人大常委會質詢權的發(fā)展歷程與對策建議

□隋志強 張升忠

2019年是地方人大設立常委會40周年。40年來，我國社會主義民主法治建設不斷邁出新的重大步伐，人大制度建設和人大及其常委會工作取得一個又一個的重大成就。其中，作為人大監(jiān)督重要方式之一的質詢，也經歷了從無到有、從初步探索到不斷創(chuàng)新完善的歷程。7月17日，習近平總書記對地方人大及其常委會工作作出重要指示強調：“地方人大及其常委會要按照黨中央關于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經濟社會發(fā)展和改革攻堅任務?！边@為做好新時代人大工作指明了前進方向。完善人大質詢制度、加強監(jiān)督工作便是其中的一項重要內容。本文就人大常委會質詢權的發(fā)展歷程與對策建議作一回顧與探討。

一、我國建立人大及其常委會質詢制度的歷程

（一）人大質詢制度的探索。新中國成立之初就設定了人大代表的質詢權。1954年9月20日，全國人民代表大會頒布與實施的我國第一部憲法第36條就規(guī)定了質詢制度，只不過當時用的是“質問”一詞，標志著我國人大質詢權的正式確立。主要特點：第一，質詢的主體范圍比較窄，僅僅全國人民代表大會代表享有質詢權，全國人大常委會委員不享有質詢權；第二，從層級上來說，僅中央權力機關享有質詢權，地方人大及其常委會組成人員不享有質詢權；第三，質詢的對象受局限，僅僅為行政機關，即國務院各部、各委員會，法院與檢察院等則不包括在質詢的范圍之內；第四，對質詢的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對于質詢的具體程序及答復等未作進一步地規(guī)定，缺乏可操作性。雖然憲法對人大代表的質詢權作出了規(guī)定，但由于缺乏可操作性，質詢權一直未得到貫徹實施。隨著法律虛無主義的盛行，1975年1月17日頒布的憲法刪除了對人大代表質詢權的規(guī)定，標志著我國對人大代表質詢權的全面取消。

（二）人大質詢制度的建立與曲折發(fā)展。1976年之后，隨著我國政治上的撥亂反正，人大質詢制度得以正式確立和發(fā)展。1978年3月5日頒布的憲法首次提出“質詢”一詞，并將質詢的主體和對象予以擴大。從質詢的主體來看，不僅從中央層面規(guī)定了全國人民代表大會代表享有質詢權，同時還規(guī)定，地方各級人民代表大會代表也享有質詢權；從質詢對象來看，接受質詢的對象不僅僅包括中央一級的行政機關及其組成部門，還包括最高人民法院、最高人民檢察院，以及地方各級人民法院和人民檢察院，把司法機關納入了依法應當接受質詢的范圍。不僅如此，憲法還增加了有關職責方面的規(guī)定，增強了質詢的嚴肅性和權威性，受質詢的機關必須負責答復。這相較于1954年憲法有了較大的進步，規(guī)定雖仍較為原則，缺乏相應的程序保障，但標志著我國質詢制度的重新確立，具有重大且深遠的意義。以此為依據，1980年9月4日，五屆全國人大三次會議170多名全國人大代表就寶鋼工程建設問題提出質詢，這是我國“質詢第一案”，推動了人大質詢制度的發(fā)展。1982年頒布的憲法對質詢權又作了較大修改：首先，將質詢權的主體從全國人大代表擴展到全國人大常委會組成人員，取消了地方各級人大代表的質詢權；其次，取消了關于對法院和檢察院的質詢規(guī)定，僅限定為國務院及其各部委；再次，作出時間上的限定，將質詢的時間限定在開會期間。1982年憲法與1978年憲法相比，在質詢主體和對象方面作出了限縮規(guī)定，最重要的表現就是去除了地方各級人大代表行使質詢權的規(guī)定。

（三）人大常委會質詢制度的建立。1987年11月24日，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第四章第二十五條、二十六條、二十七條、二十八條對全國人大常委會和專門委員會如何進行質詢作了規(guī)定。之后，各地人大常委會在議事規(guī)則中相繼增加了質詢的內容。如1988年5月14日北京市九屆人大常委會第二次會議通過的《北京市人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》第五章第二十八條、二十九條、三十條、三十一條對質詢作出了明確規(guī)定，為人大常委會開展質詢提供了法律依據。1992年4月3日頒布實施的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第十四條進一步細化豐富了質詢制度。另外，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》等，也都不同程度地對質詢作出了補充性規(guī)定，內容包括常委會組成人員提出質詢的數量要求、質詢案的寫作要求、質詢案提出的主體、質詢答復的要求、地方各級人民代表大會質詢的行使以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表質詢權的行使等等。

