憲法和法律委員會(huì)合憲性審查職責(zé)的展開(kāi)

十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案》第44條第2款規(guī)定，全國(guó)人大設(shè)立的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)中的“法律委員會(huì)”修改為“憲法和法律委員會(huì)”（下稱(chēng)“憲法法律委”）。在憲法法律委新增的各項(xiàng)工作職責(zé)中，“推進(jìn)合憲性審查”具有關(guān)鍵意義。

憲法和法律委員會(huì)的憲法地位

第一，作為專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，憲法法律委的地位和職權(quán)不可能平行乃至超越全國(guó)人大常委會(huì)。憲法法律委是協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)展合憲性審查等工作的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，而非修憲者新創(chuàng)設(shè)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，它要接受全國(guó)人大的領(lǐng)導(dǎo)，在全國(guó)人大閉會(huì)時(shí)接受常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，作為專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，憲法法律委應(yīng)當(dāng)為全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法監(jiān)督職權(quán)提供專(zhuān)業(yè)的、日常的和制度化的支撐。憲法法律委不能直接對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的行為合憲與否作出終局判斷，但可以在專(zhuān)業(yè)判斷的范圍內(nèi)提出意見(jiàn)和建議，行使與其憲法地位相適應(yīng)的程序性權(quán)力。

第三，憲法法律委受全國(guó)人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，但不應(yīng)被視為純粹的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，可以以特定形式對(duì)外開(kāi)展憲法監(jiān)督工作。憲法法律委應(yīng)當(dāng)審議或?qū)彶榘ǚ刹莅?、法?guī)和司法解釋等在內(nèi)的規(guī)范性文件，并向相關(guān)機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)或建議，相關(guān)機(jī)關(guān)出于對(duì)憲法法律委的尊重而主動(dòng)防止立法行為違憲。

憲法和法律委員會(huì)的權(quán)力配置

合憲性審查工作具有一定的獨(dú)立性，同時(shí)與其他工作緊密結(jié)合，“嵌入”到規(guī)范性文件的制定、修改、解釋、評(píng)估、行政執(zhí)行、司法適用以及實(shí)施情況的監(jiān)督、廢止等各環(huán)節(jié)。

（一）統(tǒng)一審議法律草案中的合憲性審查

在法律制定過(guò)程中就確保法律草案最大程度上的合憲性，既是我國(guó)憲法體制的基本邏輯，也是我國(guó)合憲性審查制度的基本出發(fā)點(diǎn)?；趹椃ǚ晌膽椃ǖ匚唬湓诮y(tǒng)一審議法律草案（包括法律修正或修訂草案以及法律解釋草案）時(shí)，除保證草案的形式規(guī)范性、體系融貫性等之外，首先要保證草案的合憲性，即合乎憲法的文本、精神和體系。為此要為其配置相關(guān)職權(quán)。一是要求說(shuō)明的權(quán)力。對(duì)憲法法律委提出的合憲性疑問(wèn)，有關(guān)起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以解釋和說(shuō)明。二是發(fā)回的權(quán)力。憲法法律委認(rèn)為存在合憲性疑問(wèn)的，可以將草案發(fā)回起草部門(mén)。草案被發(fā)回后再次提交審議的，起草部門(mén)應(yīng)對(duì)修改情況作說(shuō)明。三是提出建議、議案和報(bào)告的權(quán)力。憲法法律委有權(quán)向大會(huì)或常委會(huì)提出草案中涉及的合憲性問(wèn)題的建議、議案和報(bào)告。對(duì)于存在合憲性疑問(wèn)的草案或條款，可以建議逐條審議、單獨(dú)表決。如果認(rèn)為草案中存在同憲法相抵觸的情況，可以提出撤銷(xiāo)立法的議案。草案審議完成后，憲法法律委在向大會(huì)或常委會(huì)提交的報(bào)告中應(yīng)當(dāng)增加“草案的合憲性”的專(zhuān)門(mén)內(nèi)容。

