“全球英國”視閾下的英國與五國防務安排*

胡 杰

[內容提要] 在“全球英國”構想統(tǒng)攝下，五國防務安排對英國的新價值體現(xiàn)為四個方面：可以有效連接印度洋和太平洋兩大空間，便于英國戰(zhàn)略觸角由印度洋向太平洋延伸；可以成為 “全球英國”構想對接美國“印太”戰(zhàn)略的重要著力點；為英國深度介入亞太安全事務，特別是南海問題提供機制保障；可促進英國同印太盟友和伙伴的防務合作，有助于英國構筑其印太安全合作網絡。五國防務安排要發(fā)揮其新角色的作用，也面臨英國資源投入不足、在南海問題上出現(xiàn)“集體行動困境”、美國主導的印太同盟體系的制約、印度洋和太平洋安全環(huán)境差異較大等多種因素的制約，其未來發(fā)展前景在很大程度上取決于英國的決心、投入和運作。

五國防務安排(Five-Power Defence Arrangements, FPDA)是東南亞地區(qū)重要的集體安全機制，但其受到的關注一直較少。2011年是五國防務安排建立40周年。注五國防務安排，包括英國、馬來西亞、新加坡、澳大利亞和新西蘭，于1971年建立。自那時起，國內外學界對五國防務安排的研究有所加強。相關研究主要圍繞五國防務安排建立的歷史背景和組織架構，以及它在東南亞安全結構中的地位和作用等展開，也有學者展望了五國防務安排的發(fā)展態(tài)勢和未來前景。注除在不同程度上涉及五國防務安排的各類研究著作外，2011年以來中外學者專題探討五國防務安排的代表性研究成果主要有：周士新：“五國聯(lián)防組織的演進與前景”，《東南亞縱橫》，2014年第6期；盧筱捷：“《五國防務安排》與東南亞區(qū)域安全合作”，南京大學2017年碩士學位論文；盧筱捷、鄭先武：“《五國防務安排》與南海非傳統(tǒng)安全”，《太平洋學報》，2017年第12期；李興剛：“ ‘五國防務安排’的發(fā)展與走勢分析”，《南亞東南亞研究》，2018年第4期；Ian Storey, Ralf Emmers and Daljit, eds., Five Power Defence Arrangements at Forty, Singapore: ISEAS-Yusof Ishak Institute, 2011; Carlyle A. Thayer, “The Fiver Power Defence Arrangements at Forty (1971-2011),” Southeast Asian Affairs, 2012, pp.61-72; MAJ Pek Wee Kian, “The Five Power Defence Arrangements: A Contemporary Assessment,” Pointer, Journal of the Singapore Armed Forces, Vol.42, No.4, 2016等。盡管國內外學界對五國防務安排的研究已取得了長足進展，但現(xiàn)有研究大多立足于整體敘事和宏觀闡述，甚少從單一國家視角對五國防務安排在新的歷史時期的價值和作用進行全面系統(tǒng)的分析，特別是欠缺從英國角度探討五國防務安排角色升級及其對英國的意義的深度研究。2016年以來，英美分別提出“全球英國”構想和“印太”戰(zhàn)略，由此推動現(xiàn)有的印太安全結構開始出現(xiàn)調整甚至是重塑，從而賦予了五國防務安排不可多得的發(fā)展機遇。

一、“全球英國”構想與英國的印太戰(zhàn)略目標

“全球英國”(Global Britain)是英國在2016年“脫歐”公投后，為應對“后脫歐時代” (post-Brexit era)而提出的一項外交構想，其主旨是在失去歐盟這一基礎性戰(zhàn)略支點后，英國要改變傳統(tǒng)的以歐洲為中心的戰(zhàn)略選擇，將更多的注意力和資源投向世界其他地區(qū)，特別是經濟高速發(fā)展、戰(zhàn)略地位不斷上升的印太地區(qū)(Indo-Pacific)，[注]“Appendix: Memorandum from the Foreign and Commonwealth Office,” UK Parliament, March 2018, https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmfaff/780/78008.htm#_idTextAnchor035.(上網時間：2019年4月18日)而東亞和東南亞則是英國印太戰(zhàn)略部署的重點地區(qū)。[注]John Hemmings and James Rogers, The South China Sea: Why It Matters， Global Britain, London: The Henry Jackson Society, 2019, p.3.

目前，“全球英國”還主要停留在倡議和構想階段，甚至可以說是一個口號，尚缺乏具體的戰(zhàn)略設計和詳盡的規(guī)劃方案。[注]UK House of Commons Foreign Affairs Committee, Global Britain: Sixth Report of Session 2017-19, London: House of Commons, 2018, p.11.英國議會下院外事委員會就指出，若要將“全球英國”從構想變成現(xiàn)實，英國就必須對其全球利益和地位進行準確評估。為此，英國保守派智庫亨利·杰克遜協(xié)會2019年推出年度報告，依據基礎、結構、資產、意志力等四個指標，對全球20個主要國家的地緣政治能力(geopolitical capabilities)進行了分析。按照報告的定義，“地緣政治能力”是指克服“距離障礙”而在遠離本土的地區(qū)發(fā)揮影響力的能力。按照報告的評分標準，全球20個主要國家可分為超級大國(super power)、全球性大國(global power)、半全球性大國(hemispheric power)、區(qū)域大國(regional power)和地區(qū)大國(local power)五類。其中，美國是唯一得分達到100分的超級大國，而英國、中國和法國為僅次于美國的全球性大國。特別是英國雖然面對“脫歐”前景不明等不利因素，但依然保持了全球第二大地緣政治強國的地位，當然這一地位也面臨著中國的有力挑戰(zhàn)。[注]James Rogers, Audit of Geopolitical Capability 2019: An Assessment of Twenty Major Powers, London: The Henry Jackson Society, 2019, p.29, p.38.盡管英國在經濟總量、領土面積、人口數(shù)量、武裝部隊規(guī)模等硬實力指標上無法同中美相提并論，但它擁有僅次于美國的第二大海外基地網，并且同多個國家建立了密切的防務合作關系，是包括五國防務安排在內的多個防務與安全合作機制的締約國，在地緣戰(zhàn)略資產方面仍具備對中國的明顯優(yōu)勢。不過，正如亨利·杰克遜協(xié)會的報告所指出的那樣，隨著中國綜合國力的進一步增強和國際影響力的不斷提升，英國在地緣政治能力上的優(yōu)勢正在迅速縮小。在充滿變數(shù)的“后脫歐時代”，英國必須直面“脫歐”對其國際地位產生的不利影響，也要看到由此而帶來的潛在機遇，未來英國同中國在地緣政治能力上的競爭很大程度上將在印太地區(qū)展開。

