當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧面臨的主要問題及對(duì)策

吳林森

近年來，我國(guó)實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧方略已取得巨大成就，然而，扶貧實(shí)踐中依然暴露出一些問題，只有精準(zhǔn)施策，方能提高脫貧攻堅(jiān)實(shí)效，方能確保高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

一、精準(zhǔn)扶貧工作的“瓶頸”

當(dāng)前，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作如火如荼，各地涌現(xiàn)諸多新舉措，取得一系列顯著的扶貧成果。然而，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依舊十分艱巨，我們?nèi)匀幻媾R嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

“線上邊緣戶”難以界定與瞄準(zhǔn)偏差

當(dāng)前，各地的精準(zhǔn)識(shí)別嚴(yán)格按照“六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”和“九條紅線”，開展建檔立卡以及精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”工作，一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，逐村、逐戶、逐人“進(jìn)行篩選”，按照因病、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因殘等多項(xiàng)政策指標(biāo)，對(duì)所有建檔立卡貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)再甄別。按照國(guó)家規(guī)定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別程序，最窮困的貧困人口很容易就能識(shí)別出來，但是處在貧困線邊緣的農(nóng)戶，卻難以確定是否符合貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)，能否成為建檔立卡的貧困戶。許多臨界貧困人口，按照收入標(biāo)準(zhǔn)判斷處在貧困標(biāo)準(zhǔn)之上，但因患病等原因帶來的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，即使通過多維測(cè)量貧困程序來識(shí)別，這一人群仍然很難界定，由此也成為精準(zhǔn)識(shí)別的一大瓶頸。加之貧困家庭的收入調(diào)查統(tǒng)計(jì)也存在不精準(zhǔn)的問題，少數(shù)農(nóng)戶對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別工作心存芥蒂，不配合工作，甚至隱瞞家庭收入，盡管嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)程序識(shí)別，仍然無法避免瞄準(zhǔn)偏差。

干部與貧困群眾在觀念上存在誤區(qū)

精準(zhǔn)扶貧工程啟動(dòng)以來，部分基層政府和扶貧主管部門，由于長(zhǎng)期習(xí)慣于“輸入式”的扶貧方式，難以在發(fā)展產(chǎn)業(yè)、激活市場(chǎng)提升扶貧成效等方面有所作為，存在坐等扶貧、不作為的傾向，以及扶貧是政府出政策，干部就是送錢送物的認(rèn)識(shí)誤區(qū)；有的把扶貧任務(wù)層層分解，甚至弄虛作假，搞數(shù)字脫貧、假脫貧。

作為扶貧對(duì)象，貧困人口“坐等扶貧”的現(xiàn)象越來越突出。從這幾年的扶貧實(shí)踐中看出，部分貧困群眾將精準(zhǔn)扶貧當(dāng)作坐地獲益的機(jī)會(huì)加以利用，甚至認(rèn)為政府開展扶貧是面子工程，“你扶你的貧，我拿我的錢”。貧困問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是文化問題、心理問題。持有這種觀念的貧困人群不僅僅在物質(zhì)上貧窮，在精神上更為貧困，這是一種扭曲的價(jià)值觀。文化與心理層面的貧困較難消除，政府在這些方面所能發(fā)揮的作用也非常有限，這樣一來，容易導(dǎo)致福利疊加效應(yīng)，使部分貧困人口形成福利依賴，不少貧困家庭、貧困者更愿意利用主動(dòng)失業(yè)或消極就業(yè)來獲得穩(wěn)定的貧困救助，有的甚至故意裝窮叫苦，好吃懶做，等著政府來救助幫扶。這類貧困人群一味“等、靠、要”，不僅沒有激發(fā)他們脫貧的主動(dòng)性和積極性，反而助長(zhǎng)了一些貧困戶的惰性，樹立了一種扭曲的“榮譽(yù)觀”。在老百姓中間，甚至流傳著“如今的扶貧政策養(yǎng)了一批懶漢”這種說法。對(duì)于精神貧困，現(xiàn)有的治理方式很難達(dá)到對(duì)癥下藥的效果，現(xiàn)行的精準(zhǔn)施策陷入困境。

