歐洲議會(huì)選舉視閾下的歐盟碎片化及其影響

何 韻 史志欽

[內(nèi)容提要] 2019年5月23～26日，歐洲議會(huì)選舉在28個(gè)歐盟成員國(guó)中進(jìn)行。選舉后歐盟碎片化趨勢(shì)加劇，具體表現(xiàn)為人民黨和社民盟兩大黨團(tuán)對(duì)歐洲議會(huì)和歐理會(huì)控制力減弱、東南歐與西北歐地域分化明顯、主要黨團(tuán)內(nèi)核心區(qū)議席下降導(dǎo)致內(nèi)部分裂。歐盟碎片化的原因與主流政黨意識(shí)形態(tài)趨同并衰落、成員國(guó)內(nèi)部碎片化加劇，以及歐洲議會(huì)選舉本身的次等選舉、抗議性選舉特征等問(wèn)題有關(guān)。歐盟碎片化將對(duì)歐盟出臺(tái)激進(jìn)的氣候政策帶來(lái)挑戰(zhàn)，同時(shí)也將加大下一輪歐盟預(yù)算談判難度，推遲歐盟對(duì)外簽署自由貿(mào)易協(xié)定和吸納新成員的步伐，并可能加劇歐元區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，此次歐洲議會(huì)選舉也將對(duì)中歐關(guān)系帶來(lái)一定影響。

2019年5月23～26日，歐洲議會(huì)選舉在歐盟28個(gè)成員國(guó)舉行，選舉產(chǎn)生第九屆歐洲議會(huì)，共751名議員。注雖然目前歐洲議會(huì)還有751個(gè)議席，但英國(guó)“脫歐”后英國(guó)的73個(gè)議席中27個(gè)將被按比例分配給14個(gè)歐盟成員國(guó)，剩下的46個(gè)將留作歐盟未來(lái)擴(kuò)張備用，歐洲議會(huì)議席也將減少到705個(gè)。詳見(jiàn)Euan Healey，“European Right Will Widen Gap with Rivals after Brexit, Projection Shows,”EuroNews, June 13, 2019.此次選舉投票率達(dá)到50.8%，扭轉(zhuǎn)了自1979年歐洲議會(huì)第一次實(shí)施直接選舉以來(lái)投票率不斷下降的趨勢(shì)，遠(yuǎn)高于2014年的42%。多數(shù)分析認(rèn)為，此次歐洲議會(huì)選舉后歐盟碎片化(fragmentation)趨勢(shì)加劇。注Susi Dennison etc., “How to Govern a Fragmented EU: What Europeans Said at the Ballot Box,” European Council on Foreign Relations Report, https://www.ecfr.eu/page/-/how_to_govern_a_fragmented_eu_what_europeans_said_at_the_ballot_box.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年9月11日)歐盟碎片化有哪些表現(xiàn)和成因？會(huì)給歐盟內(nèi)政外交政策的形成帶來(lái)什么挑戰(zhàn)？對(duì)中歐關(guān)系又會(huì)產(chǎn)生什么影響？本文從分析歐洲議會(huì)選舉的結(jié)果出發(fā)，對(duì)上述問(wèn)題試做分析。

一、歐盟碎片化趨勢(shì)加劇

所謂碎片化通常包括兩方面：政治碎片化，即對(duì)決策能夠產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行為體增多；意識(shí)形態(tài)碎片化，即內(nèi)部不同群體、不同地域意識(shí)形態(tài)分化加劇。注Bj?rn Volkerink and Jakob De Haan, “Fragmented Government Effects on Fiscal Policy: New Evidence,” Public Choice, Vol. 109, No. 3, 2001, pp. 221-242.碎片化一直是困擾歐洲一體化進(jìn)程的重要問(wèn)題。早在20世紀(jì)末就有學(xué)者警告，認(rèn)為歐盟碎片化可能帶來(lái)新問(wèn)題。注Andrew Moravcsik, Centralization or Fragmentation?: Europe Facing the Challenges of Deepening, Diversity, and Democracy, Council on Foreign Relations Press, 1998，p.5.2014年歐洲議會(huì)選舉后，有學(xué)者指出歐盟碎片化趨勢(shì)在加劇，主要表現(xiàn)是大黨團(tuán)(party group)議席減少，而歐洲議會(huì)的政黨數(shù)量增多。注Cas Mudde, “It’s the Fragmentation, Stupid!” Vox, June 10, 2019.黨團(tuán)是由一些意識(shí)形態(tài)相同或類似的政黨組織起來(lái)的政治活動(dòng)單位，也是歐洲議會(huì)日?；顒?dòng)的主要單位。注關(guān)于歐洲議會(huì)黨團(tuán)及其特征的研究，詳見(jiàn)王明進(jìn)：“淺析歐洲議會(huì)黨團(tuán)體制”，《歐洲研究》，2005年第6期，第81～93頁(yè)。2019年的歐洲議會(huì)選舉延續(xù)了歐盟碎片化的趨勢(shì)，除大黨團(tuán)的議席減少外，意識(shí)形態(tài)的區(qū)域分化也在加劇。

