公共治理視角下推進(jìn)地方民主立法的實(shí)踐與思考

□于云龍 張燕玲

黨的十九大報(bào)告提出，要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。良法是善治的前提，提升立法質(zhì)量是打造良法、保障善治的必然要求，而科學(xué)立法、民主立法、依法立法是提升立法質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)良法善治的根本途徑。其中，民主立法則突出了立法活動(dòng)的人民屬性，通過廣察民情、廣納民意、廣聚民智，把人民群眾的利益訴求和意志主張有效地匯集起來，更具靈活性、富有創(chuàng)新性。對(duì)地方人大立法而言，引入公共治理視角，對(duì)于正確把握最廣大人民的根本利益、充分反映群眾的共同利益、統(tǒng)籌兼顧不同階層群體的特殊利益，尋求最大社會(huì)公約數(shù)至關(guān)重要，從某種意義上甚至決定著立法質(zhì)量。

一、地方民主立法的概念及從公共治理視角下對(duì)地方民主立法的界定

公共治理理論是效仿政治社會(huì)學(xué)，對(duì)政府管理社會(huì)公共事務(wù)模式進(jìn)行的一次新探索，強(qiáng)調(diào)以善治為目標(biāo)，各方主體通過合作、協(xié)商等上下互動(dòng)的方式，對(duì)公共事務(wù)實(shí)施管理，并把正式制度或規(guī)范程序作為治理的重要保證。將公共治理理論引入地方民主立法實(shí)踐，有助于豐富地方民主立法的內(nèi)涵和形式，不斷提升地方立法的規(guī)范性和實(shí)效性。

結(jié)合地方立法實(shí)踐，我們認(rèn)為，地方民主立法實(shí)質(zhì)上是不同階層意見、不同利益訴求不斷整合、協(xié)調(diào)、平衡的過程，突出表現(xiàn)在立法主體、立法內(nèi)容、立法過程的民主化，只有通過構(gòu)建和完善地方民主立法的參與機(jī)制，才能使地方立法真正廣察民情、反映民意、集中民智、順應(yīng)民心。

二、威海市創(chuàng)新地方民主立法的實(shí)踐探索

近幾年，威海市人大常委會(huì)在上級(jí)人大的指導(dǎo)下，始終堅(jiān)持民主公開的立法原則，在聚焦“開門立法”上持續(xù)精準(zhǔn)發(fā)力，先后制定了《威海市飲用水水源地保護(hù)條例》《威海市節(jié)約用水條例》《威海市海岸帶保護(hù)條例》等一批有特色、過得硬的地方性法規(guī)，提升了地方立法的精準(zhǔn)化科學(xué)化水平。威海市人大立法工作得到上級(jí)充分肯定，在2017年第二十三次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)原委員長(zhǎng)張德江予以高度評(píng)價(jià)，在2018年省人大常委會(huì)地方立法工作會(huì)議上威海市人大就有關(guān)做法進(jìn)行典型交流，在同年全國(guó)人大立法培訓(xùn)班上，市人大常委會(huì)進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)介紹。