（二）備案審查中的合憲性審查

按照憲法和立法法、監(jiān)督法，備案審查的標(biāo)準(zhǔn)是“與憲法和法律相抵觸”，即合憲性與合法性。按照規(guī)范位階理論，對(duì)法規(guī)類(lèi)文件的備案審查首先涉及的是合法性問(wèn)題，而非合憲性問(wèn)題。因此，對(duì)法規(guī)類(lèi)文件的審查重心在于合法性。如果認(rèn)為其合法性存疑，則應(yīng)使之符合法律；如果認(rèn)為其不存在合法性問(wèn)題，則徑行通過(guò)合法性審查；如果在開(kāi)展合法性審查時(shí)，法律的合憲性受到質(zhì)疑，則應(yīng)暫停對(duì)法規(guī)類(lèi)文件的合法性審查，轉(zhuǎn)入對(duì)法律的合憲性審查程序。這表明，備案審查程序可以引發(fā)對(duì)法律以及法規(guī)的合憲性審查。憲法法律委應(yīng)當(dāng)在在備案審查中發(fā)揮主導(dǎo)作用，明確其有權(quán)向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或撤銷(xiāo)、廢止的建議，有權(quán)要求制定機(jī)關(guān)就修改或撤銷(xiāo)、廢止情況在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出說(shuō)明。

（三）執(zhí)法檢查等監(jiān)督工作中的合憲性審查

執(zhí)法檢查中的合憲性審查可分為兩種類(lèi)型：一是單獨(dú)開(kāi)展憲法實(shí)施情況的檢查，二是在檢查法律實(shí)施情況時(shí)一并檢查相關(guān)的憲法實(shí)施情況。無(wú)論是單獨(dú)檢查還是一并檢查，憲法法律委均要對(duì)檢查中出現(xiàn)的合憲性問(wèn)題進(jìn)行研究，向常委會(huì)提出報(bào)告。在一并檢查的情形下，執(zhí)法檢查報(bào)告應(yīng)當(dāng)就法律實(shí)施中的合憲性問(wèn)題作專(zhuān)門(mén)說(shuō)明，提出修改法律、完善相關(guān)制度的意見(jiàn)和建議。

（四）選舉活動(dòng)中的合憲性審查

按照《選舉法》第58條，主持選舉的機(jī)構(gòu)要對(duì)“破壞選舉行為”進(jìn)行調(diào)查處理，需要追究法律責(zé)任的則移送“有關(guān)機(jī)關(guān)”處理。其中，主持選舉的機(jī)構(gòu)為本級(jí)人大常委會(huì)（間接選舉）或選舉委員會(huì)（直接選舉）。它們?cè)谡{(diào)查處理涉嫌破壞選舉的行為時(shí)，對(duì)該行為是否損害憲法秩序、制度規(guī)范是否合乎憲法提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查，是保證選舉活動(dòng)正當(dāng)性的邏輯必然。在此過(guò)程中，憲法法律委應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)選舉涉及的合憲性疑問(wèn)予以調(diào)查并向常委會(huì)提出報(bào)告、建議或議案。類(lèi)似的，在任命和罷免行為中，憲法法律委亦應(yīng)配合全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)揮上述職能。

（五）憲法解釋中的合憲性審查

憲法解釋的過(guò)程實(shí)際上就是合憲性審查的過(guò)程。全國(guó)人大常委會(huì)要履行好“解釋?xiě)椃ā钡穆氊?zé)，一方面要有完備的解釋程序，另一方面要有專(zhuān)職工作機(jī)構(gòu)。就此，憲法法律委應(yīng)當(dāng)有權(quán)向常委會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊庖?jiàn)、建議或議案，成為憲法解釋的主要啟動(dòng)機(jī)構(gòu)，并審議憲法解釋草案。

在憲法解釋中，憲法法律委可能面臨四種涉及合憲性審查的情況。一是在統(tǒng)一審議法律草案、備案審查等工作中開(kāi)展合憲性審查時(shí)，憲法法律委認(rèn)為憲法規(guī)范存在解釋的必要，則應(yīng)暫停合憲性審查而轉(zhuǎn)入憲法解釋程序，向常委會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ慕ㄗh或議案。二是常委會(huì)決定解釋?xiě)椃?，此時(shí)常委會(huì)應(yīng)委托憲法法律委起草憲法解釋草案。三是其他有權(quán)機(jī)關(guān)向常委會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊蠡蜃h案，憲法法律委應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一審議，并將審議結(jié)果報(bào)告常委會(huì)。四是社會(huì)主體向常委會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ慕ㄗh，憲法法律委應(yīng)進(jìn)行研究，決定是否向常委會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ慕ㄗh或議案，并將研究結(jié)論答復(fù)建議人。