表1 歐洲議會(huì)各大黨團(tuán)地域分布(2014～2019年)*

數(shù)據(jù)來(lái)源：歐洲議會(huì)官方網(wǎng)站：https://election-results.eu/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年7月25日)

說(shuō)明：* 除塞浦路斯外，歐盟成員國(guó)地域劃分以聯(lián)合國(guó)地理計(jì)劃(UN Geoscheme)為依據(jù)。該計(jì)劃將歐洲分為東歐、南歐、西歐、北歐四個(gè)部分。塞浦路斯地理上屬于亞洲，因而沒(méi)有被劃為歐洲國(guó)家，但其是歐盟國(guó)家，地處地中海，因而將其歸于南歐。

** 關(guān)于歐洲議會(huì)情況的統(tǒng)計(jì)有兩種，一種統(tǒng)計(jì)新一屆歐洲議會(huì)(constitutive session)開(kāi)始時(shí)的議席分布，另一種統(tǒng)計(jì)一屆歐洲議會(huì)結(jié)束并將離任(outgoing parliament)時(shí)的議席分布。本文采用的是第一種統(tǒng)計(jì)方式。由于民族與自由黨團(tuán)是在2015年才組成的黨團(tuán)，因此在2014年歐洲議會(huì)選舉的數(shù)據(jù)中沒(méi)有其議席數(shù)。

第一，兩大主要黨團(tuán)在此次選舉后失去歐洲議會(huì)多數(shù)席位，其政黨成員在歐洲理事會(huì)的分布減少，其他黨團(tuán)影響力上升。一般而言，歐洲議會(huì)黨團(tuán)對(duì)其議員的投票行為有重要影響，黨團(tuán)成員在以往議會(huì)投票中表現(xiàn)出驚人的團(tuán)結(jié)。[注]Attina Fulvio, “The Voting Behaviour of the European Parliament Members and the Problem of the Euro-parties,”European Journal of Political Research, Vol. 18, No. 5, 1990, pp. 557-579.歐洲人民黨(European People’s Party，EPP,下文簡(jiǎn)稱“人民黨”)和社會(huì)民主聯(lián)盟(Progressive Alliance of Socialists and Democrats，S&D，下文簡(jiǎn)稱“社民盟”)是歐洲議會(huì)最大的兩大黨團(tuán)，并長(zhǎng)期占有歐洲議會(huì)多數(shù)席位。由于歐洲議會(huì)采取多數(shù)決策制，這意味著兩大黨團(tuán)可以長(zhǎng)期控制歐洲議會(huì)決策。然而，兩大黨團(tuán)在此次選舉中共丟掉76個(gè)議席，這使它們不再占有議會(huì)多數(shù)席位，同時(shí)也就失去對(duì)歐洲議會(huì)的控制。與此同時(shí)，綠黨和自民盟(后改名“復(fù)興歐洲”)分別增加41和24個(gè)議席，一舉成為歐洲議會(huì)第三和第四大黨團(tuán)，影響力大幅提升(見(jiàn)表1)。在社民盟和人民黨失去議會(huì)多數(shù)的情況下，歐洲議會(huì)任何決定除獲得兩黨支持外還必須爭(zhēng)取其他黨團(tuán)支持。這意味著歐洲議會(huì)決策不再由兩黨把持，而取決于歐洲議會(huì)四大親歐黨團(tuán)之間的聯(lián)盟與制衡。

在歐洲理事會(huì)，人民黨和社民盟的影響也大不如前。歐理會(huì)是歐盟最高決策機(jī)構(gòu)，其決策依賴于成員國(guó)政府一致共識(shí)。盡管多數(shù)研究表明成員國(guó)政府所在的政黨而非黨團(tuán)對(duì)其投票行為影響更大，但政黨在多數(shù)議題上的立場(chǎng)往往與其所在黨團(tuán)立場(chǎng)接近。2014年歐洲議會(huì)選舉后，歐洲理事會(huì)中有21個(gè)成員屬于兩大黨團(tuán)內(nèi)的政黨，而隨著2019年7月7日希臘選舉結(jié)束，這一數(shù)字已下降到15個(gè)。“復(fù)興歐洲”、保守黨和獨(dú)立成員的數(shù)量則有所增加。這一變化反映出歐理會(huì)成員國(guó)政府意識(shí)形態(tài)的差異增加，這可能給其共識(shí)的達(dá)成增加難度。