（一）堅(jiān)持開門立項(xiàng)、精準(zhǔn)選題，變“等米下鍋”為“主動(dòng)點(diǎn)菜”。在編制立法計(jì)劃和立法建議征集論證過程中，威海市人大常委會(huì)改變由政府各部門報(bào)送立法項(xiàng)目計(jì)劃的傳統(tǒng)模式，充分發(fā)揮人大立法的主導(dǎo)作用，建立形成多層次征集意見與嵌入式調(diào)研相結(jié)合的工作模式，力求使立法項(xiàng)目選題更接地氣、更符合民意。一方面，通過書面通知、郵寄信函和向全社會(huì)發(fā)布公告等多種方式，廣泛征集全市各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、立法咨詢委員、各級(jí)人大代表及社會(huì)各界的建議項(xiàng)目，擴(kuò)大立法項(xiàng)目的來源。另一方面，常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織市人大專委會(huì)及常委會(huì)工委室工作人員，集中利用一個(gè)多月的時(shí)間，深入到立法任務(wù)較重的部門、基層執(zhí)法一線及所轄區(qū)市進(jìn)行全面調(diào)研，并充分用好基層立法聯(lián)系點(diǎn)，從不同角度、不同層面盡可能多地直接聽取群眾、基層單位和利益相關(guān)人的意見，真正問需于民、問計(jì)于民。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于征集到的建議項(xiàng)目，法工委會(huì)同有關(guān)專門委員會(huì)、市法制辦和有關(guān)部門進(jìn)行了反復(fù)研究論證；對(duì)確實(shí)把握不準(zhǔn)的項(xiàng)目，及時(shí)與省人大常委會(huì)法工委進(jìn)行聯(lián)系與溝通，確保了立法項(xiàng)目的合法有效。

（二）堅(jiān)持多方聯(lián)動(dòng)、調(diào)研論證，變“單打獨(dú)斗”為“合力推進(jìn)”。充分發(fā)揮人大的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，注重加強(qiáng)與政府及有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)提前介入法規(guī)起草和調(diào)研論證工作，分專業(yè)有重點(diǎn)地組織人大代表、立法咨詢專家參與立法活動(dòng)，形成了工作合力。比如，在《威海市飲用水水源地保護(hù)條例》立法過程中，針對(duì)上位法對(duì)非規(guī)模畜禽養(yǎng)殖專業(yè)戶、散養(yǎng)戶的監(jiān)管缺位問題，市人大常委會(huì)通過專家論證、立法咨詢等方式，及時(shí)聽取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、立法咨詢委員的意見建議，在法律責(zé)任章節(jié)進(jìn)一步明確了執(zhí)法主體、科學(xué)設(shè)置處罰種類和罰款計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)了立法空白，為加強(qiáng)行政監(jiān)管提供了及時(shí)有效的法規(guī)依據(jù)。同時(shí)，完善意見征集反饋機(jī)制，不斷拓寬公眾參與立法渠道，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法和法律精神，反映人民意愿，經(jīng)得起歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)。工作中，既通過《威海日?qǐng)?bào)》、威海人大網(wǎng)站刊發(fā)法規(guī)草案全文、廣泛征求社會(huì)各界意見，將一審后的法規(guī)修改稿書面征求了部分人大代表意見，又充分用好新媒體新手段，創(chuàng)新公眾參與地方立法途徑。比如，為做好文明行為促進(jìn)條例的起草工作，市人大常委會(huì)會(huì)同市文明辦開展了為期一個(gè)月的文明行為大討論，借助互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等新媒體手段，通過講故事、談看法、發(fā)微博、拍照片等方式，向全社會(huì)征集了市民贊同的文明行為和反對(duì)的不文明行為類型，為條例的順利推進(jìn)和有效實(shí)施奠定了廣泛的民意基礎(chǔ)；針對(duì)部分市民在城區(qū)道路燒冥紙污染環(huán)境這一現(xiàn)象，常委會(huì)在清明節(jié)前夕組織了單一事項(xiàng)的社會(huì)調(diào)查，及時(shí)將絕大多數(shù)群眾意愿通過法規(guī)條文的方式反映出來，最大限度地凝聚社會(huì)共識(shí)。