盡管亨利·杰克遜協(xié)會的這項排名只能代表一家之言，相關結論也不乏爭議，但它確實道出了以往人們所忽視的英國在地緣政治能力上的優(yōu)勢，而集中了一批優(yōu)質海外戰(zhàn)略資產的印太地區(qū)更能體現(xiàn)出英國的這種優(yōu)勢。歷史上，整個印度洋堪稱英國的內湖，從蘇伊士運河到遠東和太平洋一線分布著為數(shù)眾多的英國殖民地，英國牢牢地控制著本土—直布羅陀海峽—地中?！K伊士運河—亞丁灣—印度—馬來亞—香港—澳大利亞—新西蘭這條航路。時至今日，英帝國雖然早已分崩離析，但英國仍然同印太地區(qū)的前英屬殖民地國家保持著較為密切的聯(lián)系。在印度洋，英國不僅擁有查戈斯群島這樣的海外領地，還在巴林、阿曼等建有常駐基地，并長期保持軍事存在。另外，英國在尼泊爾也建有招募廓爾喀士兵的軍事設施。在西太平洋，英國通過五國防務安排與馬來西亞、新加坡、澳大利亞和新西蘭締結了正式的防務協(xié)作機制。英國在文萊有小規(guī)模駐軍和叢林作戰(zhàn)學校，在新加坡建有大型燃油設施。近年來，英國同澳大利亞、日本、印度等盟友和伙伴的軍事交流愈益頻繁。在威脅認知上，英國認為印太地區(qū)是當前對公海安全和自由的挑戰(zhàn)最集中和最突出的地區(qū)，英國對此不能熟視無睹，無論是出于安全考慮還是貿易需要都必須在印太地區(qū)占據一席之地。[注]Philip Jones, “IISS Global Partnerships Event 2018,” HM Government, November 29, 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/iiss-global-partnerships-event-2018.(上網時間：2019年4月18日)同時，有分析認為，包括英國在內的主要西方國家，以及印度等同中國存在戰(zhàn)略競爭的國家都將中國視為印太地區(qū)潛在的不穩(wěn)定因素，認為中國的崛起和利益訴求會引發(fā)一系列地區(qū)安全問題，其影響則將波及全球。[注]Linda Jakobson and Rory Medcalf, “The Perception Gap: Reading China’s Maritime Objectives in Indo-Pacific Asia,” Lowy Institute Report, June 23, 2015, http://www.lowyinstitute.org/publications/perception-gap-reading-chinas-maritime-objectives-indo-pacific-asia.(上網時間：2019年5月12日)

由上所述，在“全球英國”構想下，英國的印太戰(zhàn)略目標主要有兩個：一是堅定地重返“蘇伊士運河以東”，體現(xiàn)并加強英國在印太的安全存在；二是同印太主要經濟體締結貿易協(xié)定，為“后脫歐時代”發(fā)展同該地區(qū)的經貿關系做好準備。二者相輔相成，協(xié)調統(tǒng)一。[注]David Scott, “Global Britain: Reaching for the Indo-Pacific”, in John Hemmings, ed., Infrastructure, Ideas, and Strategy in the Indo-Pacific, London: The Henry Jackson Society, 2019, p.48.其中，英國在印太地區(qū)的安全政策架構由構建基地、進行海軍部署和締結防務伙伴關系三部分組成。在構建基地方面，近年來英國可謂不遺余力。2018年，英國在巴林和阿曼的軍事基地投入使用，并宣布將在2020年前把目前在新加坡的后勤補給設施建設成為完備的基地。由此，英國橫跨印太地區(qū)的巴林—阿曼—迪戈加西亞—新加坡—文萊的基地鏈逐步成型。另外，索馬里的柏培拉也有望成為未來英國在印度洋的海軍基地。[注]同上，pp.50-51.在海軍部署上，英國長期在波斯灣駐有一定規(guī)模的海軍部隊，并定期從本土派艦艇前往中東部署。2018年以來，英國先后派出4艘艦艇前往亞太地區(qū)開展防務交流和軍事演練，并多次宣稱未來將在遠東部署新銳的“伊麗莎白女王”號航母。在締結防務伙伴關系上，英國不斷深入推進同日本、澳大利亞、印度等的防務合作關系，尤其重視發(fā)揮五國防務安排的作用。

二、“全球英國”構想下五國防務安排對英國的新價值

五國防務安排原為英國在完成從蘇伊士運河以東撤軍后，為解決新加坡和馬來西亞面對印度尼西亞威脅的防務需求而設。冷戰(zhàn)時期，英國的戰(zhàn)略重點在歐洲，亞太地區(qū)在英國的戰(zhàn)略序列中一直處在歐洲和中東之后的次要地位，英國也長期不重視五國防務安排的價值。直到21世紀伊始，英國才逐漸將更多注意力和資源投入到這一機制中來，期待通過它來提升英國在亞太安全事務中的影響力。2017年美國正式推出“印太”戰(zhàn)略后，英國也順勢開始在各類戰(zhàn)略文件和研究報告中將印度洋和太平洋視作一個地緣政治集合體來考察，并將印太視作“脫歐”后英國大有可為的新舞臺。在新的歷史背景下，特別是在“全球英國”構想統(tǒng)攝下，五國防務安排正在呈現(xiàn)出對英國的新價值，這一點主要表現(xiàn)在以下四個方面：

首先，五國防務安排構成了英國聯(lián)通印度洋和太平洋兩大戰(zhàn)略方向的關鍵樞紐，[注]James Rogers, “European (British and French) Geostrategy in the Indo-Pacific,” Journal of the Indian Ocean Region, 2013, Vol.9, No.1, p.83.有助于英國戰(zhàn)略觸角向亞太地區(qū)延伸。五國防務安排的軍演、訓練和人員交流等活動主要在新加坡和馬來西亞舉行。新加坡扼守馬六甲海峽，它和馬來西亞一道拱衛(wèi)由印度洋進入西太平洋的入口，如此重要的戰(zhàn)略位置賦予了五國防務安排在地緣政治上的優(yōu)勢。同時，英國的存在使得五國防務安排可面向印度洋方向拓展戰(zhàn)略發(fā)展空間，而澳大利亞和新西蘭則主要為該組織提供了在南太平洋方向的戰(zhàn)略支撐和發(fā)展?jié)摿?。相較于太平洋，英國在印度洋的戰(zhàn)略資產更豐厚，來自大國競爭和戰(zhàn)略博弈的壓力也相對較小，更便于英國積聚力量和發(fā)揮影響力。五國防務安排的存在為英國由印度洋“東進”太平洋提供了一個有效的跳板。五國防務安排在地緣政治上可以便利英國溝通印度洋和太平洋兩大戰(zhàn)略方向，使其形成互為倚重、互相支持之勢。

