑政府職能一直以來是政治進步和社會發(fā)展的重中之重。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從“依法全面履行政府職能”的角度，明確將“推行權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”列為法治政府建設(shè)的重要舉措。權(quán)力清單制度的產(chǎn)生，旨在以清單公開的形式對政府行政權(quán)力進行明確界定、全面公開，實現(xiàn)“清單之外無權(quán)力”，是現(xiàn)代法治政府構(gòu)建過程中不可或缺的一環(huán)。

一、法治政府語境下權(quán)力清單制度的性質(zhì)

法治政府的要義是規(guī)范與約束政府行政權(quán)力，將權(quán)力的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程都納入法制化的軌道。政府機構(gòu)和職能部門通過自上而下的“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”，全面梳理職權(quán)、大力簡政放權(quán)、公開權(quán)力清單，將權(quán)力清單置于法治政府的語境下，從根本上維護法律法規(guī)的權(quán)威性，減少權(quán)力的越界行為，為公民依法行使公共權(quán)利提供了必要保障。

（一）權(quán)力清單制度是對現(xiàn)代政府法治管理精神的彰顯

現(xiàn)代政府公共管理的核心是法治管理精神。推行法治管理，一方面要堅持法律最高權(quán)威，使政府權(quán)力受到法律約束，另一方面要以人民的利益為根本出發(fā)點，建立政府信任、增加公眾參與、提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，最終構(gòu)建起法治政府。法治管理精神的實現(xiàn)，從根本上來說，是在國家法律體系統(tǒng)一的前提下，強化國家公職人員的法律素養(yǎng)和法治化意識，重塑政府組織機構(gòu)的法治化根基，培養(yǎng)公民參與法治的習(xí)慣，從而達(dá)到政府與民眾主動參與的有序互動。法治管理以政府與公民的互動為基本路徑，政府與公民的互動以法治管理為基本目標(biāo)，形成動態(tài)的法治化格局。

權(quán)力清單制度的制定和施行，為不同行政單位、不同行政職位的權(quán)力劃定了邊界，同時也向權(quán)力的服務(wù)對象公開公布，進而使得每項權(quán)力的運作符合實體正義與程序正義。從政府自身層面來解釋，權(quán)力清單制度是對政府部門和政府公職人員權(quán)力的一種自我約束，最大限度地減少權(quán)力運行的彈性范圍，從公眾參與的層面來解釋，權(quán)力清單制度是對公眾參與政府管理的一種權(quán)利承諾，對于公民進行“合法參與”提供了制度保障?？梢哉f，權(quán)力清單的設(shè)置、制度的運行、內(nèi)容的修改與更新，無不彰顯著現(xiàn)代法治管理精神所蘊含的正義、自由、平等、秩序和效率等精髓。

（二）權(quán)力清單制度是法治政府簡政放權(quán)的需要

英國著名行政法學(xué)家威廉·韋德認(rèn)為，法治政府意味著政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴(yán)格的法律依據(jù)；政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事［1］。傳統(tǒng)意義上往往認(rèn)為法治政府建設(shè)就是強調(diào)依法行政。實際上，構(gòu)建法治政府的前提是政府職能的科學(xué)設(shè)置。在規(guī)范政府行政權(quán)力的前提下，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)需要進一步強化，全面履行政府職能，提高政府行政效率；政府做不了或者做不好的事，要盡快地放權(quán)給社會，放權(quán)給市場主體，放權(quán)給公民個人［2］。

權(quán)力清單制度的推行，一是做好“精簡”工作，全面清理取消各部門、各單位的非行政許可審批事項，明晰行政審批事項的目錄清單內(nèi)容，而在清單之外，“一律不得實施行政審批，更不得違規(guī)新設(shè)審批事項”。二是做好“放權(quán)”工作，讓社會承擔(dān)一部分能夠承擔(dān)的責(zé)任，充分發(fā)揮基層政府貼近群眾、就近管理、便民服務(wù)的優(yōu)勢，也要注重培育、發(fā)展更多規(guī)范化的社會組織參與到社會治理當(dāng)中。權(quán)力清單制度的“精簡”和“放權(quán)”工作，與法治政府簡政放權(quán)的需要不謀而合。

