關(guān)于人大討論決定重大事項(xiàng)的思考與建議

□宋立才

討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項(xiàng)重要職權(quán)，是人民管理國家事務(wù)、實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)。在落實(shí)全面依法治國基本方略大背景下，如何推動重大事項(xiàng)決定權(quán)規(guī)范、有效行使，顯得尤為迫切和重要。

人大及其常委會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是憲法原則和政體要求的重要體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)國家治理重大決策科學(xué)化、民主化和法治化的機(jī)制保障。一方面，支持和保障人大及其常委會充分行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表制度重要思想的重要內(nèi)容，是黨依憲治國、依法執(zhí)政理念的重要體現(xiàn)。另一方面，重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會決定地方國家事務(wù)的權(quán)利，反映了國家一切權(quán)力屬于人民的性質(zhì)，是人民主權(quán)的直接體現(xiàn)。在地方人大的諸項(xiàng)權(quán)利中，重大事項(xiàng)決定權(quán)處于根本地位，就本質(zhì)而言，人大的立法權(quán)、任免權(quán)也是一種決定權(quán)，監(jiān)督權(quán)則是決定權(quán)的一項(xiàng)派生性權(quán)利，離開決定權(quán)，監(jiān)督權(quán)就失去了依據(jù)和目標(biāo)。人大只有充分行使決定權(quán)，才能更好發(fā)揮職能作用，才能把人民當(dāng)家作主落到實(shí)處。

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，處理好與各國家機(jī)關(guān)間的關(guān)系

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)黨委與人大的協(xié)調(diào)性。從黨章和法律規(guī)定看，人大是“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項(xiàng)”，而黨委是“討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決議”。兩者區(qū)別在于：人大重大事項(xiàng)決定權(quán)由我國憲法和地方組織法授予，是法律意義上的國家公權(quán)力；黨委重大問題決定權(quán)是黨章授予，是政治意義上的執(zhí)政權(quán)。對黨委而言，要善于運(yùn)用人大討論、決定重大事項(xiàng)制度來貫徹黨的主張，凡屬人大職權(quán)范圍內(nèi)的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向人大及其常委會提出，使之經(jīng)過法定程序成為國家意志。對人大而言，要充分認(rèn)識到人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)，是憲法和法律賦予的一項(xiàng)重要職權(quán)，沒有用好法定職權(quán)就有失職之嫌，從而主動作為，切實(shí)為人民行使好這項(xiàng)職權(quán)。各級黨委和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭貫徹執(zhí)行人大的決定，通過支持人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。

處理好與政府行政管理決定權(quán)的關(guān)系。人大與政府是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與執(zhí)行的關(guān)系，在管理國家事務(wù)和社會事務(wù)上，人大具有重大事項(xiàng)決定權(quán)，政府具有執(zhí)行權(quán)和行政管理決定權(quán)。一方面，政府不能越權(quán)決定應(yīng)由人大決定的事項(xiàng)，而應(yīng)當(dāng)尊重本級人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，對法律法規(guī)規(guī)定由人大決定的重大事項(xiàng)，必須提交人大決定，并貫徹執(zhí)行好人大作出的決議、決定；對法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)向本級人大報告的重大事項(xiàng)，要及時向人大報告，并在實(shí)際工作中充分考慮人大提出的有關(guān)意見建議。另一方面，人大要尊重政府依法行使行政權(quán)，不能越俎代庖、干預(yù)政府工作，去管不該管、管不了、實(shí)際上也管不好的事。

處理好與“兩院”行使司法決定權(quán)的關(guān)系。我國憲法和法律規(guī)定，法院和檢察院分別獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。它們均由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。但人大對“兩院”的監(jiān)督只是一種工作監(jiān)督，即人大對“兩院”工作的決定權(quán)，只能圍繞“兩院”如何保證公正司法來進(jìn)行，而不能插手具體案件，干涉司法獨(dú)立。