扶貧項(xiàng)目與貧困戶的脫貧能力不相匹配

在精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)施策過程中，扶貧資金的專項(xiàng)投入和使用往往沒有從貧困戶的實(shí)際需要出發(fā)，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目設(shè)立與貧困戶的發(fā)展需求有所偏離。一些為扶貧項(xiàng)目提供的資金和實(shí)施成本之間差距很大，沒有考慮貧困戶自身的能力和需求，導(dǎo)致扶貧資金使用缺乏精準(zhǔn)性，偏離了精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。比如給家庭中沒有足夠勞動(dòng)力的貧困戶提供種子或化肥，這些家庭根本無法開展農(nóng)業(yè)勞作。

扶貧資源配置低效

近年來，我國(guó)初步形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”的精準(zhǔn)扶貧治理體系，但在具體實(shí)踐過程中，仍然存在著部門合力不足，扶貧資源配置低效的問題，行業(yè)扶貧資源缺乏統(tǒng)籌考慮，社會(huì)扶貧相對(duì)松散，與行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧的配合不夠，難以形成精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)合力。在我國(guó)傳統(tǒng)的扶貧資源配置中，扶貧資金主要依靠政府公共財(cái)政支出，但是扶貧項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)主體界定不夠清晰，由此造成扶貧項(xiàng)目收益分配不易厘清。扶貧項(xiàng)目只是一味地凸顯扶強(qiáng)扶優(yōu)，貧困群體難以進(jìn)入自我發(fā)展、自我管理的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。農(nóng)民的自我發(fā)展能力不強(qiáng)，勢(shì)必會(huì)造成扶貧行為的短期性和扶貧資源的浪費(fèi)。一些地方政府減貧行為與資源配置機(jī)制不健全，政府配置的財(cái)政扶貧資源與市場(chǎng)配置的社會(huì)扶貧資源不能有效銜接，難以破解扶貧資源著力瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群的難題，導(dǎo)致扶貧資源邊際效益遞減。

“輸血式”扶貧依然存在

治貧如治病。目前一些地方在扶貧實(shí)踐過程中存在頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的問題。因戶施策本身無缺陷，但由于受助對(duì)象能動(dòng)性不足，其潛能沒有充分發(fā)揮，因此形成福利依賴，貧困者進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的意愿和積極性不足；尤其是一些地方采取“輸血式”幫扶，致使部分受助者養(yǎng)成“坐吃山空”的習(xí)慣。究其根源，既在于幫扶措施本身存在的“先天性不足”問題，也在于貧困戶的精神貧困問題。

二、“破頸”之策

針對(duì)上述突出問題，筆者結(jié)合扶貧工作實(shí)踐，總結(jié)出如下對(duì)策：

堅(jiān)持分類指導(dǎo)和整體推進(jìn)

習(xí)近平總書記用“五個(gè)一批”概括了分類指導(dǎo)的扶貧理念，即“通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會(huì)保障兜底一批”。精準(zhǔn)扶貧還應(yīng)注重整體觀念，做到“五個(gè)堅(jiān)持”，即堅(jiān)持扶貧攻堅(jiān)與全局工作相結(jié)合，走統(tǒng)籌扶貧的路子；堅(jiān)持連片開發(fā)與分類扶持相結(jié)合，走精確扶貧的路子；堅(jiān)持行政推動(dòng)與市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)相結(jié)合，走開放扶貧的路子；堅(jiān)持“三位一體”與自力更生相結(jié)合，走“造血”扶貧的路子；堅(jiān)持資源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，走生態(tài)扶貧的路子。

激發(fā)貧困主體的內(nèi)生動(dòng)力

到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，是中共中央確定的目標(biāo)。扶貧先扶志，不論造成貧困有何種直接原因，精神貧困始終是首要根源。因此，樹立脫貧信心、營(yíng)造脫貧環(huán)境，幫助貧困群體充分認(rèn)識(shí)到自身優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，拿出敢想敢干的毅力和決心，在精神上與貧困絕緣，是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略重點(diǎn)。

加強(qiáng)保障體系建設(shè)

一是加強(qiáng)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策的銜接，堅(jiān)持應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理、資源統(tǒng)籌的原則，將政府兜底保障與扶貧開發(fā)政策相結(jié)合，形成脫貧攻堅(jiān)合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人口的全面扶持。