完全“脫歐”后，美國、歐洲及其鄰近地區(qū)、印太是體現(xiàn)英國的全球政治和經濟影響力的三大中心地區(qū)，也是確保“全球英國”取得成功的關鍵。其中，在“全球英國”構想下，英國將把印度置于其在印太戰(zhàn)略指向的中心地位，并將持續(xù)向五國防務安排投入更多資源，拓展同東南亞國家的雙邊防務關系。[注]UK House of Commons Foreign Affairs Committee, Global Britain: Sixth Report of Session 2017-19, London: House of Commons, 2018, pp.21-24.也有學者指出，英國等歐洲國家作為美國傳統(tǒng)盟友，應該通過五國防務安排、“五眼聯(lián)盟”(Five Eyes)等現(xiàn)有機制加強對亞太地區(qū)的資源投入，進一步發(fā)展同亞太地區(qū)國家的經濟和安全關系，并可在中美之間尋求平衡，以減少地區(qū)不穩(wěn)定狀態(tài)和中美競爭給它們帶來的風險。[注]Bates Gill, Pivotal Days: US-Asia-Pacific Alliances in the Early Stages of the Trump Administration, London: The Royal Institute of International Affairs, 2017, p.23.換言之，較之印度洋，美國更需要英國等盟友在亞太地區(qū)持續(xù)升級的中美戰(zhàn)略博弈中助美國一臂之力，而英國由印度洋進軍太平洋的關鍵橋頭堡無疑正是五國防務安排。[注]John Hemmings, Global Britain in the Indo-Pacific, London: The Henry Jackson Society, 2018, p.24.此外，東盟是東南亞最重要的政治、經濟和安全一體化合作組織，政治和經濟合作是東盟的優(yōu)勢所在，但它在安全合作層面則處于較低水平，特別是鑒于東盟成員國不同的海洋安全利益和能力，它們在應對敏感復雜的海洋安全問題上難有共同行動，雙邊安全合作關系短期內也無望升級成為地區(qū)統(tǒng)一安全機制。另外，東盟成員國在南海問題上立場差異較大，這加劇了中國—東盟關系的復雜程度，更加削弱了東盟在海洋安全議題上采取統(tǒng)一立場和行動的基礎。[注]Lis Gindarsah, “Defence Diplomacy in Southeast Asia: A Review,” in Sarah Teo and Bhubhindar Singh, eds., Roundtable on The Future of the ADMM/ADMM-Plus and Defence Diplomacy in the East Asia, Singapore: S. Rajaratnam School of International Studies, Nanyang Technological University, 2016, p.17.相比之下，五國防務安排則可以充分發(fā)揮其在防務合作上的專業(yè)性優(yōu)勢，有效彌補東盟的不足，并借助東盟的政治影響力提升其戰(zhàn)略價值。在五國防務安排中，馬來西亞和新加坡都是東盟核心成員國，澳大利亞和新西蘭則是東盟重要的對話國，它們的雙重身份便于實現(xiàn)東盟與五國防務安排的“融合”。從維護均勢角度考慮，東盟在中國、美國和印度等大國拓展其地區(qū)影響力的背景下，也歡迎英國和歐盟等域外力量在印太地區(qū)發(fā)揮更大作用。[注]UK Ministry of Defence, Global Strategic Trends: The Future Starts Today, Sixth Edition, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/771309/Global_Strategic_Trends_-_The_Future_Starts_Today.pdf.(上網時間：2019年5月15日)因此，英國可由五國防務安排切入，加強與東盟的合作關系，豐富英國的印太合作體系。當前，在東盟地區(qū)論壇(ARF)和東盟防長擴大會議(ADMM-Plus)等東盟與域外國家的安全對話和合作機制中，英國均未涉足其中。隨著英國對亞太安全事務的參與度不斷提高，特別是它著力提升對南海問題的關注度和影響力，以及新加坡、澳大利亞等五國防務安排成員國對引入英國力量持積極態(tài)度，未來不排除英國在“脫歐”后被正式吸納進東盟地區(qū)論壇和東盟防長擴大會議的可能。英國與東盟防務合作機制的關系發(fā)展程度，成為衡量英國提升其在東南亞的軍事存在的重要標準。[注]Geoffrey Till, “Brexit﹠Southeast Asia: Return of British Naval Presence?” RSIS Commentary, No.19, February 7, 2019.

不僅在防務與安全層面上意義重大，五國防務安排的存在也有助于英國加強與東盟在政治、經濟和文化上的聯(lián)系。英國是少數(shù)幾個在東盟每個成員國都派駐有大使館或高級專員公署的歐洲國家。2019年底，英國還將向雅加達的東盟總部派駐一個新的外交使團，尋求在“脫歐”后加強與東盟的關系。另外，英國還是對東南亞投資規(guī)模最大的歐洲國家，并同新加坡等前英國殖民地國家有著共同的價值觀、相近的生活方式和社會制度等。[注]Jeremy Hunt, “Foreign Secretary Hunt: Britain’s Role in A Post-Brexit World,” HM Government, January 2, 2019, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-hunt-britains-role-in-a-post-brexit-world.(上網時間：2019年5月15日)這些優(yōu)勢和有利條件都決定了英國必然將東盟和東南亞國家視為“脫歐”后英國推行“全球英國”構想的主要合作對象，而進一步夯實五國防務安排的合作基礎顯然有助于推進英國的這一目標。另外，東盟也開始思考其在印太戰(zhàn)略框架下所扮演的角色，[注]Nazia Hussain, “Indo-Pacific Concept: Juggling for Clarity,” RSIS Commentary, No.216, 27 December 2018.英國以五國防務安排為切入點深化同東盟的合作，也有助于英國順利實現(xiàn)其在印度洋和太平洋的戰(zhàn)略部署的對接和有機互動，進一步清晰勾勒出英國印太戰(zhàn)略的主線。

其次，五國防務安排可以成為“全球英國”構想對接美國“印太”戰(zhàn)略的重要著力點。英法雖然并未公開表示贊同美國的“印太”戰(zhàn)略，但它們對印太事務的介入和在該地區(qū)存在的程度不斷加深，無疑是對美國的支持和配合。[注]Bruce Vaughn, Derek E. Mix and Paul Belkin, “France, the United Kingdom, and the Free and Open Indo-Pacific (FOIP): Issues for Congress,” Congressional Research Service, December 20, 2018, p.1.“全球英國”構想的重點也是印太。在印太地區(qū)，英國不僅在中東長期保持軍事存在，通過積極參加阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭提高了在中東的影響力，而且還擁有美國都尚不具備的同印度的特殊關系，這一點對英國的戰(zhàn)略布局尤為重要。英國和印度在2015年建立了“防務與國際安全伙伴關系”，英國也一直是印度的主要軍品供應者。在“全球英國”構想中，印度可以成為英國在印太重要的戰(zhàn)略支點和倚重的合作伙伴，英印合作也符合印度“東進”戰(zhàn)略的訴求，而印度“東進”戰(zhàn)略的題中之義就是進軍南海和西太平洋，為印度在亞太安全體系中謀得一席之地。因此，海洋安全合作成為英印安全合作的重中之重。[注]Aaditya Dave, “The UK and India in the Indo-Pacific,” RUSI Commentary, March 1, 2019.2018年發(fā)表的《英印聯(lián)合聲明》明確將印太海洋事務確定為兩國安全合作的重點。[注]“UK-India Joint Statement: Shared Values, Global Capability,” HM Government, April 18, 2018, https://www.gov.uk/government/publications/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability/uk-india-joint-statement-shared-values-global-capability.(上網時間：2019年5月23日)