（三）權(quán)力清單制度是對民眾公平正義訴求的回應(yīng)

新公共管理理論注重強調(diào)多元主體的共同治理，認(rèn)為政府需要從傳統(tǒng)的治理模式轉(zhuǎn)向“綜合治理”的新模式，尋求真正意義上的“善治”，建構(gòu)一個由政黨、政府、社會、民眾等多元主體合作治理的管理新格局［3］。一方面，從意識上強調(diào)要從法律上劃定國家權(quán)力和國家行動的邊界，確保公民社會與國家的分離，使公民社會成為一個真正自主的領(lǐng)域；另一方面，在行為上要求公共生活領(lǐng)域的公開性和開放性，以多種方式積極參與到社會公共生活中來。只有以公民社會為基礎(chǔ)，保證法律制度作用的充分發(fā)揮，才能最終實現(xiàn)法治管理的目標(biāo)。

權(quán)力清單制度的實施和推廣，強調(diào)以公民的利益訴求為切入點。通過公開權(quán)力清單，將政府掌握的公共資源和公共權(quán)力依法公開，使得民眾充分了解到政府的權(quán)力邊界。同時，要對每一項權(quán)力的法律依據(jù)、行使程序、運行績效及權(quán)責(zé)一致情況進行科學(xué)評估，進一步明確相關(guān)部門應(yīng)該管、必須管的工作職責(zé)，對其中相同或相近的職權(quán)進行整合歸并，完善管理服務(wù)方式，優(yōu)化管理服務(wù)手段，為民眾辦事提供便利。

（四）權(quán)力清單制度是維系法治政府政治生態(tài)平衡的手段

良好的政治生態(tài)無論對于黨和國家民主政治的建設(shè)，還是對于領(lǐng)導(dǎo)干部的自身發(fā)展都至關(guān)重要。如果把政治看成生態(tài)系統(tǒng)，那么法治就是保證生態(tài)系統(tǒng)平衡的有效機制［4］。法治的實質(zhì)是限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利，政府權(quán)力和民眾權(quán)利是政治生態(tài)的兩極，無論哪一方過強或過弱都會破壞這種生態(tài)的平衡。法治就是在公民權(quán)利和政府權(quán)力之間尋找一個平衡點，使其有各自合理的邊界，并和諧運行。既要給政府足夠的權(quán)力，使其更好地為公眾服務(wù)，又要對其采取限制手段，并對其行使權(quán)力的過程進行監(jiān)督。

權(quán)力清單制度作為一種法治性授權(quán)機制，對于維系法治政府的政治生態(tài)平衡有著深遠(yuǎn)的意義，其主要表現(xiàn)為三個方面：一是保證政治生態(tài)的合法性，權(quán)力清單的制定根基即為法律法規(guī)、行政規(guī)章和“三定”（定機構(gòu)、定職能和定編制）規(guī)定，在此基礎(chǔ)上對本部門主要職責(zé)及內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責(zé)進行全面梳理；二是強調(diào)政治生態(tài)的穩(wěn)定性，權(quán)力清單的內(nèi)容中對行政許可、行政處罰等權(quán)重大的權(quán)力側(cè)重于把權(quán)力行使的過程做細(xì)做實，而對公共服務(wù)類的權(quán)力或非權(quán)力事項則側(cè)重于如何提供方便、快捷、高效的服務(wù)；三是把握政治生態(tài)的持續(xù)性，權(quán)力清單制度作為一項長期性的系統(tǒng)工程，在公開清單中的權(quán)力內(nèi)容及其運行流程的基礎(chǔ)上，也做到對權(quán)力清單的梳理、公開和實施進行實時監(jiān)督，定期調(diào)整和完善。

二、法治政府語境下權(quán)力清單制度的實施困境

從地方試點到各級地方政府全面推廣，權(quán)力清單制度為權(quán)力的“減放轉(zhuǎn)并”提供了有效的制約機制。盡管目前權(quán)力清單制度在全國范圍內(nèi)已經(jīng)取得了較好的成效，但在其運行過程中，也出現(xiàn)了新的問題與挑戰(zhàn)：