憲法和法律委員會(huì)的內(nèi)外部關(guān)系

（一）該委員會(huì)自身的內(nèi)部關(guān)系

憲法法律委并非全新設(shè)立，而是由法律委員會(huì)“更名”而來(lái)的。在憲法法律委內(nèi)部，如何處理合憲性審查與合法性審查的關(guān)系將成為一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。合憲性審查具有根本性和最終性，合法性審查必須服從合憲性審查。其一，兩種審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有先后之分。審查下位法的標(biāo)準(zhǔn)首先應(yīng)當(dāng)是合法性，進(jìn)而是合憲性。其二，除非認(rèn)為法律確屬合憲，否則不能以合法性審查替代合憲性審查。當(dāng)以合法性標(biāo)準(zhǔn)審查下位法時(shí)，如果認(rèn)為法律和下位法存在抵觸憲法的可能，應(yīng)一并對(duì)該二者是否合憲予以審查；如果認(rèn)為下位法未抵觸法律，從節(jié)約審查成本的角度來(lái)說(shuō)，可不連帶對(duì)法律進(jìn)行合憲性審查，但如果下位法涉及憲法問(wèn)題，或認(rèn)為所依據(jù)的法律存在違憲的可能，亦應(yīng)對(duì)法律和下位法的合憲性予以判斷。如果下位法沒(méi)有明確的法律依據(jù)，則應(yīng)直接審查下位法的合憲性，并審查是否構(gòu)成立法不作為。基于兩種審查的區(qū)別，應(yīng)當(dāng)將兩項(xiàng)工作交由委員會(huì)內(nèi)部的不同機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

（二）該委員會(huì)與全國(guó)人大及其常委會(huì)的關(guān)系

對(duì)于該委員會(huì)與全國(guó)人大的關(guān)系，按照憲法的規(guī)定，憲法法律委由全國(guó)人大設(shè)立并受其領(lǐng)導(dǎo)，職責(zé)是“研究、審議和擬訂有關(guān)議案”。就合憲性審查工作而言，一是可考慮直接授予憲法法律委就有關(guān)合憲性疑問(wèn)進(jìn)行調(diào)查、研究和提出報(bào)告、處理建議的權(quán)力；二是可要求憲法法律委在每次大會(huì)上提出上一年度合憲性審查工作報(bào)告，大會(huì)予以審議并可作決議。

對(duì)于該委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)系，需要立足于常委會(huì)與大會(huì)的關(guān)系來(lái)認(rèn)識(shí)。大會(huì)與常委會(huì)之間存在制度張力是必然的，客觀上也必要的。憲法法律委首先和根本上是全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)它的領(lǐng)導(dǎo)要服從大會(huì)的意志。憲法法律委在開(kāi)展合憲性審查時(shí)，要以全國(guó)人大的立場(chǎng)和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)常委會(huì)立法活動(dòng)是否合憲進(jìn)行日常的預(yù)防性監(jiān)督。

（三）該委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)（下稱(chēng)“法工委”）的關(guān)系

憲法法律委與法工委在合憲性審查方面具有工作指向上的一致性。但合憲性審查工作主要應(yīng)由憲法法律委承擔(dān)，法工委不應(yīng)就合憲性疑問(wèn)對(duì)外作出處理行為。法工委是從屬于常委會(huì)的行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)配合、協(xié)助憲法法律委開(kāi)展法律草案審議、合憲性審查等工作。法工委應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好協(xié)助功能，規(guī)范性文件的合憲性等專(zhuān)業(yè)判斷應(yīng)當(dāng)由憲法法律委作出，憲法法律委有權(quán)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)法工委的相應(yīng)工作?；诖?，設(shè)在法工委的法規(guī)備案審查室應(yīng)接受憲法法律委的直接領(lǐng)導(dǎo)。

（四）該委員會(huì)與法院的關(guān)系

按照《立法法》，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)類(lèi)文件的審查啟動(dòng)方式包括兩種：一是國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查要求，即要求審查；二是其他主體書(shū)面提出審查建議，即建議審查。但目前尚未出現(xiàn)要求審查的實(shí)踐。