在戰(zhàn)略資產分布上，美國在西太平洋占據顯著優(yōu)勢，而在印度洋的力量則相對有限，特別是它在印度洋的戰(zhàn)略重心集中在波斯灣，在東印度洋的存在感相對較弱，而且美國在印度洋的活動也一直面臨著印度的高度警惕和戰(zhàn)略掣肘。而英國則有著百余年經營印度洋的豐富經驗，并在印度洋擁有不可忽視的傳統(tǒng)影響力，具備隱形的政治優(yōu)勢。從戰(zhàn)略演進方向看，美國的“印太”戰(zhàn)略是要將其力量從太平洋擴展到印度洋，特別是東印度洋。而“全球英國”構想則是要將其當前活躍于西印度洋的英國力量延伸到太平洋，特別是西太平洋。五國防務安排未來可能將其活動范圍擴展至東印度洋和西太平洋。在五國防務安排中，英國、澳大利亞和新西蘭是美國堅定的盟友，新加坡則是美國在東南亞最為可靠和信任的伙伴之一，而作為穆斯林國家的馬來西亞雖然受制于國內政治而同美國關系較為冷淡，但也并不排斥美國在亞太安全格局中發(fā)揮領導性作用。同時，美國雖然從“亞太再平衡”戰(zhàn)略轉為“印太”戰(zhàn)略，但其在未來很長時間內的戰(zhàn)略重心仍然在東亞，其主要目標還是制衡中國，因此英國在印度洋的區(qū)域優(yōu)勢將有助于彌補美國在該區(qū)域的相對力量不足。[注]James Rogers, “Global Britain” and the Future of the British Armed Forces, London: The Henry Jackson Society, 2017, p.17.五國防務安排無疑將成為促進英美印太戰(zhàn)略互補和有效配合的橋梁。

再次，五國防務安排為英國深度介入亞太安全事務，特別是南海問題提供了關鍵性的機制保障。介入南海問題是英國體現(xiàn)其全球性大國地位和實踐“全球英國”構想的突出表現(xiàn)，[注]Shashank Joshi and Euan Graham, “‘Global Britain’ on the Lines in the South China Sea,” The Interpreter, Feb.22, 2018, http://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/global-britain-line-south-china-sea.(上網時間：2019年5月15日)同時也是其對華博弈、支持五國防務安排發(fā)揮作用的重要方式。[注]John Hemmings and James Rogers, The South China Sea: Why It Matters “Global Britain”, London: The Henry Jackson Society, 2019, pp.15-16.2015年1月，時任英國國防大臣哈蒙德在提出英國可能介入南海問題時，就是以英國要履行《五國防御協(xié)議》規(guī)定的義務為理由的。[注]Philip Hammond, “Foreign Secretary’s Speech on the UK in Asia Pacific,” HM Government, January 30, 2015, https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-on-the-uk-in-asia-pacific; Ridzwan Rahmat, “UK Prepared to Deploy Military Assets to Support FPDA in Event of Future Asia-Pacific Crises, Says Foreign Secretary,” IHS Jane’s 360, February 2, 2015, http://www.janes.com/article/48537/uk-prepared-to-deploy-military-assets-to-support-fpda-in-event-of-future-asia-pacific-crises-says-foreign-secretary.(上網時間：2019年5月15日)五國防務安排賦予了英國在東南亞保持軍事存在的法理依據，[注]Carlyle A. Thayer, “The Fiver Power Defence Arrangements at Forty (1971-2011),” Southeast Asian Affairs, 2012, p.66.并使其存在得到集體安全機制的支持，這是英國看重五國防務安排價值的重要原因。[注]MAJ Pek Wee Kian, “The Five Power Defence Arrangements: A Contemporary Assessment,” Pointer, Journal of Singapore Armed Forces, Vol.42, No.4, 2016, p.6.另一方面，五國防務安排本質上是一個松散的防務磋商機制，而并非具有很強約束力的軍事同盟。這一特性便于五國防務安排與其他不同層級的雙邊、三邊或多邊安全機制——如馬六甲海峽巡邏(MSP)、東盟國防部長會議(ADMM)等——進行對接，并構成了對這些機制的有效補充。[注]Ralf Emmers, “The Role of the Five Power Defence Arrangements in the Southeast Asian Security Architecture,” RSIS Working Paper, No.195, 2010, pp.2-3.

新加坡等東南亞國家在一定程度上也歡迎英國在南海問題上有效發(fā)揮作用，希望藉此形成多邊力量均勢，以確保南海地區(qū)穩(wěn)定。特別是新加坡長期致力于積極發(fā)展同美國等東南亞地區(qū)以外大國的安全合作關系，歡迎各大國介入亞太安全事務，以實現(xiàn)地區(qū)力量的動態(tài)平衡。[注]Andrew T. H. Tan, “The Five Power Defence Arrangements: The Continuing Relevance,” Contemporary Security Policy, Vol.29, No.2, 2008, pp.296-297.這一“地區(qū)安全問題國際化”的思路也將影響五國防務安排，使其傾向于扮演類似新加坡一樣引入域外力量維護地區(qū)均勢的角色。[注]Ralf Emmers, “The Role of the Five Power Defence Arrangements in the Southeast Asian Security Architecture,” RSIS Working Paper, No.195, 2010, p.16.

冷戰(zhàn)結束至“重返亞太”之前，美國逐步削減了在亞太的軍事存在，阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭的爆發(fā)更讓美國的安全重心轉向中東。這讓新加坡和馬來西亞擔心中國會趁機填補美國撤出后留下的所謂“力量真空”。而東盟在軍事合作問題上面臨的重重掣肘和軟弱無力，也讓新加坡和馬來西亞更加看重五國防務安排的價值，后者在推進防務交流合作上的專業(yè)、可靠和高效是東盟所無法比擬的。[注]同上, p.11.換言之，不僅英國有利用五國防務安排介入南海問題的動機，新加坡、馬來西亞等東南亞前英屬殖民地國家也對英國介入應對地區(qū)風險存在一定的戰(zhàn)略和心理上的需求。這種需求因為近年來中國的強勢崛起和南海問題的持續(xù)發(fā)酵，以及在美國先后推出“亞太再平衡”和“印太”戰(zhàn)略的背景下，得到進一步加強。五國防務安排本身就是借助域外國家力量應對地區(qū)安全威脅的一種模式，新加坡和馬來西亞正是得到了英國、澳大利亞和新西蘭等域外國家的集體安全保證，才得以有效應對來自印度尼西亞的威脅。因此，在新的歷史背景下，英國通過五國防務安排介入南海問題和亞太安全事務契合了這一機制的特性，也容易得到新加坡和馬來西亞的理解和支持。

