城市化進程中基層社會治理動向之鄉(xiāng)村黨建創(chuàng)新

陳承新

城市化的全面推進帶給執(zhí)政黨的挑戰(zhàn)全面而復(fù)雜，帶給執(zhí)政黨自身建設(shè)的挑戰(zhàn)也嚴峻而迫切，及時更新管理方法，及時轉(zhuǎn)換治理方式，是黨建應(yīng)對城市化挑戰(zhàn)的明智選擇。

鄉(xiāng)村穩(wěn)，則國基穩(wěn)。中國共產(chǎn)黨歷來重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重。2019年年初的中央“一號文件”，更是將鄉(xiāng)村黨建作為實施鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，其中明確指出，要“發(fā)揮農(nóng)村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，全面加強農(nóng)村基層組織建設(shè)”。城市化不斷推進下的基層黨建本就挑戰(zhàn)多多，又逢今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，經(jīng)濟下行壓力加大、外部環(huán)境發(fā)生深刻變化，這些給鄉(xiāng)村黨組織帶來哪些挑戰(zhàn)？作為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者和重要參與者，鄉(xiāng)村黨組織如何應(yīng)對挑戰(zhàn)，積極穩(wěn)妥地推進城市化進程，提高社會治理能力？如何防止落入就黨建談黨建、為創(chuàng)新而創(chuàng)新的窠臼？這些都是城市化過程中鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)必須著力解決的問題。

一、鄉(xiāng)村黨組織在城市化過程中的功能

黨的基層組織是團結(jié)帶領(lǐng)群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘，是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧應(yīng)當成為基層黨組織的重要功能?；鶎狱h組織建設(shè)，也應(yīng)當圍繞上述功能，以加強服務(wù)型黨組織建設(shè)為重點，并以基層黨組織建設(shè)帶動其他各類基層組織建設(shè)。鄉(xiāng)村黨組織是黨聯(lián)系農(nóng)民的橋梁和紐帶，在城市化進程中，鄉(xiāng)村黨組織要發(fā)揮好全面服務(wù)群眾、推動鄉(xiāng)村發(fā)展的功能，要以建設(shè)服務(wù)型黨組織帶動鄉(xiāng)村社會的全面發(fā)展，以黨組織建設(shè)的創(chuàng)新帶動社會治理的創(chuàng)新。在城市化進程中，鄉(xiāng)村黨組織推動鄉(xiāng)村發(fā)展的功能如次：

一是領(lǐng)導(dǎo)與推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)村黨組織要針對本地的實際情況，分析當?shù)氐馁Y源配置，領(lǐng)導(dǎo)制定本村的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整完善本地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二是推動鄉(xiāng)村社會主義民主政治建設(shè)，健全社會組織體系和基層自治體系。有學(xué)者指出，在現(xiàn)代化政治中，鄉(xiāng)村扮演著關(guān)鍵性的“鐘擺”角色，它要么是穩(wěn)定的根源，要么是動蕩的根源。1城市化的過程，也是對鄉(xiāng)村資源重新整合分配的過程。在資源整合分配過程中，農(nóng)民利益訴求的多元化很容易引發(fā)矛盾，造成鄉(xiāng)村社會秩序的失序。習(xí)近平總書記指出，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂業(yè)，整個大局就有保障，各項工作都會比較主動。2在推進城市化過程中，鄉(xiāng)村黨組織既要積極穩(wěn)妥推進城市化，又要維護好農(nóng)民的利益。鄉(xiāng)村黨組織支持農(nóng)民組織起來，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治結(jié)合起來，推進民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)維護農(nóng)民自身權(quán)利。

三是弘揚社會主義核心價值體系，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)。社會多元文化對鄉(xiāng)村和農(nóng)民的影響很大，在各種文化相互碰撞下，國際國內(nèi)局勢深刻變化下，鄉(xiāng)村黨組織應(yīng)該引導(dǎo)農(nóng)民群眾樹立符合時代特征的思想價值觀念和文明意識，普及鄉(xiāng)村民主法制教育，提高農(nóng)民的道德素養(yǎng)，為城市化建設(shè)提供精神動力和智力支持。同時，在鄉(xiāng)村營造良好的社會精神風(fēng)貌，為城市化提供和諧的社會環(huán)境。