（一）政府法治環(huán)境與權(quán)力清單制度的匹配度較低

權(quán)力清單制度得以正常實施的前提，必須有良好的政府法治環(huán)境作為支持。政府法治環(huán)境的構(gòu)成要素包括兩個，一是權(quán)力受到法律制約。政府的權(quán)力首先要受到憲法和法律的制約，其運行才具有合法效力。二是確認(rèn)與維護人民權(quán)利。公民的各項合法權(quán)利必須受到法律的保護，這是法治管理的最終目的。權(quán)力清單制度的實施已初見成效，但目前我國政府法治環(huán)境與權(quán)力清單的匹配度仍然比較低，這也是制約權(quán)力清單制度進一步推廣的障礙之一。

一方面，政府公職人員的法治意識較為淡薄。一些公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部“權(quán)大于法”的思想根深蒂固，依法辦事和依法行政的意識和能力都極為匱乏。有的公職人員缺乏法律思維和用法律方式解決問題的能力，或是把法律當(dāng)作自己手中的工具，進行“選擇性執(zhí)法”。公職人員的法治意識薄弱，導(dǎo)致我國政府各職能部門在權(quán)力配置上常常出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡、交叉重疊的現(xiàn)象，權(quán)力清單在實施中無法達(dá)到預(yù)期效果。另一方面，公民參與的合法性受不到保護。由于缺少程序規(guī)范和硬性規(guī)定，公眾政治參與的領(lǐng)域和程度都有很大的局限性。一些地區(qū)的政府信息公開渠道封閉、公開內(nèi)容不全面，公眾參與政治生活的有效性得不到保證。一些地方政府尚未建立公眾參與決策的程序和機制，缺乏與公眾的良性互動，使公眾對政府缺少認(rèn)同感和信任感，權(quán)力清單在公眾眼中成了“一紙空文”。

（二）權(quán)力清單與現(xiàn)有法律框架的相容性存在漏洞

《中國特色社會主義法律體系》白皮書指出，截至2011年8月底，中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8 600多部，涵蓋社會關(guān)系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，各個法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，具有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)建成①國務(wù)院新聞辦公室.中國特色社會主義法律體系（2011-10-27）.http：//www.gov.cn/jrzg/2011-10/27/content＿1979498.htm.。

盡管目前我國已經(jīng)具備完整統(tǒng)一的社會主義法律體系，但事實上，我國的行政法律體系還不健全，權(quán)力清單中涉及的某些具體行政行為和要求缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定。此外，程序公正立法的工作才剛剛起步，權(quán)力清單制度取得的成效往往不能及時通過立法進行回應(yīng)與鞏固，相應(yīng)的法律法規(guī)做不到實時聯(lián)動。盡管權(quán)力清單具有很強的內(nèi)部規(guī)范效力，但其外部化進程緩慢，當(dāng)權(quán)力清單與法律規(guī)定產(chǎn)生不一致效力時，尚未具有法律依據(jù)來規(guī)定孰輕孰重。

（三）權(quán)力清單、負(fù)面清單、監(jiān)管清單的關(guān)系界定問題

自十八屆三中全會全面推行權(quán)力清單制度以來，為了進一步深化行政體制改革、加快建設(shè)法治政府，負(fù)面清單和監(jiān)管清單也應(yīng)運而生。在“三張清單”的實施過程中，對其內(nèi)容和關(guān)系的界限要進行明確的說明：

權(quán)力清單，打破了傳統(tǒng)意義上政府職能部門的“自我授權(quán)”，旨在對行政事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)以及崗位的權(quán)責(zé)范圍等作出非常具體的說明，是詳細(xì)規(guī)定各項權(quán)力究竟應(yīng)該干什么、不能干什么以及如何執(zhí)行的一種公開形式。負(fù)面清單，是指一種國際上廣泛采用的投資準(zhǔn)入管理制度。政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外則充分開放，企業(yè)只要按法定程序注冊登記即可開展投資經(jīng)營活動。監(jiān)管清單，屬于市場監(jiān)管體系范疇的制度性規(guī)范，要求各級政府市場監(jiān)管部門確定涉及市場經(jīng)營主體的各種行政審批后續(xù)監(jiān)管事項，研究制定監(jiān)管措施，明確政府及其職能部門監(jiān)管職責(zé)，對確定的監(jiān)管事項逐項列出監(jiān)管清單并向社會公開。