在拓展合作領域方面，五國防務安排也越來越重視海洋安全。冷戰(zhàn)時期，五國防務安排的主要任務是解決馬來西亞和新加坡的防空問題，海洋和陸上安全居于次要地位。進入21世紀后，海洋安全在五國防務安排的目標任務中所占的分量越來越重。2003年6月，五國防務安排防長非正式會議提出，五國防務安排要發(fā)展應對非對稱威脅的能力，包括應對恐怖主義、海盜活動、保護專屬經濟區(qū)、災難救援和打擊毒品走私等。2004年，第二屆五國防務安排防長非正式會議決定把恐怖主義活動、海上走私、販毒、海盜活動等非傳統(tǒng)威脅視為亟須應對的地區(qū)安全環(huán)境新挑戰(zhàn)，強調要設置專門應對海洋安全威脅的演習科目，由此開啟了五國防務安排的轉型進程。[注]Carlyle A. Thayer, “The Fiver Power Defence Arrangements at Forty (1971-2011),” Southeast Asian Affairs, 2012, p.62; Carlyle A. Thayer, “The Five Power Defence Arrangements: The Quiet Achiever,” Security Challenges, Vol.3, No.1, 2007, p.94.2009年，時任新加坡國防部長張志賢在回答記者關于五國防務安排軍事演習是否涵蓋南中國海時，首次表示將視局勢而定，[注]許利平：“南海爭端與五國防務安排何干”，《青年參考》，2009年6月6日，http://qnck.cyol.com/content/2009-06/06/content_2698203.htm.(上網時間：2019年4月18日)這實際上是暗示了五國防務安排介入南海問題的可能性。

最后，五國防務安排構成了英國在“脫歐”后深化同日本、澳大利亞等盟友和伙伴的防務合作的重要切入點，有助于英國構筑其在印太地區(qū)的安全合作網絡。五國防務安排成員國均為英聯(lián)邦成員國，該機制是英帝國在東南亞的歷史遺存，天生就有著政治和文化上的較高凝聚力，這也是該組織區(qū)別于亞太其他組織程度更高的雙邊或多邊安全機制的一大特點。同時，五國防務安排成員國對地區(qū)安全事務，特別是在馬六甲海峽和南海海洋安全問題上有著共同看法，這種共識便于五國武裝力量在統(tǒng)一指揮下采取共同行動，[注]Andrew T. H. Tan, “The Five Power Defence Arrangements: The Continuing Relevance,” Contemporary Security Policy, Vol.29, No.2, 2008, pp.298-299.提高五國防務安排的組織性和行動力。從政治上講，五國防務安排體現(xiàn)了英國仍對東南亞防務承擔義務，有助于英國同其前殖民地國家保持良好關系，彰顯英國的全球性大國形象。[注]同上，p.289.五國防務安排的定期演習項目有助于加強成員國之間的軍事交流，增進其軍事合作關系。[注]Carlyle A. Thayer, “The Fiver Power Defence Arrangements at Forty (1971-2011),” Southeast Asian Affairs, 2012, p.67.在2015年《國家安全戰(zhàn)略和戰(zhàn)略防務與安全評估報告》中，英國特別提出要加強同《五國防御協(xié)議》國家的合作，增加對五國防務安排的貢獻。[注]HM Government, National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015: A Secure and Prosperous United Kingdom, London: Her Majesty’s Stationery Office, 2015, p.59.

放眼印太地區(qū)，英國與美國、日本、印度等在擴展印太概念并對沖中國的“一帶一路”倡議上，實際上構成了戰(zhàn)略配合和共同行動之勢。[注]Satoru Nagao, “Competing Visions: BRI vs FOIP?,” in John Hemmings, ed., Infrastructure, Ideas, and Strategy in the Indo-Pacific, London: The Henry Jackson Society, 2019, pp.52-53.作為英國在西太平洋保持軍事存在的立足點，五國防務安排可以成為英國與日本、澳大利亞、印度等印太盟友和伙伴加強防務與安全合作的紐帶。[注]John Hemmings and James Rogers, “Britain Can Be a Power in Asia,” The Interpreter, Jan.22, 2018, http://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/britain-can-be-power-asia.(上網時間：2019年5月15日)近年來，英日“準同盟”(quasi-alliance)不斷走向深化，防務與安全合作構成了英日關系的基石。[注]HM Government, National Security Capability Review, London: Cabinet Office, 2018, p.38.日本和英國在國家制度、地緣政治、價值觀、安全威脅和利益訴求等方面的相近甚至是一致性，決定了秉持“全球英國”理念的英國同致力于“國家正?；钡娜毡局g存在諸多可合作的領域，這種合作主要在印太區(qū)域展開。[注]John Hemmings and James Rogers, “Global Britain and Global Japan: A New Alliance in the Indo-Pacific?” Asia Pacific Bulletin, No.452, January 31, 2019.英國與日本在通過鞏固“基于規(guī)則的國際體系”來構建“自由開放的印太”這一點上有著顯著共識。[注]同上。2017年8月，日本在《英日安全合作共同宣言》中也表示，歡迎英國通過五國防務安排履行對亞太地區(qū)的安全義務。[注]“Japan-UK Joint Declaration on Security Cooperation,” https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/641155/Japan-UK_Joint_Declaration_on_Security_Cooperation.pdf.(上網時間：2019年5月15日)英國和日本分別作為美國在歐洲和亞太最重要的盟友，兩國的合作推動了英美日三方的合作。2016年，英國、美國和日本簽訂了三方海軍合作協(xié)定，合作重點指向就是西太平洋和南海地區(qū)。[注]Royal Navy, “Royal, US and Japanese Navies Pledge Closer Cooperation Around the Globe,” Royal Navy, October 24, 2016, http://www.royalnavy.mod.uk/news-and-latest-activity/news/2016/october/24/161024-tri-lateral-agreement; “2016 Trilateral Maritime Talks,”http://www.navy.mil/navydata/people/cno/Richardson/Message/CNO_US_Japan_UK_2016_Trilateral_Agreement.pdf; Steven Stashwick, “US, UK, and Japan Navies Sign First Ever Trilateral Cooperation Agreement,” The Diplomat, November 1, 2016, http://thediplomat.com/2016/11/us-uk-and-japan-navies-sign-first-ever-trilateral-cooperation-agreement/.(上網時間：2019年5月23日)除日本外，澳大利亞在英國擴展其印太安全合作網絡過程中將發(fā)揮“接入點”(node of access)作用。英國與澳大利亞在2013年簽訂了一項新的防務與安全合作協(xié)議，并在2018年確定了旨在發(fā)展兩國海軍關系的合作指針。[注]John Hemmings, Global Britain in the Indo-Pacific, London: The Henry Jackson Society, 2018, pp.21-22.澳大利亞期待在美國相對衰落的情況下，英國在“脫歐”后將更多資源轉向印太地區(qū)。英澳謀求進一步提升五國防務安排軍演的專業(yè)化水平和軍事能力，并協(xié)力推進英國在亞太部署新航母和在新加坡建設兩國可共用的海軍基地，上述舉措顯然有助于西方國家共同應對中國的崛起。[注]Tim Huxley, “The UK Embraces An Expansive Impulse in International Security,” The Interpreter, Nov.29, 2017, http://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/more-precision-required-australia-uk-defence-cooperation.(上網時間：2019年5月23日)