作為經(jīng)常性的法律適用機(jī)關(guān)，法院是最有能力提出合憲性審查要求的國(guó)家機(jī)關(guān)。從制度成長(zhǎng)的角度來(lái)說(shuō)，最高法院移送機(jī)制應(yīng)當(dāng)成為法院?jiǎn)?dòng)合憲性審查的主要方式。第一，憲法法律委可以直接與最高法院建立合憲性審查的移送接收關(guān)系。第二，憲法法律委不宜直接接收其他法院的審查建議。審判權(quán)的行使要體現(xiàn)獨(dú)立性前提下的統(tǒng)一性，法院對(duì)規(guī)范性文件的合憲性問(wèn)題應(yīng)形成統(tǒng)一的結(jié)論。第三，對(duì)于法院或其他國(guó)家機(jī)關(guān)在規(guī)范適用時(shí)提出的合憲性咨詢(xún)，憲法法律委不宜受理。

（五）該委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)主體的關(guān)系

這一關(guān)系的核心問(wèn)題在于，審查建議是應(yīng)當(dāng)直接受理，還是要設(shè)置過(guò)濾機(jī)制。一方面，在完善最高法院的移送審查機(jī)制之后，一部分合憲性疑問(wèn)能夠獲得解決。另一方面，在完善預(yù)防性審查、備案審查的制度后，通過(guò)立法過(guò)程中的審議程序也可以消除相當(dāng)一部分合憲性疑問(wèn)。從更好發(fā)揮公民監(jiān)督的角度來(lái)說(shuō)，可考慮建立審查建議的登記制，除明顯不符合形式要求的外，審查建議均要送交憲法法律委進(jìn)行審查并作出結(jié)論。同時(shí)，明確憲法法律委擁有直接調(diào)閱審查建議、啟動(dòng)審查程序的權(quán)力。

憲法和法律委員會(huì)有效履職的法律制度建設(shè)

（一）組織性規(guī)范

要明確憲法法律委在全國(guó)人大體系內(nèi)的特殊地位。它既是專(zhuān)門(mén)委員會(huì)中的一個(gè)，在合憲性審查方面又要協(xié)調(diào)其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的工作。為此，全國(guó)人大組織法和立法法應(yīng)當(dāng)寫(xiě)入憲法法律委“協(xié)調(diào)開(kāi)展合憲性審查工作”的職責(zé)。

就自身組織建設(shè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)進(jìn)一步充實(shí)其人員數(shù)量和專(zhuān)業(yè)水平，組成人員均應(yīng)有相當(dāng)?shù)膽椃ê头煞矫娴睦碚撆c實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。專(zhuān)家顧問(wèn)制度應(yīng)有強(qiáng)制性，即設(shè)立專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)或顧問(wèn)委員會(huì)，并可成立咨詢(xún)研究機(jī)構(gòu)。

為提升工作效率，應(yīng)當(dāng)明確憲法法律委對(duì)法工委的指導(dǎo)協(xié)調(diào)權(quán)。法工委既是常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是憲法法律委開(kāi)展合憲性審查工作時(shí)的工作機(jī)構(gòu)，法工委的辦事機(jī)構(gòu)同時(shí)也是憲法法律委的辦事機(jī)構(gòu)。

（二）權(quán)力性規(guī)范

首先，授予憲法法律委在統(tǒng)一審議法律草案過(guò)程中的預(yù)防性合憲性審查權(quán)。一是修改《立法法》第19條和第32條，增加規(guī)定，憲法法律委審議法律案，認(rèn)為存在合憲性疑問(wèn)的，可以要求起草部門(mén)在規(guī)定期限內(nèi)予以解釋和說(shuō)明，或?qū)⒎砂赴l(fā)回起草部門(mén)。二是修改《立法法》第20條和第33條，增加規(guī)定，憲法法律委對(duì)法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議，向大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)會(huì)議提出對(duì)法律案合憲性審查情況的報(bào)告。三是修改《全國(guó)人大組織法》第37條，增加一款規(guī)定，憲法法律委可以對(duì)加強(qiáng)合憲性審查問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議；可以向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出有關(guān)合憲性審查方面的議案和報(bào)告。