第二，綠黨和右翼黨團(tuán)席位雖有增加，但地域分化明顯。綠黨集中在西歐和北歐，而極右翼民粹主義黨團(tuán)則集中于西歐和南歐。這兩大黨團(tuán)的地域分布不平衡也體現(xiàn)出歐盟內(nèi)意識(shí)形態(tài)的碎片化趨勢(shì)(見(jiàn)表1)。

盡管綠黨在這次歐洲議會(huì)選舉議席增加了24個(gè)，但票源主要集中于西歐和北歐，其在南歐議席反而從6個(gè)下降到3個(gè)，在東歐也只有3個(gè)席位。這說(shuō)明“綠色浪潮”并沒(méi)有到達(dá)中東歐和南歐地區(qū)，這些地區(qū)的選民對(duì)于氣候變化以及環(huán)境問(wèn)題的重視程度要遠(yuǎn)低于西歐和北歐。同樣，極右翼民粹黨團(tuán)認(rèn)同與民主黨雖然在南歐和西歐獲得大量席位，但在東歐和北歐地區(qū)卻勢(shì)單力薄。這意味著極右翼的政治主張?jiān)谥袞|歐地區(qū)并不受歡迎，相反溫和的疑歐性政黨如波蘭的法律與公正黨(Law and Justice Party)和匈牙利的青年民主主義聯(lián)盟(Fidesz，簡(jiǎn)稱“青民盟”)卻大獲全勝，分別獲得46.1%和52%的選票。這些地區(qū)的歐盟成員從歐盟獲得大量結(jié)構(gòu)性援助(structure funding)，因此并不支持脫離歐盟或者極右翼民粹主義“內(nèi)部分解歐盟”的主張。相反，溫和派疑歐政黨雖然在法制和移民等問(wèn)題上更接近極右翼，但其整體上仍對(duì)歐盟持肯定態(tài)度。

第三，人民黨、社民盟內(nèi)部分裂，核心區(qū)影響力下降。 研究 “差異一體化”(differentiated integration)的學(xué)者將歐盟分為西歐和北歐兩塊“核心區(qū)”以及南歐和東歐兩塊“邊緣區(qū)”。[注]Dyson, Kenneth, and Angelos Sepos, eds., Which Europe? The Politics of Differentiated Integration, Springer, 2010, p. 245.其中，西歐不僅一體化程度最高、時(shí)間最久，而且經(jīng)濟(jì)上最發(fā)達(dá)，在歐盟的決策權(quán)也最大。根據(jù)2018年歐盟外交關(guān)系委員會(huì)(ECFR)的一項(xiàng)針對(duì)專家和決策者的民調(diào)顯示，對(duì)歐盟政策影響最大的四個(gè)國(guó)家英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、荷蘭，均為西歐國(guó)家。由此可見(jiàn)，西歐是歐盟政策的核心。[注]Josef Janning, “The ‘More Europe’ Core Four,” European Council on Foreign Relations, July 26, 2018.南歐國(guó)家雖然大部分是老牌歐洲國(guó)家，但在2008年的金融危機(jī)后被日益邊緣化。東歐國(guó)家是歐盟新成員，雖然有法律上成員國(guó)地位，但對(duì)歐盟決策影響力十分有限[注]Magone, José M., Brigid Laffan, and Christian Schweiger, eds, Core-periphery Relations in the European Union: Power and Conflict in a Dualist Political Economy, Routledge, 2016, p.120.。

從表1可以看到，人民黨和社民盟雖然在歐盟四大地區(qū)都有所分布，但其東歐和南歐地區(qū)的議席之和已經(jīng)超過(guò)北歐和西歐之和。事實(shí)上，歐盟自2000年?yáng)|擴(kuò)后西歐“核心區(qū)”在人民黨和社民盟的席位比不斷下降，但是2019年歐洲議會(huì)選舉后，人民黨內(nèi)東歐議席才第一次超過(guò)西歐，而社民盟內(nèi)西歐議席繼續(xù)減少，已被南歐遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩開(kāi)。此外，選舉后人民黨內(nèi)四大派系中有三個(gè)來(lái)自東歐地區(qū)，而社民盟內(nèi)五個(gè)派系中有三個(gè)來(lái)自南歐地區(qū)。[注]Cas Mudde, “It’s the Fragmentation, Stupid!” .兩黨內(nèi)“核心區(qū)”議席的減少與“邊緣區(qū)”議席增加將對(duì)核心區(qū)主導(dǎo)的政策立場(chǎng)形成沖擊，而黨團(tuán)紀(jì)律則面臨壓力。[注]Babara Lochbihler et., “EP 2019: Group Discipline under Pressure Post-elections?” Vote Watch, Feb. 25, 2019.例如，雖然法德共同支持弗朗斯·蒂默曼斯(Frans Timmermans)出任新歐委會(huì)主席人選，但因?yàn)闁|歐和南歐國(guó)家反對(duì)，蒂默曼斯不可能獲得人民黨和社民盟多數(shù)議員支持，從而無(wú)望通過(guò)議會(huì)投票而未能獲得提名。[注]何律衡：“政治交易和分裂前兆：歐盟將同時(shí)誕生首位女性主席、歐洲央行行長(zhǎng)”，《東方網(wǎng)》，2019年7月3日。