四是領(lǐng)導(dǎo)和推動鄉(xiāng)村公共事業(yè)發(fā)展，健全社會公共服務(wù)體系。大力發(fā)展鄉(xiāng)村的教育、文化、體育、衛(wèi)生等公共事業(yè)，提高公共服務(wù)水平。

二、城市化對鄉(xiāng)村黨組織的新挑戰(zhàn)

中國的城市化是在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不明確的背景下出現(xiàn)的，至少包含人的城市化和土地的城市化。城市化的過程，也是鄉(xiāng)村資源重新整合分配的過程。這一過程，既為鄉(xiāng)村帶來前所未有的發(fā)展機遇，也對農(nóng)民的生產(chǎn)方式、行為習(xí)慣、社會組織關(guān)系、價值觀念、鄉(xiāng)村原有的管理模式等產(chǎn)生極大影響，對鄉(xiāng)村黨組織帶來極大挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)村黨組織的適應(yīng)性面臨挑戰(zhàn)

首先，引導(dǎo)和推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的能力面臨挑戰(zhàn)。村集體經(jīng)濟的薄弱，制約了村級事務(wù)的正常開展。有的村黨支部“雙強雙帶”能力較弱，存在帶富形式單一、帶富能力較低、帶富范圍狹窄、帶富群體不大等問題，找不到一條適合村情的致富路子，特別是在帶領(lǐng)群眾調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟方面束手無策；部分村由于無集體經(jīng)濟來源和積累，無錢辦事問題突出。

其次，利益整合的難度加大。改革開放以來，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化。在村內(nèi)，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村勞動者分化成為農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工、個體工商戶、私營企業(yè)主、鄉(xiāng)村管理者等階層。鄉(xiāng)村的階層分化使得農(nóng)民利益訴求多元化，增加了利益整合的難度。強村富村在發(fā)展過程中迫切需要拓展發(fā)展空間，解決用地緊張、勞動力不足等問題，經(jīng)濟薄弱村則面臨著黨員及大量人才外流、村干部難選、經(jīng)濟發(fā)展緩慢等問題。

再次，村級治理模式的轉(zhuǎn)型對鄉(xiāng)村黨組織的挑戰(zhàn)。城市化打破了鄉(xiāng)村以行政村為單位的治理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進一步整合，通過撤、并、擴等多種方式對現(xiàn)有的行政村設(shè)置進行優(yōu)化調(diào)整。在變化了的形勢面前，原有的以村為單位設(shè)置黨組織的方式很難擴大黨組織的覆蓋面。此外，一些鄉(xiāng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)和觀念還不適應(yīng)當前工作的需要，對城市化過程中農(nóng)民的利益訴求不能有效表達，導(dǎo)致城市化過程中因土地征用和房屋拆遷等問題引發(fā)的矛盾逐漸升級，導(dǎo)致上訪甚至引發(fā)群體性事件，直接影響鄉(xiāng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。

鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

在城市化進程中，村與村之間的傳統(tǒng)隔閡被逐漸打破，城鄉(xiāng)之間的流動日益頻繁。在這種新形勢下，雖然鄉(xiāng)村黨建處于不斷加強和改進過程中，但由于原有體制制度慣性等因素，仍面臨一些問題。