（四）人大常委會質詢制度的深入發(fā)展。2007年1月1日，全國人大常委會制定的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》正式實施。其中，專門用一章對詢問和質詢制度做了細化規(guī)定，涵蓋全國人民代表大會常務委員會組成人員，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、自治州和設區(qū)的市人民代表大會常務委員會組成人員，縣級人民代表大會常務委員會組成人員提出質詢案的人數要求及質詢的對象、質詢案的內容要求、答復的程序和要求等。2014年10月，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用等舉措，進一步強化了地方各級國家權力機關在地方治理中的權威和作用。質詢作為各級人大及常委會監(jiān)督的重要手段，這一權力的行使也越來越受到重視。《全國人大常委會2014年監(jiān)督工作計劃》《全國人大常委會2016年監(jiān)督工作計劃》《全國人大常委會2016年工作要點》《全國人大常委會2017年監(jiān)督工作計劃》《全國人大常委會2018年監(jiān)督工作計劃》《全國人大常委會2018年工作要點》等均指出開展質詢工作的重要性，并提出要綜合運用專題詢問、專題調研、跟蹤監(jiān)督等方式方法，探索完善質詢機制，視情況適時推動質詢工作開展，形成監(jiān)督合力。2018年3月20日，我國正式實施《中華人民共和國監(jiān)察法》，其中第五十一條規(guī)定：“縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，可以依照法律規(guī)定的程序就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。”這使人大的質詢權得到進一步豐富和發(fā)展。

（五）質詢制度落實的現狀與原因分析。質詢權是憲法賦予人大行使的帶有強制性的國家權力，是人大對行政機關或司法機關“以權力制約權力”進行剛性監(jiān)督的標志性權力，是人大職權中不可或缺的重要組成部分，也是人大代表和常委會組成人員依法享有的一項法定權力。人大代表和常委會組成人員行使質詢權，是保障人民民主，實現人民當家作主的重要方式，是我國社會主義政治文明建設的內在要求，也是發(fā)展社會主義民主政治的現實需要，體現了社會主義民主的本質。多年來，雖然人大質詢權反復被強調，但落實情況不容樂觀。在各級人大的監(jiān)督工作實踐中，無論是全國人代會、全國人大常委會，還是地方人代會、地方人大常委會行使質詢權的屈指可數。主要原因：一是法律規(guī)定不完善，不好用；二是學習宣傳不及時，不會用；三是思想認識不到位，不敢用；四是履職精力不充沛，不能用；五是能力結構不匹配，不愿用；六是人大自身不積極，不想用。

二、化解人大“質詢難”的對策建議

激活并有效運行人大質詢權是社會主義民主政治建設的一項具體任務，需要投入足夠的政治智慧和勇氣，需要首先從制度設計層面健全和完善。人大工作具有自上而下的可復制性，建議全國人大常委會加強頂層設計，細化人大質詢程序，健全完善質詢工作的相關法律規(guī)定，使各級人大開展質詢有法律可依、有細則可循，為各級人大開展質詢提供強有力的法律支撐。同時，要求各級人大將質詢工作列入年度監(jiān)督計劃，真正動起來、用起來。當前，應重點從以下三方面進行研究完善。

（一）健全完善質詢制度，為開展質詢提供有力指引。

1.明確質詢主體和質詢對象。既要允許聯名提出質詢案，也應賦予人大代表和常委會組成人員以個人名義提出質詢的權力；既要允許對“一府一委兩院”提出質詢，也應賦予其對“一府一委兩院”及其部門主要負責人提出質詢的權力。同時，建立回避制度，質詢人與質詢對象存在法律上的利害關系時，應予以回避。

2.明確質詢事項。對具有下列情形之一的，人大代表和常委會組成人員在法律賦權的范圍內有權依法提出質詢案：（1）違反有關法律、法規(guī)的；（2）對與人民群眾切身利益相關，有條件解決而沒有較好解決，社會反映強烈的熱點難點問題，需督促有關部門和單位整改的；（3）沒有認真執(zhí)行或者拒不執(zhí)行上級和本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定的；（4）對專題視察、專項工作報告、執(zhí)法檢查、調研、接待群眾來信來訪以及代表建議辦理中發(fā)現的問題，有關部門或單位重視不夠，不及時進行整改，答復敷衍了事的；（5）“一府一委兩院”有重大失職或瀆職，給國家利益、人民群眾利益、公共利益造成重大損失或惡劣影響的；（6）人大及其常委會任命的行政官員違法亂紀的；（7）對違反法官法規(guī)定的13種禁止性行為和刑法等法律中針對司法行為有關規(guī)定的，對審判機關的質詢重點圍繞法官的行為而不是裁判結果開展質詢；（8）其它需要對相關部門和單位提出質詢的問題。不屬于質詢范圍的事項：（1）涉及人大代表和常委會組成人員個人利益的問題；（2）已進入訴訟程序的具體案件。