此外，東歐的波蘭、匈牙利、捷克以及斯洛伐克形成維謝格拉德集團(tuán)(Visegrad Group，又稱V4)，在難民、法治方面都與“核心區(qū)”有較大分歧。[注]Stephen Lehne, “Europe’s East-West Divide: Myth or Reality?” Carnegie Foundation Report, April 11, 2019, https://carnegieeurope.eu/2019/04/11/europe-s-east-west-divide-myth-or-reality-pub-78847.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年9月11日)而南歐的意大利、希臘則因財(cái)政政策和結(jié)構(gòu)性改革等問(wèn)題在2008年金融危機(jī)中與西歐發(fā)生過(guò)重大沖突。[注]Marek Dabrowski, “The Global Financial Crisis: Lessons for European Integration,” Economic Systems, Vol. 34, No.1, 2010, 38-54.東歐、南歐議席上升可能迫使兩大黨團(tuán)的“核心區(qū)”成員向東歐和南歐做更多妥協(xié)。例如，人民黨2019年上半年曾以違反歐盟法治規(guī)則和攻擊歐委會(huì)主席容克為由凍結(jié)匈牙利青民盟的成員身份。選舉后，人民黨與第二大黨團(tuán)社民盟的差距縮小到28個(gè)議席，其中青民盟席位約占一半。青民盟對(duì)于人民黨維持其議會(huì)第一大黨團(tuán)身份至關(guān)重要，人民黨因而將很可能恢復(fù)青民黨的成員身份，并在法治等方面向匈牙利妥協(xié)。社民盟內(nèi)意大利社民黨是第一大黨，南歐也是社民盟議席最多的地區(qū)，這可能意味著社民盟在針對(duì)歐理會(huì)提出的意大利財(cái)政上不負(fù)責(zé)任的懲戒問(wèn)題上會(huì)更袒護(hù)意大利。

人民黨和社民盟向東歐、南歐地區(qū)妥協(xié)的做法有可能使其在西歐和北歐進(jìn)一步失去民心，從而對(duì)東歐和南歐的依賴進(jìn)一步加大。這種趨勢(shì)發(fā)展下去，社民盟和人民黨可能成為東歐和南歐國(guó)家為主的黨團(tuán)，而復(fù)興歐洲和綠黨則將西歐和北歐“核心區(qū)”的代表，屆時(shí)歐盟內(nèi)地域的差別很可能因?yàn)辄h團(tuán)的地域分化而被放大。

二、歐盟碎片化原因分析

歐盟碎片化與主流政黨衰落以及歐盟成員國(guó)內(nèi)部的碎片化有直接關(guān)系，也反映出歐洲議會(huì)選舉次等選舉和抗議性選舉的性質(zhì)。

第一，以社民盟內(nèi)政黨為代表的意識(shí)形態(tài)中間偏左的政黨和以人民黨團(tuán)內(nèi)政黨為代表的意識(shí)形態(tài)中間偏右的主流政黨政策立場(chǎng)趨同，而兩者均不能有效回應(yīng)當(dāng)前歐盟面臨的挑戰(zhàn)，使其支持率大幅下滑。[注]Hanspeter Kriesi et al, West European Politics in the Age of Globalization, Cambridge University Press, 2008, p. 15自20世紀(jì)90年代以來(lái)，社民黨、工黨等中左翼主流政黨已經(jīng)接受全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，[注]林德山將左翼政黨分為溫和左翼，激進(jìn)左翼和極端左翼。主流左翼政黨、中左翼政黨指的都是溫和左翼。詳見(jiàn)林德山: “歐洲中左翼政黨面臨的挑戰(zhàn)”，《探索與爭(zhēng)鳴》, 2012年第3期，第 66頁(yè)。保守黨、基民盟等中右翼主流政黨則接受福利國(guó)家的主張；中右翼政黨還接受種族平等、同性戀權(quán)利等一度由左翼所倡導(dǎo)的社會(huì)主張，這使中左和中右的主流政黨失去意識(shí)形態(tài)的辨識(shí)度。與此同時(shí)，主流中左翼和中右翼政黨對(duì)貧富分化、環(huán)境危機(jī)、移民危機(jī)等新挑戰(zhàn)缺乏有效應(yīng)對(duì)，這使大量選民開(kāi)始尋找新的支持對(duì)象，它們或者是極端的民粹主義政黨，或者是以環(huán)保為其核心主張的綠黨，這導(dǎo)致一些選民轉(zhuǎn)而支持極端的左翼或右翼政黨，而處于意識(shí)形態(tài)光譜中部的社民盟和人民黨在歐洲議會(huì)的議席下降(見(jiàn)圖1)。