一是思想認識不到位。城市化是鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的一場深刻變革，不僅要改變農(nóng)民的居住條件，更重要的是加速更新干部群眾的思想觀念，廓清理念誤區(qū)，打破觀念桎梏。當前一些村干部的思想觀念還沒有實現(xiàn)由“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，少數(shù)村干部觀念轉(zhuǎn)變不徹底，工作缺乏主動性，群眾觀念淡薄。還有一些鄉(xiāng)村黨組織對黨建工作認識不到位、重視程度不夠，把經(jīng)濟工作視為硬任務(wù)，把黨建工作看成軟指標，“談起來重要，忙起來忘掉”。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部對鄉(xiāng)村社區(qū)的認識存在偏差，認為鄉(xiāng)村社區(qū)與原來的行政村差不多，只是改了個名字、換了塊牌子而已，對鄉(xiāng)村社區(qū)的職能認識不到位，導(dǎo)致黨的基層組織缺乏工作思路。有的鄉(xiāng)村黨員，特別是支部成員在發(fā)展管理、事務(wù)管理、民主公開化進程等方面，不同程度地存在思想觀念保守、方式方法單一、作風(fēng)簡單粗暴等不足，影響和制約了黨組織服務(wù)作用的有效發(fā)揮。

二是組織設(shè)置不合理。城市化打破了鄉(xiāng)村以行政村為單位的治理模式后，以中心村為主的新型鄉(xiāng)村社區(qū)開始逐步涌現(xiàn)，以建制村為單位的黨組織設(shè)置模式也隨之被改變。隨著城市化進程的加快，鄉(xiāng)村黨員的分散性和流動性加大。黨員之間由于行業(yè)不同，層次不同，在觀念、意識上存在較大的差異，造成了黨員教育管理難度加大。相當一部分外出務(wù)工的鄉(xiāng)村黨員進入到非公有制企業(yè)，與原來村黨支部聯(lián)系寡淡。傳統(tǒng)的以村委會為單位設(shè)置黨支部的組織設(shè)置模式，越來越不適應(yīng)鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)的需要。

三是黨員隊伍結(jié)構(gòu)不合理。鄉(xiāng)村黨員隊伍年齡偏大、文化水平不高、整體素質(zhì)偏低的現(xiàn)象還比較普遍，優(yōu)秀人才流失也比較嚴重，“人才斷層”已成為當前鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)面臨的嚴峻問題。許多“鄉(xiāng)村能人黨員”通過自己勞動所得遠遠多于村干部補貼，以致出現(xiàn)鄉(xiāng)村黨組織干部崗位“能人不愿干，能力差的人搶著干”的現(xiàn)象。

其他組織對鄉(xiāng)村黨組織的挑戰(zhàn)

村民委員會對黨組織的權(quán)威帶來影響。自實行村民自治以來，鄉(xiāng)村黨組織與村民委員會的關(guān)系就處于一種微妙狀態(tài)。3目前，全面推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”成為中央既定政策。鄉(xiāng)村黨組織對于自身的權(quán)責(zé)定位和與村委會之間現(xiàn)實與法理等關(guān)系的認知不斷接受挑戰(zhàn)，對于“一肩挑”存在著的由于權(quán)力缺乏有效監(jiān)督而導(dǎo)致權(quán)力濫用的風(fēng)險也要提高警惕。

其他社會組織替代黨組織部分功能也造成一定影響。農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟合作組織等各種與農(nóng)民利益訴求多元化密切聯(lián)系的社會組織發(fā)展起來。由于部分黨組織的功能沒有隨著當前鄉(xiāng)村社會發(fā)展和農(nóng)民利益訴求而變化，應(yīng)該由黨組織發(fā)揮的功能被鄉(xiāng)村的其他社會組織如經(jīng)濟合作組織等替代。有的社會組織運行機制不健全，有的社會組織存在運行不規(guī)范等問題，這些不僅不能維護農(nóng)民的權(quán)益，反而會侵害農(nóng)民的利益。

鄉(xiāng)村的宗族、宗派、宗教和黑惡勢力對鄉(xiāng)村的政治環(huán)境有很大影響，對黨組織工作帶來壓力。在村民委員會的換屆選舉中，或利用私人關(guān)系、家族關(guān)系來游說影響農(nóng)民投票的結(jié)果，或利用宗教組織在選民中拉選票，以期通過控制村民委員會選舉等方式控制鄉(xiāng)村事務(wù)的管理，擾亂鄉(xiāng)村社會環(huán)境；有的還組織上訪，給基層黨組織帶來極大的工作壓力，并削弱了黨組織的凝聚力。