（三）堅(jiān)持統(tǒng)分結(jié)合、集體審議，變“程序?qū)彶椤睘椤按竽憶Q策”。在法規(guī)草案審議階段，發(fā)揮有關(guān)專門委員會(huì)先行審議、法制委員會(huì)統(tǒng)一審議、常委會(huì)集中審議的職能作用，充分調(diào)動(dòng)各專門委員會(huì)的立法積極性，切實(shí)把好地方立法工作專業(yè)關(guān)口。對(duì)法規(guī)條款中焦點(diǎn)問題或爭(zhēng)議較大的條款，在把握合法性原則和進(jìn)行科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，由常委會(huì)集體決策，勇于打破部門利益框框，最大限度地凝聚共識(shí)，有效保障地方性法規(guī)的審議質(zhì)量。比如，在審議《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》過程中，有關(guān)人員對(duì)海岸帶范圍內(nèi)新建建筑后退距離的規(guī)定等難點(diǎn)問題爭(zhēng)議較大。市人大常委會(huì)主動(dòng)與市政府有關(guān)部門溝通，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，經(jīng)多方反復(fù)研究論證，最終增加了建筑后退距離等強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步增強(qiáng)了條例的實(shí)效性。

三、當(dāng)前地方民主立法面臨的主要問題

（一）地方民主立法機(jī)制有待完善。目前地方性法規(guī)起草程序一般為，政府職能部門起草法規(guī)初稿，經(jīng)程序化征求意見后，提交政府常務(wù)會(huì)議討論研究，之后再提交人大常委會(huì)審議。這種習(xí)慣于依靠政府職能部門力量起草法規(guī)的機(jī)制，很大程度上保留了部門的權(quán)力和利益。公眾參與立法的意見反饋機(jī)制缺失，對(duì)怎么反饋、反饋什么等缺少硬性規(guī)定，存在重表達(dá)輕答復(fù)、多征集少反饋等問題，降低了公眾參與地方立法的積極性。

（二）民主立法的形式和途徑有待拓寬。民主立法過程首先要保證參與群體的知情權(quán)。但目前地方立法主要是由立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，誰(shuí)參與立法、什么時(shí)間階段參與都由立法機(jī)關(guān)說了算，公眾參與立法的程度、質(zhì)量都非常有限。比如，制定地方性法規(guī)時(shí)，地方人大常委會(huì)盡管通過網(wǎng)站、報(bào)紙等媒體公布法規(guī)內(nèi)容，但對(duì)法規(guī)起草背景、條文說明解釋等信息公開不夠，往往影響了公眾參與立法的實(shí)效。在民主立法途徑上，座談會(huì)、問卷調(diào)查、傳統(tǒng)媒體發(fā)布等“常規(guī)動(dòng)作”運(yùn)用較多，但用好新媒體新技術(shù)、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類社會(huì)組織作用等還不夠，常態(tài)化工作機(jī)制尚未形成。

（三）立法參與者的意識(shí)和素質(zhì)有待提高。在人大立法機(jī)關(guān)層面，一方面，地方立法涉及多個(gè)領(lǐng)域，范圍廣、內(nèi)容多、問題復(fù)雜，地方人大存在立法專業(yè)力量不足，綜合素質(zhì)和專業(yè)能力都有待提升；另一方面，由于多種因素，目前常委會(huì)組成人員的構(gòu)成結(jié)構(gòu)、專業(yè)素養(yǎng)，難以適應(yīng)地方立法工作的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求。在人大代表層面，僅有很少數(shù)的人大代表能夠直接參與到地方立法工作中，存在代表參與立法范圍不廣、程度不深等問題。在立法咨詢委員等專家學(xué)者層面，立法咨詢委員會(huì)專家多數(shù)來自高校、律師事務(wù)所，由于日常業(yè)務(wù)、事務(wù)性工作較多，投入到地方立法調(diào)研論證中的時(shí)間和精力不足。在社會(huì)公眾層面，參與地方立法的積極性不高，這其中既有自身綜合素質(zhì)的問題，又有公眾民主法治觀念淡泊的問題，對(duì)與自身利益關(guān)聯(lián)不大、關(guān)系區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大事要事關(guān)注不夠。