從圖1可以看出，在1979～1999年的四次選舉中，社民盟和人民黨在歐洲議會(huì)選舉中呈此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，一黨議席的下降往往伴隨另一黨議席的上升，但兩黨總體議席數(shù)穩(wěn)定，并且占到議會(huì)一半以上。在以左右意識(shí)形態(tài)來(lái)劃分的政治光譜中，中間派選民主要在中左和中右政黨之間搖擺。然而，自1999年以來(lái)的四次選舉中，除2014年選舉社民盟議席占比略微上升外，兩大黨團(tuán)的席位一致呈遞減趨勢(shì)，兩者在歐洲議會(huì)的議席比重也不斷下降，大量選民開(kāi)始轉(zhuǎn)向兩黨以外的其他政黨，兩黨也最終失去議會(huì)多數(shù)。在這種背景下，一些學(xué)者認(rèn)為意識(shí)形態(tài)的左右之分已經(jīng)不能貼切地區(qū)分各方在移民、一體化、貿(mào)易、是否反精英和反建制以及政治認(rèn)同上的不同態(tài)度，歐洲范圍內(nèi)正在出現(xiàn)政治重組，“左”和“右”的歐洲正在被“開(kāi)放的歐洲”和“封閉的歐洲”所取代，歐洲已經(jīng)形成新的政治光譜，而新的政治勢(shì)力和大量新政黨涌現(xiàn)。[注]詳見(jiàn)：Christopher Johnston, Howard G. Lavine, and Christopher M. Federico, Open Versus Closed: Personality, Identity, and the Politics of Redistribution, Cambridge University Press, 2017.

第二，歐盟碎片化的直接原因是其成員國(guó)內(nèi)部的碎片化。一方面，新議題的出現(xiàn)以及主流政黨在應(yīng)對(duì)這些議題上不得人心，迫使大量選民開(kāi)始在主流政黨外尋找其他選項(xiàng)，這就催生出大量 “單一議題”(single issue)政黨或“有限議題政黨” (niche parties)。[注]Thomas M. Meyer and Bernhard Miller, “The Niche Party Concept and Its Measurement,” Party Politics, Vol. 21, No. 2, 2015, pp. 259-271.有限議題政黨的特征是集中關(guān)注于十分有限的議題，因此適合被翻譯成“有限議題政黨”。因其所獲得的支持僅限于某些地區(qū)或特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)群體國(guó)內(nèi)一些研究也將其翻譯成“小生境政黨”。例如，近年來(lái)針對(duì)移民問(wèn)題而出現(xiàn)的大量極右翼政黨。[注]Cas Mudde, “The Single‐issue Party Thesis: Extreme Right Parties and the Immigration Issue,” West European Politics, Vol. 22, No. 3, 1999, pp. 182-197.另一方面，因特網(wǎng)和社交媒體的廣泛使用使政治出現(xiàn)“脫媒化”(disintermediation)，有魅力的政治領(lǐng)袖可以繞開(kāi)傳統(tǒng)政黨的組織結(jié)構(gòu)與其支持者建立直接聯(lián)系，這使他們可以快速組建新型政黨，并直接從選民中獲得支持。[注]Roberta Bracciale and Antonio Martella, “Define the Populist Political Communication Style: the Case of Italian Political Leaders on Twitter,” Information, Communication & Society, Vol. 20, No. 9, 2017, pp. 1310-1329. 例如，英國(guó)的“脫歐”黨從正式成立到參加歐洲議會(huì)選舉并大獲全勝僅不到四十天時(shí)間，其組織結(jié)構(gòu)為有限公司，并給與其黨首法拉奇(Nicholas Farage)政黨事務(wù)的絕對(duì)控制權(quán)。其結(jié)果是在多數(shù)歐洲國(guó)家, 新政黨開(kāi)始大幅涌現(xiàn)，議會(huì)中政黨數(shù)量也在不斷增加，各國(guó)內(nèi)部權(quán)力碎片化趨勢(shì)加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2000年以來(lái)，歐盟各國(guó)進(jìn)入議會(huì)的新政黨多達(dá)94個(gè),[注]Andrea Kendall-Taylor, Erica Frantz and Joseph Wright, “Why the Fragmentation of European Politics Could Bode Poorly for Democracy,” The Washington Post, June 5, 2019.僅2015～2017年間就有31個(gè)。[注]“Estonia Politics in 2018: An Overview,” https://china-cee.eu/2018/12/20/estonia-political-briefing-estonian-politics-in-2018-an-overview/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年8月2日)歐盟范圍內(nèi)興起了一股“新政黨浪潮”，意大利“五角星運(yùn)動(dòng)”(Five Star Movement)，西班牙“公民黨”(Ciudadanos)和“我們能黨”(Podemos)，德國(guó)“另類選擇黨”(Alternative for Germany)，希臘的“河流黨”(Potami)、“獨(dú)立希臘人黨”(ANEL)和“激進(jìn)左翼聯(lián)盟”(Syriza)，以及法國(guó)的“共和國(guó)前進(jìn)黨”都是其中之一。這些政黨分散了中左和中右翼政黨的選票，打破了傳統(tǒng)的政治格局，使歐盟各國(guó)內(nèi)部權(quán)力碎片化加劇。