在“脫歐”背景下，英國更加重視發(fā)揮“盎格魯文化圈”(Anglosphere)的作用，深入挖掘以英聯(lián)邦為代表的昔日英帝國的歷史遺產，以支撐英國的全球抱負。[注]Simon Heffer, “The Anglosphere Renaissance: Britain’s Global View in Flux,” The Interpreter, Oct. 17, 2016, http://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/anglosphere-renaissance-britains-global-view-flux.(上網時間：2019年5月23日)因此，英國可能以五國防務安排為紐帶，通過該機制進一步深化與澳大利亞和新西蘭的防務合作關系，提升英國與加拿大、澳大利亞和新西蘭等印太地區(qū)前英帝國自治領的融合程度，建立密切配合的“英加澳新共同體”(CANZUK)?！坝⒓影男鹿餐w”這一設想提出于20世紀末，其主要思想是在四個英語民族國家間建立更密切的政治聯(lián)系。在英國“脫歐”背景下，該設想的熱度持續(xù)上升，并得到加拿大保守黨的大力支持。此外，英國、加拿大、澳大利亞和新西蘭與美國同屬“五眼聯(lián)盟”。這五個盎格魯—撒克遜國家之間不僅有著密切的情報互惠關系，而且還在海陸空三軍層面上開展廣泛的協(xié)商交流。即將進入“后脫歐時代”的英國，將致力于進一步加強同加拿大、澳大利亞和新西蘭在自由流通、自由貿易、統(tǒng)一外交、軍事合作和國防裝備采購、建立印太聯(lián)合艦隊、宇航空間、構建共同防御體系等方面的合作。其中，在國防裝備采購和印太聯(lián)合艦隊等領域，“英加澳新共同體”也非常歡迎同新加坡和馬來西亞這兩個五國防務安排成員國開展合作，包括共同采購英制26型護衛(wèi)艦等海軍裝備和合作研發(fā)下一代雷達，組織印太聯(lián)合艦隊同新加坡和馬來西亞?？哲婇_展聯(lián)合演習等。英國還可以“盎格魯—撒克遜國家聯(lián)盟”為核心，通過五國防務安排擴大同美國、日本、韓國、印度等盟友和伙伴的防務與安全合作。[注]Bob Seely MP and James Rogers, Global Britain: A Twenty-First Century Vision, London: The Henry Jackson, 2019, pp.30-31.五國防務安排也是英國同印度尼西亞和法國等國展開防務合作的重要平臺。[注]John Hemmings, Global Britain in the Indo-Pacific, London: The Henry Jackson Society, 2018, p.23.

三、“全球英國”構想下五國防務安排的局限性

盡管在“全球英國”構想下，五國防務安排對英國的價值日漸突出，由此被賦予了新的角色，但不能因此而過分拔高其作用，必須正視其在新形勢下同樣存在的問題和局限性。

第一，“全球英國”涵蓋的范圍過于廣泛，即便將印太地區(qū)視為戰(zhàn)略重點，英國也難以持續(xù)向該地區(qū)投入足夠的資源，這限制了五國防務安排作用的發(fā)揮。自2016年以來，英國的“脫歐”之路一直坎坷不平，這一進程時至今日都未能順利完成?？梢灶A見，即便完成“脫歐”，未來相當長一段時間內英國都將花費大量的精力來處理“脫歐”的后續(xù)事宜而分身乏術，這嚴重制約了英國向歐洲以外地區(qū)投入政治、經濟和軍事資源的能力。另一方面，英國加大對五國防務安排投入的承諾受到英國硬實力不足的嚴重制約。英國軍費投入近幾年一直保持在每年360億英鎊的水平，約占GDP的2.1﹪。盡管這一比例高于法國和德國，但鑒于英國一直持疑歐主義(Euroscepticism)立場，它的戰(zhàn)略抱負超越了歐盟所能支持的范圍，而分配給印太地區(qū)的軍事資源顯然不足以支撐英國實現(xiàn)其目標。同時，作為英國在印太競爭對手的中俄兩國的軍費開支和軍事實力都遠在英國之上。即便是美國、印度、日本、韓國等盟友，它們在印太地區(qū)部署的軍力也讓英國相形見絀。[注]Stephen Paduano, “Britain’s Pivot to Asia: The Perils﹠Possibilities of Post-Brexit Politics,” LSE IDEAS Strategic Update, March 2019, p.5.當前，英國日益削減的軍力，特別是其?？樟α吭絹碓诫y以支撐英國在海外的活動。英國的水面艦艇規(guī)模已大大減小，英國海軍僅靠現(xiàn)役的6艘驅逐艦和13艘護衛(wèi)艦同時支撐其在本土、地中海、中東、加勒比海和南大西洋的活動已是力不從心。最新服役的“伊麗莎白女王”號航母最多也只能搭載36架F-35B戰(zhàn)斗機，而且英國缺乏足夠的護航艦艇以組建航母戰(zhàn)斗群。[注]Edward Schwarck, “Understanding the UK’s Security Policy in the Asia-Pacific,” in Jonathan Eyal, et al., eds., Partners for Global Security: New Directions for the UK-Japan Defence and Security Relationship, London: Royal United Services Institute for Defence and Security Studies, 2015, p.24; UK Ministry of Defence, “UK Armed Forces Equipment and Formations 2018,”https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/728241/UK_Armed_Forces_Equipment_and_Formations_2018.pdf.(上網時間：2019年4月20日)在英國國防財政壓力不斷加大、軍事資源持續(xù)緊張的情況下，英國不僅要在歐洲應對俄羅斯的威脅，在地中海保持對敘利亞的壓力，還要鞏固在印度洋的軍事存在。在已是不堪重負的情況下，英國未來還要長期在太平洋部署軍力，顯然絕非易事。五國防務安排因為英國在1997年將香港交還給中國而成為英國體現(xiàn)其在亞太地區(qū)利益和影響力的象征。[注]Andrew T. H. Tan, “The Five Power Defence Arrangements: The Continuing Relevance,” Contemporary Security Policy, Vol.29, No.2, 2008, p.293.對于英國而言，目前五國防務安排的政治象征意義仍然大于其實際安全作用，未來它是否能發(fā)揮更大影響力在很大程度上取決于英國究竟能投入多少資源，特別是推動五國防務安排的機制化建設。