四、推進(jìn)地方民主立法的路徑選擇及對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步優(yōu)化立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)組成結(jié)構(gòu)。一是要優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。年齡結(jié)構(gòu)上，需老中青科學(xué)統(tǒng)籌、梯次配備，既要選拔經(jīng)驗(yàn)豐富的老同志到人大任職，也要配備有法律專業(yè)知識(shí)、素質(zhì)能力較高的年輕干部，特別要重視人大機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的成長(zhǎng)，可探索從人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部選拔一定比例干部到常委會(huì)任職，有利于保持工作的穩(wěn)定性、連續(xù)性。人員渠道上，應(yīng)適當(dāng)拓寬常委會(huì)組成人員來源渠道，擴(kuò)大相關(guān)界別構(gòu)成比重，使常委會(huì)組成人員更具廣泛性、代表性。知識(shí)結(jié)構(gòu)上，要聚焦地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域，適當(dāng)增加相關(guān)領(lǐng)域?qū)Ｂ毼瘑T比重，優(yōu)化改善常委會(huì)組成人員整體知識(shí)結(jié)構(gòu)，形成履職合力。也可借鑒珠海等地立法研究中心的做法，成立專門機(jī)構(gòu)或通過社會(huì)購(gòu)買服務(wù)等形式，暢通常委會(huì)與社會(huì)各界溝通立法工作信息渠道，重在解決地方性法規(guī)起草過程中的技術(shù)性、專業(yè)性問題。二是要著力提升立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)人員素質(zhì)能力。逐步建立健全學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，應(yīng)充分用好黨政干部培訓(xùn)班等平臺(tái)，將人大常委會(huì)組成人員培訓(xùn)納入干部總體培訓(xùn)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)分批次輪流培訓(xùn)。加大人大教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支持力度，鼓勵(lì)圍繞人大重點(diǎn)立法工作及相關(guān)業(yè)務(wù)工作，采取高校脫產(chǎn)培訓(xùn)、專題研討交流、聘請(qǐng)專家教授授課、外出參觀考察等形式，加強(qiáng)對(duì)人大常委會(huì)組成人員及工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升立法者的專業(yè)素質(zhì)和工作能力水平。

（二）進(jìn)一步拓寬公民參與民主立法途徑。一是要充分發(fā)揮各類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在某些特定領(lǐng)域、特定問題上有著黨政機(jī)關(guān)難以企及的深刻理解和透徹認(rèn)識(shí)，其觀點(diǎn)和訴求代表著一個(gè)行業(yè)利益關(guān)聯(lián)者的共同心聲，一些意見建議往往更能切中發(fā)展要害、更加接地氣，需高度重視認(rèn)真研究這部分群體的意見建議，并將其作為立法項(xiàng)目計(jì)劃及意見建議的重要來源。二是要充分發(fā)揮新媒體新技術(shù)的作用。除了通過召開座談會(huì)和論證會(huì)、實(shí)地走訪、問卷調(diào)查、郵政寄送等方式廣泛征求意見建議外，要統(tǒng)籌考慮立法利益關(guān)聯(lián)主體參與的廣泛性、訴求的真切性，主動(dòng)適應(yīng)新媒體技術(shù)傳播廣、互動(dòng)性強(qiáng)的新形勢(shì)新要求，加強(qiáng)“兩微一端”以及手機(jī)APP等新媒體新平臺(tái)建設(shè)，完善網(wǎng)上征集意見等長(zhǎng)效化常態(tài)化機(jī)制，推動(dòng)傳統(tǒng)手段與新媒體技術(shù)融合發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)公眾有序參與、有效表達(dá)，使立法工作具備更廣泛、更堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。三是要充分發(fā)揮人大代表的主體作用。要堅(jiān)持把組織引領(lǐng)人大代表參與立法活動(dòng)作為推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法重要途徑，一方面，完善法規(guī)立項(xiàng)機(jī)制，注重從代表提出的議案建議中征集立法項(xiàng)目，盡可能地把一些價(jià)值較大、條件較為成熟的代表議案建議納入年度立法計(jì)劃，擴(kuò)大了法規(guī)立項(xiàng)來源；另一方面，在法規(guī)起草調(diào)研等環(huán)節(jié)，研究探索人大代表分專業(yè)、有重點(diǎn)地參與立法工作機(jī)制，根據(jù)代表的職業(yè)背景、專業(yè)特長(zhǎng)等，有針對(duì)性地邀請(qǐng)相關(guān)行業(yè)人大代表參與法規(guī)起草、調(diào)研、論證及修改，盡可能做到法規(guī)所涉領(lǐng)域的市級(jí)人大代表全覆蓋。四是要加大立法信息公開的力度。加強(qiáng)人大對(duì)公眾參與立法的組織協(xié)調(diào)工作，及時(shí)向社會(huì)公布立法程序、每階段的目標(biāo)任務(wù)、公眾參與的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和具體方式等內(nèi)容，提前啟動(dòng)公眾參與地方立法程序及資格認(rèn)定等工作，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)。同時(shí)，要健全完善征集意見建議反饋機(jī)制，對(duì)每階段公眾參與立法工作情況進(jìn)行整理分析，盡可能地及時(shí)將所有收集的意見建議采納情況反饋給當(dāng)事人，促進(jìn)公眾與立法機(jī)關(guān)之間的良性互動(dòng)溝通，激發(fā)公眾參與的積極性。