第三，就歐洲議會(huì)選舉本身而言，次等選舉(second order election)和抗議性投票是政黨呈現(xiàn)強(qiáng)烈地域特征的重要原因。歐洲議會(huì)選舉對(duì)大多數(shù)選民而言，其重要性次于國(guó)內(nèi)的總統(tǒng)選舉和議會(huì)選舉。在歐洲議會(huì)選舉中，大多數(shù)選民并不是根據(jù)歐盟問(wèn)題來(lái)進(jìn)行投票，而是根據(jù)國(guó)內(nèi)情況投票。[注]Karlheinz Reif and Hermann Schimmitt, “Nine Second Order National Elections: A Conceptual Framework for the Analysis of European Election Results,” European Journal of Pollitical Research, Vol. 8, No. 1, 1980, pp. 3-44.一些議題在不同國(guó)家國(guó)內(nèi)政治中重要性不同，其吸引選票的能力也不盡相同。例如，對(duì)中東歐以及南歐國(guó)家而言，環(huán)境問(wèn)題并不是其最重要的國(guó)內(nèi)政治議題，更激進(jìn)的氣候變化政策甚至可能給部分東歐國(guó)家造成沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。以波蘭為例，其50%的能源來(lái)自煤炭，要在2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的重要手段將是用俄羅斯的天然氣取代煤炭，但這面臨諸多政治阻礙，因而這一地區(qū)的選民并不支持綠黨。但是在西歐國(guó)家，氣候變化問(wèn)題已經(jīng)成為最重要的議題，特別是在“青年人氣候運(yùn)動(dòng)”(youth for the climate)席卷西歐發(fā)達(dá)國(guó)家后，人們對(duì)氣候問(wèn)題的重視程度大為提高，綠黨也因此在這些國(guó)家獲得大量選票。以德國(guó)為例，綠黨已經(jīng)一躍成為德國(guó)第二大政黨，并且在30歲以下的年輕人中得票率已經(jīng)超過(guò)基民盟成為第一。另外，歐盟議會(huì)選舉在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)揮懲罰機(jī)制的功能, 大量選民通過(guò)歐洲議會(huì)投票來(lái)表達(dá)對(duì)本國(guó)執(zhí)政黨的不滿，即抗議性投票。[注]Simon Hix and Michael Marsh, “Punishment or Protest? Understanding European Parliament Elections,” The Journal of Politics, Vol. 69, No. 2, 2007, pp. 495-510.例如，英國(guó)支持“留歐”和“脫歐”的選民對(duì)于工黨和保守黨的“脫歐”政策強(qiáng)烈不滿，因而將選票投給了兩黨之外的其他黨派，導(dǎo)致脫歐黨、自民黨和綠黨的選票大幅增加。[注]“European Elections the ‘Ultimate Protest Vote,” BBC News, May 12, 2019.

三、歐盟碎片化的影響

歐盟碎片化將對(duì)歐洲一體化進(jìn)程，特別是歐盟內(nèi)部決策產(chǎn)生兩方面的負(fù)面影響。一方面，歐洲議會(huì)內(nèi)否決行為體(veto players)數(shù)量增加，難以組建穩(wěn)定聯(lián)盟，這給歐盟出臺(tái)統(tǒng)一政策增加了難度。喬治·澤比利斯(George Tsebelis)將“否決行為體”定義為對(duì)決策有影響力的行為體，一般來(lái)說(shuō)，否決行為體的數(shù)量越多、自我指向性(self-referencing)越強(qiáng)，政策共識(shí)形成的難度就會(huì)越大。[注]George Tsebelis, Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton University Press, 2002, pp.19-38.傳統(tǒng)兩大黨團(tuán)席位減少，綠黨、“復(fù)興歐洲”和極右翼認(rèn)同與民主黨的崛起，大大增加了歐洲議會(huì)內(nèi)否決行為體的數(shù)量。同時(shí)，人民黨與社民盟在20世紀(jì)90年代后意識(shí)形態(tài)開(kāi)始接近，因而可以在歐洲議會(huì)形成較為穩(wěn)定的聯(lián)盟，從而長(zhǎng)期控制歐洲議會(huì)的決策。盡管人民黨和社民盟與綠黨、“復(fù)興歐洲”在某些方面主張一致，但在其他許多方面則存在巨大差異，這使其難以組建穩(wěn)定的黨團(tuán)聯(lián)盟而把控歐洲議會(huì)多數(shù)席位。另一方面，歐盟內(nèi)部不同區(qū)域在一些價(jià)值理念和議題上的分化加劇。西、北歐與東歐在法治、環(huán)保等理念上的差距拉大，而與南歐在財(cái)政緊縮或擴(kuò)張以及是否進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革等問(wèn)題上也存在巨大分歧。