縱觀三張清單，不難看出是從制度層面對政府、社會和市場的關(guān)系進行了重新審視與定位。然而，由于三張清單覆蓋的內(nèi)容繁雜、涉及的對象群體較大、實施的方法也各有不同，在運行過程中往往會出現(xiàn)權(quán)力架空、政出無門、監(jiān)管缺失等行政亂象。

（四）權(quán)力清單與公民權(quán)利清單的“加減法失衡”

權(quán)力清單，顧名思義是對行政機關(guān)公職人員的權(quán)力范圍進行了合法性界定。事實上，很多初次參與政治生活的民眾，其政治敏感度并不高，對清單中的權(quán)力了解得并不透徹?；诖祟惉F(xiàn)實情況，公民的“權(quán)利清單”作為一種公民和社會組織基本權(quán)利的公開形式由此誕生。公民權(quán)利清單，可以更好地讓群眾知道自身的權(quán)利有哪些、權(quán)利的行使方式與方法、權(quán)利受到侵犯時如何處理，從而使得權(quán)利的保護有據(jù)可循，可執(zhí)行性也大大提升。

在政治生活中，如果充分發(fā)揮兩個清單的積極作用，可以利用權(quán)力清單防止公民權(quán)利遭到侵害，利用權(quán)利清單使權(quán)力的運行更為規(guī)范。但事實上，目前權(quán)力的“減法”與權(quán)利的“加法”往往不能實現(xiàn)同步性。在多數(shù)職能部門的權(quán)力清單中出現(xiàn)了其他行政權(quán)力、非常用權(quán)力等外延極其龐大的用詞，具體額度和運作方式公民無法了解。如浙江省富陽市公布的權(quán)力清單①富陽區(qū)政府權(quán)力清單（行政權(quán)力清單）［OL］.http：//sun.fuyang.gov.cn/cyql/index.jspx.中，工商局的權(quán)力有518項（其中非常用權(quán)力有436項），農(nóng)業(yè)局的權(quán)力有516項（其中非常用權(quán)力有412項），質(zhì)監(jiān)局的權(quán)力有369項（其中非常用權(quán)力有325項）。反之，很多公民的基本權(quán)利內(nèi)容并未列入權(quán)利清單中，公民遇到棘手的實際問題時依然不能及時找到解決的良法。

三、進一步完善權(quán)力清單制度的法治化路徑

為了增強法治政府簡政放權(quán)的力度、擴大政府行政權(quán)力接受監(jiān)督的范圍、提高政府治理法治化水平，針對權(quán)力清單制度推行中出現(xiàn)的困境與問題，應(yīng)進一步探索權(quán)力清單制度的法治化路徑：

（一）在權(quán)力清單內(nèi)容設(shè)計上，要以公法為邊界

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，一份合法、合理、合政府實際的權(quán)力清單是政府善治、法治的前提［5］。權(quán)力清單作為規(guī)范政府行政行為、激發(fā)公民參與政治生活積極性的一項重要舉措，其內(nèi)容的設(shè)計要以我國現(xiàn)行的法律法規(guī)為界。首先，對沒有法律法規(guī)和規(guī)章制度依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時取消；其次，由中央發(fā)文明確取消的非行政審批權(quán)力，應(yīng)當(dāng)及時清理，或取消或上升為行政許可或轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌姓袨?；再次，違反上位法規(guī)定的行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時刪去，按照行政法的相關(guān)規(guī)定，下位法不得超越上位法規(guī)定的行為、種類、幅度設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強制等行政行為。