三、以制度創(chuàng)新促進鄉(xiāng)村黨組織功能實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變

在城市化建設(shè)蓬勃發(fā)展的新形勢下，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，就要把基層黨建工作放在城市化建設(shè)的全局中，通盤考慮，促進鄉(xiāng)村黨組織職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，并以此契機推動社會治理體制機制的創(chuàng)新。

以組織功能的更新強化，回應(yīng)鄉(xiāng)村黨建實際需要

為了回應(yīng)城市化進程中鄉(xiāng)村黨建的實際需要，鄉(xiāng)村黨組織功能需要與時俱進，更新強化。

一是強化利益表達和綜合功能。堅持黨的群眾路線，落實到民主政治的制度安排，就是暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機制，讓黨員和群眾充分表達自己的利益和愿望，才能找準鄉(xiāng)村發(fā)展問題癥結(jié)并確立發(fā)展思路。

二是提高落后鄉(xiāng)村黨組織造血能力。鄉(xiāng)村黨組織主要從外圍為鄉(xiāng)村生產(chǎn)發(fā)展提供政策指導(dǎo)、信息服務(wù)、農(nóng)民教育以及引導(dǎo)和培育各種農(nóng)民自組織等各類服務(wù)。結(jié)合選派“第一書記”和選調(diào)大學(xué)生村官，以人才帶動造血能力提升。一方面，在經(jīng)過村社優(yōu)化調(diào)整后的行政村中，推進選派由機關(guān)干部兼任“第一書記”的工作，幫助任職村新上增收項目、開發(fā)旅游項目、發(fā)展其他特色產(chǎn)業(yè)等，促進集體經(jīng)濟增收和群眾致富，著力提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。另一方面，選調(diào)大學(xué)生村官到村任職，既充分發(fā)揮大學(xué)生村官團隊的宣講、咨詢等作用，又充分發(fā)揮大學(xué)生村官個人的專業(yè)優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村的發(fā)展注入活力，為鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)升級和文化發(fā)展提供智力支持。

大學(xué)生面向基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)，改變了鄉(xiāng)村基層干部來源的單一性，可以緩解基層組織人才匱乏狀況，改善基層干部隊伍的結(jié)構(gòu)，為鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標提供人才支持和組織保證，又能為鄉(xiāng)村基層組織培養(yǎng)有知識、有文化的新鄉(xiāng)村建設(shè)帶頭人，對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生影響。

三是加強鄉(xiāng)村黨組織服務(wù)功能。一方面，加強服務(wù)規(guī)制。抓好縣、鄉(xiāng)、村三級黨群服務(wù)中心（站、室）建設(shè)，下沉政府部門服務(wù)功能，實行大廳式建設(shè)、開放式管理、窗口化辦公、規(guī)范化服務(wù)，并制定規(guī)范標準。另一方面，充實基層服務(wù)力量。根據(jù)黨員的職業(yè)特點和個人專長，適時、適度組織黨員參與社區(qū)建設(shè)，建立黨員志愿服務(wù)、公開承諾等制度。同時，改善服務(wù)內(nèi)容和方式。由黨務(wù)工作向服務(wù)群眾生產(chǎn)生活轉(zhuǎn)變，從集中活動向集中與分散相結(jié)合轉(zhuǎn)變，強化黨員干部自我管理、互動管理和發(fā)動社區(qū)群眾參與管理。