（三）進(jìn)一步完善地方民主立法工作程序。一是要建立“4+N”聯(lián)合起草長(zhǎng)效機(jī)制?！?”就是由市人大常委會(huì)法工委、市人大相關(guān)工作委室、市司法局、涉及立法領(lǐng)域的政府部門單位共同組成法規(guī)工作起草小組，對(duì)立法目的、基本原則、立法框架等內(nèi)容進(jìn)行研究論證、整體設(shè)計(jì)，確保法規(guī)起草框架和主體內(nèi)容；“N”則是指在法規(guī)草案起草過程中，盡可能多地把相關(guān)領(lǐng)域的專家教授、知名律師等吸納進(jìn)來，擴(kuò)大法規(guī)草案起草主體來源。同時(shí)，要吸收借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，大膽探索創(chuàng)新政府購(gòu)買服務(wù)等方式，委托第三方進(jìn)行法規(guī)起草，使立法過程更能體現(xiàn)民主性。二是要完善立法審議表決機(jī)制。應(yīng)在法規(guī)草案審議表決過程中，增加民主辯論環(huán)節(jié)，建立完善重要關(guān)鍵性條款單獨(dú)表決機(jī)制。對(duì)于有重大爭(zhēng)議、重大分歧的條款或觀點(diǎn)，審議過程中應(yīng)預(yù)留足夠的時(shí)間開展民主辯論，確保法規(guī)草案體現(xiàn)絕大多數(shù)的意志；在法規(guī)草案表決時(shí)，對(duì)這些具有重大爭(zhēng)議、重大分歧的條款或涉及利益關(guān)系重大調(diào)整、對(duì)公共利益有重大影響的條款，應(yīng)建立形成單獨(dú)表決機(jī)制，更加真實(shí)地反映常委會(huì)組成人員的態(tài)度，切實(shí)提高地方立法質(zhì)量。三是要健全立法后評(píng)估機(jī)制。應(yīng)探索采用公眾問卷調(diào)查、專家組評(píng)估、座談會(huì)調(diào)查、典型個(gè)案分析等多種評(píng)估方式方法，形成立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的良性互動(dòng)。同時(shí)，要不斷加強(qiáng)專業(yè)化社會(huì)組織建設(shè)，吸引相關(guān)領(lǐng)域離退休老干部、高校教授、科研院所專家以及相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人等，組建形成立法后評(píng)估專業(yè)組織。在此基礎(chǔ)上，探索政府購(gòu)買服務(wù)或賦予相關(guān)社會(huì)組織立法后評(píng)估組織權(quán)等形式，由專業(yè)化社會(huì)組織自行發(fā)起立法后評(píng)估工作，有效保障立法后評(píng)估工作的客觀性、公正性。