3.明確質詢的提出形式與受理時間。質詢案應以書面形式提出為主，并允許在一定情況下可以口頭提出。如對一些緊急狀態(tài)事項的質詢，或者在“一府一委兩院”有關機關回答質詢后，口頭提出追問質詢，或者對一些不便書面提出但群眾關心的比較小的事項的質詢。應將質詢案的提出時間由人代會期間或常委會會議期間，調整為會前一個月提出，確保在籌備會議時能列入會議議程，并順利組織實施。

4.明確質詢案的提出程序。組織法規(guī)定：“質詢案由人大主席團或主任會議決定交由受質詢機關?！睂ζ渲械摹皼Q定”一詞，各地有不同的理解，使一些質詢案被主席團或主任會議否決，未能交付受質詢機關答復。因此，應進一步規(guī)范人大主席團和人大常委會主任會議決定質詢案的程序。建議全國人大常委會在有關法律解釋中將“決定”一詞作出解釋或加以修正?？蓪|詢案實行“兩制”。集體聯名提出的質詢案實行“登記制”，只要質詢對象是本級“一府一委兩院”及政府所屬部門，質詢問題是人大職權范圍內的監(jiān)督事項，內容明確具體，且不涉及自身利益和保密事項，無論是口頭還是書面，都應予以接受，向大會主席團或常委會匯報后交由受質詢機關辦理。對個人提出的質詢案實行“決定制”，提交大會主席團或常委會主任會議決定是否轉交受質詢機關。

5.明確質詢的答復時限與組織形式。一是答復時限。質詢案在人代會或常委會會議期間進行書面答復或口頭答復，如不能按期答復，須說明理由，可以適當延長時限，但不能超過兩個月?？陬^質詢案也可要求受質詢機關或個人當場答復。二是組織形式。在質詢案的答復中設計提問、追問、搶白、打斷、辯論、表決等環(huán)節(jié)，在答復之后可通過表決來決定問題是否已經清楚，需要不需要用辯論來說明情況、分清是非。允許提出質詢的代表、委員與答復人就質詢問題進行辯論，交換意見，保障質詢者提出不同意見。人代會期間因時間、議程等原因無法安排的質詢案，應轉為人代會閉會期間，在常委會會議期間組織實施，提質詢案的代表、委員可列席會議，發(fā)表意見。三是質詢種類?？蓪①|詢分為“小質詢”和“大質詢”兩種。對于問題不是非常突出，也容易糾正的，可列為“小質詢”?！靶≠|詢”只限于作出答復，弄清事實，不進行討論和表決；對問題嚴重、涉及面廣的列為“大質詢”，需要進行討論和表決。如發(fā)生緊急情況需要進行質詢的，可采取臨時加開常委會會議的方式進行。

6.明確質詢案的結果處理和配套措施。一是關于對答復意見的滿意度測評。過半數代表或常委會組成人員對受質詢機關的答復不滿意的，可以要求受質詢機關再作答復，仍不滿意的或者受質詢人接受質詢時態(tài)度惡劣、弄虛作假、搪塞拖延甚至拒絕答復的，由主席團提交大會或者常委會主任會議提交常委會全體會議討論，對受質詢機關及其負責人啟動調查程序。同時，對“再作答復”的次數、期限和法律后果作出詳盡規(guī)定，當出現“最終不滿意”情形時由人代會或常委會會議表決，可采取啟動特別問題調查、撤職或罷免等措施。二是關于質詢事項的處理。應根據質詢事項的嚴重程度進行分類處理：對于質詢事項不嚴重，被質詢者過錯不大的，可由人大主席團或主任會議作出相應決定，交給受質詢機關的主管機關或上級機關作出處理；對于質詢事項嚴重，危害極大，受質詢者負有重大責任的，可依法由主席團會議或主任會議作出決定，責令受質詢機關提出補救方案并采取相應措施，問題解決后向人代會或常委會會議報告整改情況。三是關于人大自身的責任。對于人大代表或常委會組成人員曾經提出質詢案，但在組織渠道中中斷的事項，如果最后引發(fā)公共危機事件，應當追究人大相關領導的責任。四是關于對質詢人的保護。要建立健全質詢案的保障機制，確保代表、委員提出質詢后，自身的合法權益不受侵犯，不受打擊報復，從而解除質詢者的后顧之憂。