其次，授予憲法法律委在法規(guī)類(lèi)文件備案審查過(guò)程中的合憲性審查權(quán)。一是修改《立法法》第100條，明確合憲性審查工作主要由憲法法律委承擔(dān)，規(guī)定，憲法法律委認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn)，或與有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說(shuō)明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)；憲法法律委認(rèn)為上述規(guī)范性文件同憲法或法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，應(yīng)當(dāng)向常委會(huì)會(huì)議提出予以撤銷(xiāo)的議案、建議。二是對(duì)《監(jiān)督法》第32條、第33條有關(guān)司法解釋的備案審查規(guī)定亦相應(yīng)修改。

再次，授予憲法法律委協(xié)助常委會(huì)對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。一是修改《監(jiān)督法》，增加一條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展憲法實(shí)施情況的檢查；憲法法律委協(xié)助全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展檢查。二是修改《全國(guó)人大組織法》第37條，增加規(guī)定，憲法法律委審議全國(guó)人大主席團(tuán)或全國(guó)人大常委會(huì)交付的質(zhì)詢(xún)案，涉及憲法問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)就受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)行為的合憲性提出報(bào)告。三是修改《全國(guó)人大組織法》第38條，增加一款規(guī)定，全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)可以要求憲法法律委針對(duì)憲法問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，并提出報(bào)告。

復(fù)次，在未來(lái)可能制定的“憲法解釋?zhuān)ǔ绦颍┓ā敝?，明確憲法法律委在憲法解釋案的提議、擬定、審議中的角色，規(guī)定，在審議憲法解釋案時(shí)，憲法法律委應(yīng)當(dāng)對(duì)其是否合乎憲法予以審查并向常委會(huì)提出報(bào)告。

（三）程序性規(guī)范

在一般規(guī)定方面，由全國(guó)人大常委會(huì)制定“合憲性審查工作程序規(guī)定”。該規(guī)定不能僅作為內(nèi)部工作規(guī)范，而應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)以法律的形式通過(guò)，內(nèi)容包括審查的提出、接收、反饋等具有外部效力的條款。

在特別規(guī)定方面，以憲法法律委協(xié)調(diào)開(kāi)展合憲性審查工作為前提，對(duì)現(xiàn)有的合憲性審查程序進(jìn)行梳理和整合。應(yīng)當(dāng)納入憲法法律委協(xié)調(diào)開(kāi)展合憲性審查的前提，完善審查建議的接收和反饋程序、審查要求的接收和處理程序、備案審查的研究和處理程序，以及審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍等制度。此外，還應(yīng)當(dāng)修改《立法法》，增加最高法院移送審查的條款。可以在《立法法》第99條增加一款，規(guī)定，法院在裁判中認(rèn)為所依據(jù)的規(guī)范性文件抵觸憲法和法律的，最高法院應(yīng)當(dāng)將該規(guī)范性文件移送全國(guó)人大憲法法律委進(jìn)行審查。

（四）責(zé)任性規(guī)范

第一，對(duì)被審查者來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改《立法法》和《監(jiān)督法》，明確不接受審查或怠于按要求提出解釋、說(shuō)明、報(bào)告的法律責(zé)任，明確違反憲法的責(zé)任承擔(dān)方式。如果構(gòu)成立法違憲，則該立法應(yīng)當(dāng)修改、撤銷(xiāo)或廢止。如果構(gòu)成行為違憲，則違憲主體應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)處理，比如公開(kāi)違憲事實(shí)、相關(guān)人員被免去公職等。違憲責(zé)任不同于一般的違法責(zé)任，現(xiàn)有的法律責(zé)任體系有待擴(kuò)充。第二，對(duì)憲法法律委來(lái)說(shuō)，其責(zé)任性規(guī)范至少包括三個(gè)層面。一是規(guī)定要求審查、建議審查的結(jié)果公開(kāi)制度，凡是啟動(dòng)了合憲性審查程序的，其過(guò)程、結(jié)論和理由均要向社會(huì)公開(kāi)。二是在建議審查方面，無(wú)論采取何種處理方式，均應(yīng)對(duì)建議人出具告知書(shū)，并明確該告知書(shū)是否具有拘束力。三是規(guī)定在每次全國(guó)人大會(huì)議上，由常委會(huì)或憲法法律委向大會(huì)作上一年度合憲性審查情況的報(bào)告并接受審議。