（二）在權(quán)力清單的運作上，要以公權(quán)力為要義

按照公共行政理論，公共管理的主體是公共管理部門，客體是社會公眾，政府公權(quán)力的實質(zhì)是公民私權(quán)利讓渡的結(jié)果，政府的管理也應(yīng)在人民授權(quán)的范圍內(nèi)進行。因此，為了保障權(quán)力清單運作的科學(xué)有效，一是要在編制行政職權(quán)清單的基礎(chǔ)上，按照權(quán)力運行的程序，設(shè)計出簡明直觀、操作方便的行政權(quán)力流程圖，使行政權(quán)力清單的運作程序公正化。二是制定與“權(quán)力”清單相對應(yīng)的“責(zé)任”清單，從根本上讓公眾了解到每一項政府權(quán)力背后真實的責(zé)任含量，為行政權(quán)力的“去留”奠定公開透明的信息基礎(chǔ)，使行政權(quán)力與責(zé)任分配達(dá)到均衡，從而利用“公權(quán)力”保障公民的權(quán)利與自由。

（三）在權(quán)力清單監(jiān)督上，要以民本為核心

除了清單所包涵的具體事項必須有明確的法律法規(guī)作為依據(jù)外，權(quán)力清單的運行應(yīng)當(dāng)貫徹“以民為本”的宗旨，引入多層次的監(jiān)督評估體系。第一，擴大行政系統(tǒng)內(nèi)外部監(jiān)督的主體。對行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督而言，既要利用專門機構(gòu)行使監(jiān)督職責(zé)，也要加強政府內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督；而對行政系統(tǒng)外的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)拓寬媒體、企業(yè)、社會團體、公民和專家學(xué)者共同參與權(quán)力清單的監(jiān)督評估渠道。第二，豐富監(jiān)督考評的內(nèi)容。在制度初步形成之后，監(jiān)督考評的側(cè)重點要從量化的“辦事效率”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣凸妼τ诼毮懿块T“辦事能力”的主觀評價。第三，實現(xiàn)監(jiān)督機制的動態(tài)化。需要將監(jiān)督評估機制貫穿權(quán)力清單制度從制定到執(zhí)行再到反饋的全過程，關(guān)注社會公眾對于權(quán)力清單運行前、運行中及運行后的各項效果評價。

（四）在權(quán)力清單更新上，要以民心為指針

權(quán)力清單制度不是靜態(tài)的，其制定與實施過程具有很強的延續(xù)性。權(quán)力清單會在保持相對穩(wěn)定性的情況下，根據(jù)政府職能的轉(zhuǎn)變、法律法規(guī)的調(diào)整、社會的發(fā)展和民眾的理性需求等，對行政權(quán)力事項進行動態(tài)調(diào)整和更新維護。在全面推廣權(quán)力清單制度這一“剛性手段”的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)揮公民權(quán)利清單的“柔性效力”。在監(jiān)督政府權(quán)力運行的同時，使民眾自身的權(quán)利得到充分的保護，最終形成“公民授權(quán)→權(quán)力運行→服務(wù)權(quán)利→權(quán)利保障→公共權(quán)利再次讓渡為權(quán)力”的良性循環(huán)。

四、結(jié)論

誠然，權(quán)力清單制度是深化行政體制改革、完善法治政府建設(shè)的一大創(chuàng)新性舉措。但實現(xiàn)行政體制改革的目標(biāo)，不能僅僅依賴于權(quán)力清單制度，還需要優(yōu)化當(dāng)前政治環(huán)境、完善現(xiàn)有法律體系、發(fā)揮市場資源優(yōu)勢、鼓勵公民政治參與的“共同作用”，讓市場主體“法無禁止即可為”，政府部門“法無授權(quán)不可為”。要在進一步優(yōu)化權(quán)力清單制度的內(nèi)容設(shè)計和運行流程的基礎(chǔ)上，落實負(fù)面清單、監(jiān)管清單、公民權(quán)利清單等配套制度，獲得政府財政和公共管理等方面的配套支持，最終完成構(gòu)建“有限、有效、有為”的法治政府的改革任務(wù)。

［1］包萬超.英國的行政法治之路［A］.應(yīng)松年，袁曙宏.走向法制政府：依法行政理論研究與實證調(diào)查［C］.北京：法律出版社，2001.

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［5］張恩娜.權(quán)力清單制度視野下政府治理法治化路徑探析［J］.湖南省社會主義學(xué)院學(xué)報，2015，（1）：61-63.