否決行為體的增加以及地域分化加劇將增強(qiáng)歐盟形成統(tǒng)一政策的難度。具體表現(xiàn)在：

第一，歐盟出臺(tái)激進(jìn)的氣候變化政策將面臨挑戰(zhàn)。歐洲議會(huì)選舉后，綠黨一躍成為歐洲議會(huì)第四大黨團(tuán)和德國(guó)第二大政黨，這意味著歐盟新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子必須在氣候變化問(wèn)題上有所作為。[注]德國(guó)此前因依賴煤炭而在氣候變化問(wèn)題較為消極，并沒(méi)有支持去年法國(guó)等提出的關(guān)于2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的聯(lián)合聲明。“Proposal to Spend 25% of EU Budget on Climate Change,” BBC News, May 8, 2019.目前，新一任歐委會(huì)主席馮德萊恩(Von der Layen)已提出要將歐盟在2050年之前實(shí)現(xiàn)凈零排放作為其工作重點(diǎn)，并得到多數(shù)西北歐國(guó)家支持。但大多東歐國(guó)家對(duì)煤炭等化石能源仍有很高的依存度，并已經(jīng)落后于歐盟2014年出臺(tái)的《2020～2030年氣候與能源政策框架》所規(guī)定的減排目標(biāo)。[注]“Off Target: Ranking EU Countries’ Ambition and Progress in Fighting Climate Change,” Climate Action Network Europe Report, June 18, 2018,歐盟出臺(tái)更為激進(jìn)的氣候政策勢(shì)必從客觀上加劇東歐國(guó)家與西北歐國(guó)家在氣候減排上的分歧，并很有可能使歐盟氣候政策形式大于實(shí)質(zhì)。[注]2018年底，歐委會(huì)已經(jīng)發(fā)布?xì)W盟在2050實(shí)現(xiàn)凈零排放(net zero emission)的路線圖，新上任的歐委會(huì)主席也明確表示將支持這一路線圖并將應(yīng)對(duì)氣候變化作為其執(zhí)政期的核心任務(wù)。Chloe Farand, “Climate A ‘Signature Issue’ as Ursula von der Leyen Anointed EU Chief,” Climate Home News, July 16, 2019.

第二，歐盟下一輪預(yù)算談判的難度可能增加。歐盟多年期預(yù)算談判(Multi-annual Financial Framework)的準(zhǔn)備工作將于2020年3月份正式啟動(dòng)，并需要于2021年12月前獲得歐洲議會(huì)正式通過(guò)，但歐洲議會(huì)碎片化將使這一過(guò)程更加艱辛。首先，人民黨和社民盟失去議會(huì)多數(shù)，而復(fù)興歐洲和綠黨議席大幅增加，這使下一輪歐洲預(yù)算必須反映后兩者的利益訴求。綠黨將要求歐盟大幅增加減排和應(yīng)對(duì)氣候變化方面的預(yù)算，其中，法國(guó)、荷蘭和西班牙在內(nèi)的八個(gè)成員國(guó)已建議將下一輪歐盟預(yù)算的25%用于氣候變化。[注]“Proposal to Spend 25% of EU Budget on Climate Change,” BBC News, May 8, 2019.“復(fù)興歐洲”則要求增加歐盟統(tǒng)一防務(wù)方面的支出。在英國(guó)脫歐可能使歐盟每年失去近100億歐元的財(cái)政貢獻(xiàn)的情況下，這意味著歐盟必須削減其他方面的支出，而這可能會(huì)加劇歐盟的內(nèi)部矛盾。[注]英國(guó)對(duì)歐盟的實(shí)際財(cái)政貢獻(xiàn)還應(yīng)該減去其獲得的財(cái)政返還，又稱回扣(rebate)，其數(shù)值相當(dāng)于英國(guó)財(cái)政貢獻(xiàn)的近一半。如果英國(guó)能夠協(xié)議脫歐，那么其將向歐盟支付418億歐元的“分手費(fèi)”，這有助于緩解英國(guó)脫歐后歐盟的財(cái)政緊張狀態(tài)；但如果英國(guó)“硬脫歐”，那么歐盟將得不到任何分手費(fèi)。其次，預(yù)算問(wèn)題與其他問(wèn)題掛鉤，這將加深“核心區(qū)”與東歐、南歐國(guó)家的矛盾。東歐和南歐國(guó)家要求增加以結(jié)構(gòu)性基金(structural funds)為主的經(jīng)濟(jì)較好地區(qū)對(duì)較差地區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而“核心區(qū)”國(guó)家則希望將結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償與東歐地區(qū)的法治，以及南歐地區(qū)“負(fù)責(zé)任的財(cái)政行為”掛鉤。[注]Lily Bayer, “European Parliament Backs Plan to Link EU Funds to Rule of Law,” Politico, April 19, 2019.這勢(shì)必使新預(yù)算談判復(fù)雜化。此外，人民黨和社民盟仍是議會(huì)最大黨團(tuán)，但“核心區(qū)”議席下降使兩大黨團(tuán)在預(yù)算問(wèn)題上可能出現(xiàn)內(nèi)部分裂，給新一輪預(yù)算通過(guò)歐洲議會(huì)表決帶來(lái)更多不確定性?？偠灾h團(tuán)間權(quán)力分散化、地域分化以及主要黨團(tuán)內(nèi)部權(quán)力碎片化三者的疊加效應(yīng)，將給歐盟新一輪財(cái)政預(yù)算帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。