處理好與自身行使其他“三權(quán)”的關(guān)系，暢通行使重大事項(xiàng)決定權(quán)與行使監(jiān)督權(quán)、立法權(quán)、人事任免權(quán)的整合和程序轉(zhuǎn)換，使各項(xiàng)職權(quán)彼此之間實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、相互策應(yīng)。處理好人民代表大會與常務(wù)委員會行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)系，使之一以貫之、形成合力，尤其要注重提高人代會和常委會主動決定、實(shí)質(zhì)決定的質(zhì)量水平。

依法依規(guī)，準(zhǔn)確把握人大討論、決定重大事項(xiàng)的重點(diǎn)和范圍

憲法、監(jiān)督法和中央、省委有關(guān)文件，均以不同方式對地方人大及其常委會討論、決定重大事項(xiàng)的重點(diǎn)和范圍進(jìn)行了界定，概括起來主要有：

地方各級人大討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等方面的重大事項(xiàng)，重點(diǎn)是聽取審議“一府兩院”及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃計劃、財政預(yù)決算草案及執(zhí)行情況等工作報告并作出決議、決定。除此之外，根據(jù)工作需要聽取審議有關(guān)法規(guī)案、規(guī)章案等并依法作出決議、決定。

地方各級人大常委會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會、本級人民代表大會決定、決議得到遵守和執(zhí)行的重大舉措；本級人民代表大會或上級人大常委會授權(quán)本級人大常委會討論、決定的事項(xiàng)；根據(jù)本級黨委決策需要作出決定、決議的重大事項(xiàng)；本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃調(diào)整方案，本級財政預(yù)算調(diào)整方案及決算；本行政區(qū)域內(nèi)加強(qiáng)民主法治建設(shè)、推進(jìn)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大舉措，以及城鎮(zhèn)建設(shè)、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等重大事項(xiàng)；提請人大常委會審議的地方立法法規(guī)草案；授予或者撤銷地方的榮譽(yù)稱號；地方人大換屆選舉工作中的有關(guān)重大事項(xiàng)；撤銷下一級人大及其常委會不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定或者本級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由人大常委會討論、決定的其他事項(xiàng)。

各級政府要將貫徹實(shí)施法律法規(guī)、上級和本級人大及其常委會決議、決定的重要情況；本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算執(zhí)行，實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃的中期評估，預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計情況以及審計查出問題整改情況，本級國有資產(chǎn)管理情況；本級城市總體規(guī)劃、土地利用、自然資源開發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等重要規(guī)劃的編制、修改和實(shí)施情況；本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改革創(chuàng)新、對外開放、區(qū)域發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)及教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障等方面的重要情況；代表建議辦理情況及結(jié)果；憲法法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)向本級人大及其常委會報告或本級人大及其常委會要求報告的其他事項(xiàng)等及時向本級人大及其常委會報告。各級監(jiān)察委員會和法檢“兩院”要按照憲法法律規(guī)定或人大要求報告有關(guān)事項(xiàng)。

健全制度機(jī)制，推進(jìn)人大討論、決定重大事項(xiàng)工作規(guī)范開展

制度不完善、機(jī)制不健全，特別是操作程序、工作程序的不健全、不完善，是技術(shù)層面影響和制約人大討論、決定重大事項(xiàng)的重要因素，導(dǎo)致各級人大及其常委會在實(shí)際工作中程序性決定多、實(shí)質(zhì)性決定少，被動性決定多、主動性決定少。著眼優(yōu)化機(jī)制供給、補(bǔ)齊制度短板，可以考慮健全以下制度機(jī)制，推動人大討論、決定重大事項(xiàng)工作規(guī)范有序開展。

健全重大事項(xiàng)議題協(xié)商確定制度機(jī)制。每年年初，可由“一府一委兩院”辦公室提出年度需要討論、決定的重大事項(xiàng)意見或建議清單，提交由黨委辦公室（廳）牽頭、人大常委會辦公室（廳）和“一府一委兩院”辦公室參加的聯(lián)席會議，協(xié)商討論年度決定重大事項(xiàng)議題。議題經(jīng)“一府一委兩院”領(lǐng)導(dǎo)班子會議研究并報經(jīng)同級黨委常委會議和人大常委會主任會議同意后，分別列入人大常委會和“一府一委兩院”年度工作計劃。確定的年度重大事項(xiàng)議題需作個別調(diào)整或“一府一委兩院”臨時需要提請人大常委會討論、決定的重大事項(xiàng)，經(jīng)報同級黨委同意后，按照法定程序提請人大常委會會議審議。