此外，印太雖然越來越被視為一個整體地緣政治單元，但那更多是對美國、日本和澳大利亞而言。對于英國來說，它在印太的軍事存在主要指在印度洋的存在，它在太平洋尚處于邊緣地位。美國對英國“重返亞洲”雖持歡迎態(tài)度，但基于英國有限的國力和地區(qū)影響力，英國在亞太的軍事存在更具有政治象征意味而難以對美國作出實質性貢獻。另一方面，歐洲陷入新的冷戰(zhàn)的危險在上升，美國更希望英國在歐洲和地中海為對抗俄羅斯作出更大貢獻，而不是在其鞭長莫及的遠東刷“存在感”。聚焦于西太平洋的英美日三方合作框架主要還是政治性的，美國對持續(xù)推動這一機制發(fā)展缺乏足夠的熱情和興趣，[注]John Hemmings, “UK-Japan Cooperation in Preserving the Liberal Order,” East-West Center, Asia Pacific Bulletin, January 11, 2018.英國的加入主要是表明一種支持美日的政治姿態(tài)。

第二，英國利用五國防務安排深度介入亞太安全事務特別是南海問題，會引發(fā)域內國家對同中國發(fā)生摩擦風險上升的擔憂，可能因此造成五國防務安排的內部分裂。在五國防務安排成員國中，只有馬來西亞是南海爭端當事國，英國、澳大利亞和新西蘭都是地理上的域外國家。馬來西亞雖然同中國存在南海島礁主權歸屬和海洋權益爭議，但在南海爭端中持溫和立場，中馬關系總體發(fā)展勢頭良好。新加坡從維護地區(qū)均勢角度考慮，雖然不反對引入域外國家力量以平衡中國的影響，但其南海政策也會受到東盟尋求南海問題“東盟化”而非國際化立場的影響。隨著包括馬來西亞和新加坡在內的東南亞國家在經濟上對中國的依存度不斷加深，它們避免在南海問題上與中國發(fā)生正面對抗、不希望看到緊張局勢升級的心理訴求也在持續(xù)增強。因此，馬來西亞對英國利用五國防務安排介入南海問題很難真正持積極態(tài)度，五國防務安排的松散特性也決定了馬來西亞不會受到這一機制的束縛而被英國拖入同中國對抗的泥潭之中。[注]Andrew T. H. Tan, “The Five Power Defence Arrangements: The Continuing Relevance,” Contemporary Security Policy, Vol.29, No.2, 2008, p.296.相比之下，英國介入南海問題更受到澳大利亞的歡迎。在澳大利亞看來，中國當前在南海的積極維權舉措和在南太平洋與日俱增的影響力意味著它有可能像當年的日本一樣統(tǒng)治亞太海域，這種霸權意圖同二戰(zhàn)前的日本如出一轍。[注]Alex Tu, “China’s Dream for the South China Sea,” July 6, 2018, Australian Institute of International Affairs, https://www.internationalaffairs.org.au/resource/chinas-dream-for-the-south-china-sea/.(上網時間：2019年5月15日)由此可見，英澳與新馬在南海問題上存在不同的政策取向，這將導致五國防務安排在南海問題上呈現(xiàn)出分裂態(tài)勢和集體行動困境。

另外，中國對英國介入南海問題保持高度警惕，并多次同英方交涉，這迫使英方不得不重新評估利用五國防務安排挑釁中國的收益和風險。而時任英國國防大臣威廉姆森在2019年2月發(fā)表的將派“伊麗莎白女王”號航母戰(zhàn)斗群巡航太平洋的言論，更是被英國媒體普遍認為是導致時任英國財政大臣哈蒙德訪華計劃被取消的直接原因，他此行原定商討中國擴大對英國商品的市場準入事宜。[注]Stephen Paduano, “Britain’s Pivot to Asia: The Perils﹠Possibilities of Post-Brexit Politics,” LSE IDEAS Strategic Update, March 2019, pp.6-7.威廉姆森的輕率言論還引起英國政府內部的極大爭議。英國政府發(fā)言人隨后不點名地批駁了威廉姆森關于航母部署的言論，表示“伊麗莎白女王”號航母在2021年之前都不會被部署，而且其部署計劃最終將由首相而非國防大臣決定，并強調中英之間是強有力和建設性的關系。[注]Tim Clifford, “Rule Britannia Against China: New UK Aircraft Carrier HMS Queen Elizabeth into the South China Sea in 2021?” Global Research, February 13, 2019, https://www.globalresearch.ca/rule-britannia-against-china-new-uk-aircraft-carrier-hms-queen-elizabeth-into-the-south-china-sea-in-2021/5668474.(上網時間：2019年4月20日)哈蒙德在接受采訪時也罕見地公開批評威廉姆森，稱其派遣航母的言論“極其不成熟”。[注]“英財政大臣懟國防大臣涉華言論：極其不成熟”，2019年2月22日，http://world.huanqiu.com/exclusive/2019-02/14374255.html?agt=15438.(上網時間：2019年5月15日)由此可見，英國在南海問題上直接面臨來自中方的強大壓力，它在充滿不確定因素的“后脫歐時代”更需要得到中國的支持，這也有力地制約了英國利用五國防務安排介入南海問題的動力和決心。

第三，擴展五國防務安排的任務和使命雖然可以體現(xiàn)其新角色，但在實際執(zhí)行過程中還是會受到多種因素的干擾。當初成立五國防務安排的初衷是解決英國撤軍后的新加坡和馬來西亞的防務問題，這一組織的定位和目標設置都相當明確。在新形勢下，擴展五國防務安排的角色定位和任務范圍更有利于實現(xiàn)英國、澳大利亞和新西蘭的政治抱負，但并不完全符合新加坡和馬來西亞的地緣政治利益，特別是這種擴張的方式和界限必須得到明確說明。對于五國防務安排是否是對東盟等其他地區(qū)安全機制的補充，它們之間是否存在角色重疊和競爭關系等爭議性問題，不同學者之間存在較大分歧。[注]Lieutenant Colonel Brendan Robinson, To What Extent Should the UK’s Armed Forces Once Again Be Prepared to Operate Routinely East of Suez? Canberra: Centre for Defence and Strategic Studies, 2016, p.7.此外，英國擴展以五國防務安排為中心的印太安全合作網絡，在一定程度上也受到以美國為中心的印太同盟體系的制約。例如，美國在地區(qū)聯(lián)盟體系中的領導地位在一定程度上將限制英日雙邊合作的范圍和水平，而兩國的戰(zhàn)略設計者也會習慣于將英日防務與安全合作視為從屬于對美同盟關系的次要關系。[注]Philip Shetler-Jones, “Britain’s Quasi-Alliance with Japan,” in Luis Simón and Ulrich Speck, eds., Natural Partners? Europe, Japan and Security in the Indo-Pacific, Madrid: Real Instituto Elcano, 2018, pp.18-19.不僅如此，新加坡和馬來西亞借助五國防務安排引入英國等域外大國力量不僅旨在平衡快速崛起的中國的影響力，同時也要平衡美國在亞太的擴張，避免中美日益激烈的戰(zhàn)略競爭影響地區(qū)安全和域內國家利益。[注]Andrew T. H. Tan, “The Five Power Defence Arrangements: The Continuing Relevance,” Contemporary Security Policy, Vol.29, No.2, 2008, p.298.換言之，五國防務安排并不完全同美國主導的印太同盟體系協(xié)調一致，它暗含了東南亞國家追求獨立性的政治訴求，由此決定了五國防務安排的活動會受到美國及其同盟體系的制約。