（二）培育壯大質詢主體，為開展質詢奠定堅實基礎。

1.建立健全培訓機制，不斷提高人大代表行使質詢權的能力。將人大質詢納入各級領導干部的學習培訓內容，使他們認識到人大質詢不是“拆臺”，而是在知情的同時督促和糾正“一府一委兩院”的不足或過失行為，消除“一府一委兩院”領導干部“害怕質詢”“討厭質詢”“抵制質詢”的錯誤觀念，增強歡迎代表質詢、自覺接受質詢的意識；要組織代表系統(tǒng)學習人大質詢的各項法律規(guī)定，正確認識開展質詢的重要意義，充分認識質詢權的法定性、強制性和不可放棄性，自覺樹立開展質詢是履職，不開展質詢是失職的觀念；要加強對人大代表質詢能力的專項培訓，通過模擬訓練，使他們熟練掌握質詢案的提出要件、形式、程序和工作技巧，為開展質詢打好基礎；對于能發(fā)現重大問題，但因文化水平較低而寫不出質詢案的代表，人大常委會應及時進行業(yè)務指導，引導其與懂相關專業(yè)、寫作能力強的代表共同組成調研組，加強調查研究，及時提出針對性強、有價值的質詢案。

2.建立健全準入退出機制，確保代表能擔負起開展質詢的重任。應把好人大代表“入口關”，改革人大代表選舉方式，引入競爭機制，逐步擴大代表的直選范圍，切實把顧大局、知社情、明是非、敢擔當的先模人物選入人大代表隊伍。優(yōu)化人大代表組成結構，探索推進人大代表專職化，適當增加弱勢群眾和專業(yè)人士代表比例，增強代表行使質詢權等監(jiān)督措施的原動力。健全退出機制，對經常不參加代表小組活動，不聯系選民，不能履行職責的代表，由選民或原選舉單位提出批評，如無改進，勸其辭去代表職務。

3.建立健全考核監(jiān)督機制，加強對人大代表履職成效的監(jiān)督。一是修改完善法律。代表法對代表的權利作了詳細規(guī)定，但未對代表的責任和義務作出明確規(guī)定，建議對代表法進行修改，并探索建立人大代表的量化考核制度，將代表應盡的責任和義務具體化、明晰化。同時，還應對選民監(jiān)督代表的形式、手段、程序等作出具體規(guī)定，增強代表的外部約束力。二是全面推行代表向選民述職制度。各級人大應向選民公布代表的聯系方式，建立代表與選民聯系對話機制，更好地聽取和反映民意。要組織代表向選民述職，每年至少一次，并進行評議，接受選民的監(jiān)督，促進代表更好履職行權。三是建立健全代表履職問責制度。把質詢作為人大代表和常委會組成人員履職考核的一項重要內容，對敢于和善于提出質詢案的給予表彰獎勵；對不作為、不稱職的代表不僅要進行勸誡，還要在換屆選舉中不再納入候選人范圍。

（三）加大宣傳力度，為開展質詢營造良好輿論環(huán)境。

1.加強普法宣傳。加大對人民代表大會制度、依法治國方略、憲法和法律賦予人大及其常委會職權的宣傳力度，大力宣傳人大監(jiān)督的性質、作用和程序，尤其要加大對質詢等法定權力的宣傳，對質詢的典型案例要通過媒體予以報道，形成全社會共同關注和支持人大質詢的良好輿論氛圍。

2.力爭公開透明。要及時將質詢的工作計劃向社會公布，對圍繞質詢召開的聯組會議等可在網上直播或電視直播，或專門制作專題片在電視臺播出，將質詢過程進行充分報道，集中反映“一府一委兩院”工作中遇到的困難與存在的不足，解決相關問題的思路和整改措施，使廣大群眾能第一時間了解到質詢的具體情況，把質詢活動置于社會監(jiān)督之下，成為人大監(jiān)督和民主政治進步的“亮點”。同時，也讓更多的人大工作者熟悉此項工作，從而形成示范效應、“蝴蝶效應”，推動人大質詢成為一種常態(tài)。有關質詢的情況包括質詢案及其答復、質詢問題的處理、失職違法行為及相關責任人的追究應在人大公報上予以公布。

3.把握輿論導向。對人大質詢的報道要認真把關，引導社會輿論對質詢的方式、內容、效果作出正確解讀、客觀評論，防止出現誤解、誤讀、誤評。要精心組織報道內容，充分反映人大認真履行職責、寓監(jiān)督于支持之中的新進展新業(yè)績，推動人民代表大會制度與時俱進、推進國家治理體系和治理能力現代化。