健全重大事項(xiàng)議題審查制度機(jī)制。人大及其常委會要加強(qiáng)對重大事項(xiàng)、重大決策草案的合法性審查，明確憲法法律及黨和國家路線方針政策依據(jù)，確保不與憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會決議、決定相抵觸，不超越本級人大及其常委會的職權(quán)范圍。

健全重大事項(xiàng)議題調(diào)研論證制度機(jī)制。在提交人大及其常委會審議前，人大有關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)要緊緊圍繞重大事項(xiàng)議案，提前深入調(diào)研、深度思考，全面了解情況，及時掌握材料，準(zhǔn)確把握意見分歧及重點(diǎn)難點(diǎn)問題，提出可行性意見建議，為審議打好基礎(chǔ)。對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的，可適時組織相關(guān)專家、智庫、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要性、可行性、科學(xué)性論證。對存在重大意見分歧或涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，可召開聽證會聽取各方面意見。對社會關(guān)注度高的，要通過公開征求意見、召開新聞發(fā)布會、及時公布相關(guān)信息等方式，及時回應(yīng)社會關(guān)切，引導(dǎo)社會公眾積極參與、表達(dá)訴求。

健全討論、決定重大事項(xiàng)程序制度機(jī)制。討論、決定重大事項(xiàng)要嚴(yán)格按照法定程序和議事規(guī)則進(jìn)行。提交人民代表大會討論、決定的重大事項(xiàng)議案，由大會主席團(tuán)決定；提交人大常委會討論、決定的重大事項(xiàng)議案，由主任會議決定。提請人大及其常委會討論、決定重大事項(xiàng)的議案、報告，應(yīng)當(dāng)包括重大事項(xiàng)基本情況、決策方案和必要性、可行性說明，以及相關(guān)的決策參考資料，法律、法規(guī)、規(guī)章、政策依據(jù)，需要解決的主要問題和解決方案等。對有關(guān)方面提請討論、決定的重大事項(xiàng)，人大及其常委會要依法及時作出回應(yīng)。人大及其常委會討論、決定重大事項(xiàng)時，提出議案或報告的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)到會作出說明，回答詢問，聽取意見。人大及其常委會討論、決定重大事項(xiàng)，根據(jù)法律法規(guī)和實(shí)際情況，可以依法作出決議、決定或者在有關(guān)法規(guī)中作出規(guī)定，也可以將討論中的意見建議形成審議意見，轉(zhuǎn)送“一府一委兩院”研究辦理。

健全決議、決定貫徹執(zhí)行監(jiān)督制度機(jī)制。人大及其常委會依法作出的決議、決定在本行政區(qū)域內(nèi)具有法定效力，有關(guān)國家機(jī)關(guān)、組織和個人應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行?！耙桓晃瘍稍骸币獙θ舜蠹捌涑Ｎ瘯徸h中提出的意見建議認(rèn)真研究處理，并按照人大及其常委會要求及時報告決議、決定貫徹實(shí)施情況。人大及其常委會要充分運(yùn)用聽取審議工作報告、開展視察執(zhí)法檢查和專題調(diào)研等方式，加強(qiáng)對決議、決定貫徹實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，必要時可組織滿意度測評、專題詢問等推動決議、決定執(zhí)行。對應(yīng)向人大報告而不報告，不執(zhí)行決議、決定或執(zhí)行決議、決定不力造成嚴(yán)重后果的，人大及其常委會可啟動詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性手段進(jìn)行監(jiān)督，或根據(jù)具體情況依法撤銷有關(guān)機(jī)關(guān)越權(quán)作出的決定，切實(shí)維護(hù)人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。