英國在印太的殖民主義歷史，既是促進英國同東南亞前英屬殖民地國家合作的潤滑劑，也是導致中國、印度等印太大國對英國保持警惕和戒心的負面因素，它構成了英國進軍印太的“歷史負擔”。[注]David Warren, Does Britain Matter in East Asia? London: The Royal Institute of International Affairs, 2014, p.6.時任英國國防大臣威廉姆森揚言將派航母前往太平洋以展現(xiàn)實力的挑釁言論，也被外界批評為舊式帝國主義思維和拒絕承認現(xiàn)實的“鴕鳥”心態(tài)的寫照。[注]Stephen Paduano, “Britain’s Pivot to Asia: The Perils﹠Possibilities of Post-Brexit Politics, ” LSE IDEAS Strategic Update, March 2019, p.4.這種念念不忘昔日“日不落帝國”的榮光、難以完全正視現(xiàn)實的政治精英在英國絕非少數(shù)，這種心態(tài)在一定程度上將對英國推動五國防務安排轉型的努力產生負面影響。

第四，印度洋和太平洋的地區(qū)安全環(huán)境存在較大差異，這決定了五國防務安排在推進英國的印度洋戰(zhàn)略和太平洋戰(zhàn)略對接過程中，會存在一定的“兼容性”困難。五國防務安排是一個以防務與安全合作為核心的國家間合作機制，它自設立之日起就是著眼于亞太，特別是東南亞的地緣政治環(huán)境的。亞太地區(qū)的安全問題主要是核擴散、領土與海洋爭端等重大議題，背后是國家間的競爭和博弈，甚至是對抗和沖突。而印度洋則主要面臨的是海盜活動、毒品走私、販賣人口、地下軍火交易、非法捕撈等非傳統(tǒng)安全威脅，由此凸顯出印度洋地區(qū)的治理失衡問題。太平洋地區(qū)存在著一系列較為成熟的安全對話和合作機制，如東盟地區(qū)論壇(ARF)、東盟防長擴大會議(ADMM-Plus)、亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定(ReCAAP)等。相比之下，印度洋地區(qū)雖然也有環(huán)印度洋地區(qū)合作聯(lián)盟(IORA)、印度洋海軍論壇(IONS)等安全對話與合作平臺，但在發(fā)展水平和影響力上無法與太平洋地區(qū)的安全合作機制相比，且該區(qū)域安全合作機制的排他性傾向明顯，缺乏足夠的開放度、執(zhí)行力和效率。[注]David Brewster, “The Taming of the West”, The Interpreter, Apr.30, 2018, http://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/taming-west.(上網時間：2019年5月23日)

另外，為打擊索馬里海盜，美國、中國、俄羅斯、英國、法國、印度、日本等世界主要大國，以及北約、歐盟等主要政治力量都在印度洋保持了長期存在。而在太平洋，則主要是中美之間的戰(zhàn)略博弈，掌握地區(qū)安全事務話語權的大國相對較少。因此，作為一個歷史悠久、專業(yè)化程度較高的防務合作機制，五國防務安排需要進一步深化轉型，才能適應印度洋地區(qū)非傳統(tǒng)安全威脅突出、區(qū)域治理和安全合作水平較低、各種外部力量長期存在等特點，方能有效發(fā)揮連接印度洋和太平洋兩大戰(zhàn)略空間的樞紐作用。英國要推動五國防務安排轉型，離不開該機制其他成員國的支持。在促進五國防務安排發(fā)揮更大作用這一點上，新加坡和澳大利亞態(tài)度最為積極。盡管如此，英國與新加坡和澳大利亞在具體政策方向上仍然存在分歧。新加坡基于本國嚴重缺乏安全縱深的城市國家特性，對一切有利于地區(qū)均勢的外部力量介入都持開放立場，會更加注意在大國之間保持平衡，特別是要游走于中美之間，而英國只是新加坡大國外交政策的有益補充而已。同樣地，澳大利亞的戰(zhàn)略基石是美澳新同盟(ANZUS)，[注]Evan A. Laksmana, “Reinforcing Indonesia-Australia Defence Relations: The Case for Maritime Recalibration”, Lowy Institute Analyses, October 2, 2018, http://www.lowyinstitute.org/publications/reinforcing-indonesia-australia-defence-relations-case-maritime-recalibration-1.(上網時間：2019年5月23日)這也導致其對外政策的首要考慮因素是美國的立場而非英國的態(tài)度。簡言之，無論是新加坡還是澳大利亞，維護美國主導的印太秩序在其外交天平中占據更重的分量，保持同中國的接觸和合作也不可或缺，而英國則無疑處于次要地位，這種傾向同英國對兩國的期望值存在不小偏差，并會削弱它們對五國防務安排轉型的支持力度。

四、結語

自1971年建立以來，五國防務安排一直處于不起眼的位置。究其原因，雖然同該機制有限的戰(zhàn)略目標和缺乏影響力有關，但從根本上講還是英國長期以來對該機制不重視及英國在亞太地緣政治中的邊緣化地位所致。在告別歐盟國家身份后，英國將不再只是“歐洲的英國”或“大西洋的英國”，而更多的是“世界的英國”，亦即“全球英國”。在“全球英國”構想下，英國邁出的第一步是努力將自身建設成為“印太的英國”，特別是“亞洲的英國”，而加強對五國防務安排的投入、注重發(fā)揮其作用則成為英國的有效突破口。因此，盡管無論是“全球英國”構想還是英國的印太戰(zhàn)略都尚還處于醞釀階段，但五國防務安排在未來的英國印太戰(zhàn)略布局中將扮演關鍵性角色則是毋庸置疑的。當然，受制于美國在印太安全結構中的強勢地位、中國崛起帶來的巨大沖擊等諸多因素，五國防務安排是否能扮演好英國所期待的新角色還存在諸多變數(shù)。不過，可以肯定的是，無論外部環(huán)境怎樣錯綜復雜，印太局勢如何風云變幻，決定五國防務安排未來發(fā)展前景的根本性因素還是英國自身的戰(zhàn)略決心、資源投入程度和運作藝術。作為五國防務安排中綜合實力最強、國際影響力最大和戰(zhàn)略資產最豐厚的成員，在徹底卸下“歐盟負擔”后，英國完全有理由采取更多實質性舉措來實踐其“立足印度洋”并“重返亞太”的抱負，加強五國防務安排建設則是題中之義。從這個意義上講，五國防務安排的發(fā)展既是捕捉“全球英國”動態(tài)的風向標，也是衡量“全球英國”是否取得成功的重要標準。僅就此而言，五國防務安排就已被賦予了新的價值，并正在煥發(fā)出新的生命力?！?/p>