二是完善醫(yī)療保障機(jī)制和農(nóng)村兜底保障機(jī)制，減少“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，不斷提高貧困認(rèn)定線標(biāo)準(zhǔn)，做到醫(yī)療保障、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接。

三是完善商業(yè)保險(xiǎn)體系。增加精準(zhǔn)扶貧保險(xiǎn)種類，多樣化投保檔次，由貧困地區(qū)政府出資補(bǔ)助為特困人口購(gòu)買新型農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)。

四是加大社會(huì)救助力度，及時(shí)為突發(fā)重大傷病、重大災(zāi)害或其他重大變故家庭提供救助。

五是完善農(nóng)村房屋、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)，減輕或避免重大自然災(zāi)害對(duì)受災(zāi)人口的經(jīng)濟(jì)沖擊。同時(shí)加快制定低保線和貧困線劃定標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)貧困線、低保線“兩線合一”實(shí)施辦法和保障措施。

形成精準(zhǔn)扶貧的多方合力

一是實(shí)施科學(xué)化管理。強(qiáng)化貧困人口的動(dòng)態(tài)管理，運(yùn)用現(xiàn)代信息處理技術(shù)與數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，建立和完善貧困人口的管理與服務(wù)平臺(tái)。實(shí)施連片特困片區(qū)內(nèi)外無差別的扶貧開發(fā)政策，使貧困群體切實(shí)得到精準(zhǔn)幫扶。加強(qiáng)扶貧對(duì)象“進(jìn)入與退出”影響因素分析，及時(shí)總結(jié)減貧脫貧經(jīng)驗(yàn)，洞察新型致貧原因并及時(shí)創(chuàng)新工作機(jī)制與方式，破解扶貧難題。

二是制定合理幫扶措施。所謂“精準(zhǔn)幫扶”是針對(duì)以往一刀切、大而全的幫扶內(nèi)容和方式而設(shè)計(jì)的。精準(zhǔn)扶貧必須重視片區(qū)貧困的獨(dú)特性和差異性，制定具有地方和個(gè)人適應(yīng)性和有效性的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)。要重視不同地區(qū)貧困村與貧困戶的特殊現(xiàn)實(shí)狀況，在尊重不同實(shí)際情況的基礎(chǔ)上開展扶貧工作，堅(jiān)決落實(shí)“一戶一策”的幫扶措施。

三是建立產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧是重中之重。一方面，產(chǎn)業(yè)幫扶要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化，量身定做產(chǎn)業(yè)幫扶政策，合理調(diào)配統(tǒng)籌扶貧資源；另一方面，產(chǎn)業(yè)幫扶要與貧困戶有機(jī)聯(lián)結(jié)。要下大力氣將貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品變成有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的商品，要善于建立有特色、有規(guī)模、有實(shí)效的扶貧產(chǎn)業(yè)鏈條，真正把貧困群體納入到精準(zhǔn)幫扶的產(chǎn)業(yè)鏈條主體中去，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和永續(xù)脫貧。

四是要建立資源整合機(jī)制。注重基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)扶貧，充分發(fā)揮民政、教育、衛(wèi)生、住建、交通、水利等相關(guān)部門積極性，加大項(xiàng)目資金整合力度，加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要注重把優(yōu)質(zhì)扶貧資源向貧困村和貧困戶傾斜，保障扶貧對(duì)象基本的生活需求能夠得到滿足，保證貧困區(qū)內(nèi)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)達(dá)到地方平均水平。

五是提升脫貧致富能力。扶貧不能局限于貧困群體眼前的經(jīng)濟(jì)條件改善，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)自力更生的能力，使扶貧效果具有可持續(xù)性，徹底阻斷貧困的代際傳遞，使扶貧模式從傳統(tǒng)的“輸血式扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅綇?qiáng)身”。要培養(yǎng)新時(shí)期的新型農(nóng)民，著力提高農(nóng)民文化技術(shù)水平、市場(chǎng)意識(shí)和自主自強(qiáng)意識(shí)。要探索鼓勵(lì)貧困學(xué)生努力學(xué)習(xí)的助學(xué)措施，對(duì)成績(jī)優(yōu)異者設(shè)立專門獎(jiǎng)學(xué)金或其他類型的資助模式，讓滋生貧困的土壤從根本上得到改良。