以“區(qū)塊化”黨建，促進組織功能實現(xiàn)方式轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)村黨建區(qū)塊化，建立以村村聯(lián)建、村居聯(lián)建、中心村帶動建為主的鄉(xiāng)村社區(qū)黨組織和以村企聯(lián)建、“支部+合作社”為主的產(chǎn)業(yè)黨組織；在外出務(wù)工人員中，依托各類辦事處、企業(yè)分公司等，建立駐外黨組織；打破條塊分割，在新鄉(xiāng)村建設(shè)成片推進區(qū)、新建連片居民區(qū)、企業(yè)聚集區(qū)、工業(yè)園區(qū)和大型商業(yè)區(qū)、商務(wù)樓宇、專業(yè)批發(fā)市場等功能區(qū)塊，建立一批區(qū)域性黨組織，不斷優(yōu)化基層黨組織設(shè)置，使其更加符合服務(wù)型黨組織的要求。鄉(xiāng)村“區(qū)塊化”黨建，改變以村為單位的黨組織設(shè)置方式，采取以“塊”為主的方式，將所轄區(qū)域劃分成一個個區(qū)塊，因地制宜合理劃分黨建工作區(qū)塊責(zé)任片區(qū)，成立區(qū)塊責(zé)任片區(qū)黨總支，全面負責(zé)區(qū)塊內(nèi)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)、活動開展、日常管理服務(wù)等工作，把黨組織和黨員納入?yún)^(qū)塊管理，構(gòu)建區(qū)域化黨建工作新格局，實現(xiàn)黨組織的全覆蓋。并且，以黨組織的區(qū)塊化管理，推進黨員管理的全覆蓋和黨組織服務(wù)群眾的區(qū)塊化，對黨員聯(lián)系和服務(wù)群眾工作實行條塊式區(qū)塊化管理。

鄉(xiāng)村黨建區(qū)塊化，一方面有助于構(gòu)建功能型黨組織，使黨的組織與群眾的活動密切聯(lián)系，真正做到哪里有群眾哪里就有黨的工作，哪里有黨員哪里就有黨組織，哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮。另一方面，經(jīng)過區(qū)塊化管理，將農(nóng)民的利益訴求及時向上級組織反饋，既能減少決策失誤，又能根據(jù)情況的變化對不科學(xué)的決策及時調(diào)整，既能提高黨的決策科學(xué)化和民主化，又能密切黨和群眾的聯(lián)系，構(gòu)建和諧黨群干群關(guān)系。

組織功能的更新強化和實現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，需要制度保障。要通過加強對村級組織的監(jiān)督、建立科學(xué)的黨員干部評價體系以及推進鄉(xiāng)村協(xié)商民主制度化，保證村級組織、鄉(xiāng)村社會組織等各類組織規(guī)范運行，更好地維護農(nóng)民利益。鄉(xiāng)村黨組織要轉(zhuǎn)變職能，補齊自己的短板，協(xié)調(diào)與村民委員會、社會組織和宗教勢力的關(guān)系，鼓勵和支持社會各方面參與，激發(fā)社會組織活力，促進鄉(xiāng)村黨組織與其他組織的協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進步。

總之，區(qū)塊化鄉(xiāng)村黨建，是黨建工作在新時期城市化大潮之下作出的自我調(diào)適和應(yīng)對，也體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨隨社會生產(chǎn)關(guān)系變化主動轉(zhuǎn)換基層組織治理方式的決心和魄力。城市化的全面推進帶給執(zhí)政黨的挑戰(zhàn)全面而復(fù)雜，帶給執(zhí)政黨自身建設(shè)的挑戰(zhàn)也嚴峻而迫切，及時更新管理方法，及時轉(zhuǎn)換治理方式，是黨建應(yīng)對城市化挑戰(zhàn)的明智選擇。在各個改革發(fā)展階段同時空呈現(xiàn)的當代中國，這一思路還將對更多的地區(qū)起到借鑒作用。

1.亨廷頓著，王冠華等譯：《變化社會中的政治秩序》，三聯(lián)書店出版，1989年7月版，第267頁。

2.習(xí)近平：《2013年12月23日在中央農(nóng)村工作會議上的講話》，《十八大以來重要文獻選編》，中央文獻出版社，2014年版。

3.村民委員會依據(jù)《村民委員會組織法》是作為群眾自治組織行使權(quán)力，鄉(xiāng)村黨組織依據(jù)《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》行使權(quán)力，法理地位不同。