第三，綠黨議席大幅增加可能使未來(lái)歐盟推動(dòng)對(duì)外自由貿(mào)易的步伐放慢。[注]歐洲議會(huì)在對(duì)外貿(mào)易方面的作用，詳見(jiàn)：Van den Putte, Lore, Ferdi De Ville, and Jan Orbie, “The European Parliament’s New Role in Trade Policy: Turning Power into Impact,” CEPS Special Report, No. 89, 2014, http://aei.pitt.edu/51025/1/CEPS_SR_89_EP_New_Role_in_EU_Trade_Policy.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年9月11日)《里斯本條約》的“同意程序”(consent procedure)規(guī)定歐洲議會(huì)對(duì)所有貿(mào)易類協(xié)定擁有否決權(quán)，任何協(xié)定必須獲得歐洲議會(huì)多數(shù)票通過(guò)。[注]“同意程序”意味著歐盟代表在貿(mào)易談判中必須特別重視歐洲議會(huì)的訴求，并通過(guò)歐洲議會(huì)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(European Parliament Committee on International Trade簡(jiǎn)稱INTA)保持與歐洲議會(huì)的溝通，也使歐洲議會(huì)可以影響歐盟對(duì)外貿(mào)易談判的進(jìn)程。詳見(jiàn): Lachlan McKenzie and Katharina L. Meissner, “Human Rights Conditionality in European Union Trade Negotiations: the Case of the EU-Singapore FTA,” Journal of Common Market Studies, Vol. 55, No. 4, 2017, p. 11.在通常情況下，歐洲議會(huì)在對(duì)外貿(mào)易方面會(huì)有左右之分。歐洲綠黨和歐洲聯(lián)合左翼/北歐綠色左翼對(duì)快速推進(jìn)對(duì)外自由貿(mào)易持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為這對(duì)歐盟更高的環(huán)保和勞工標(biāo)準(zhǔn)不利。[注]Lore Van den Putte, Ferdi De Ville, and Jan Orbie, “The European Parliament’s New Role in Trade Policy: Turning Power into Impact,” p. 6. 即使這樣，歐洲議會(huì)仍然在2010年否決了歐盟與美國(guó)就SWIFT銀行信息交換達(dá)成的臨時(shí)協(xié)議以及 2012年的《反假冒貿(mào)易協(xié)定》(Anti-Counterfeiting Trade Agreement)。例如，綠黨和歐洲聯(lián)合左翼/北歐綠色左翼曾要求歐盟停止與美國(guó)的自由貿(mào)易談判。綠黨席位大幅增加會(huì)使歐盟在推動(dòng)對(duì)外自由貿(mào)易方面更難形成共識(shí)。盡管歐盟大力推動(dòng)自由貿(mào)易的政策立場(chǎng)不會(huì)發(fā)生根本性改變，但綠黨將在談判中注入更多關(guān)于環(huán)保、人權(quán)、透明度等方面的要求，這很可能會(huì)增加歐盟自由貿(mào)易談判的難度，并可能對(duì)中國(guó)與歐盟談判雙邊投資協(xié)定產(chǎn)生不利影響。

第四，歐洲議會(huì)碎片化將在短期內(nèi)使歐盟擴(kuò)張的希望減小。歐洲議會(huì)對(duì)歐盟內(nèi)部涉及財(cái)政的事務(wù)有決定權(quán)。新成員加入涉及到歐盟內(nèi)部財(cái)政分配問(wèn)題，因此歐洲議會(huì)在決定歐盟是否繼續(xù)擴(kuò)張、如何擴(kuò)張、何時(shí)擴(kuò)張等問(wèn)題上都發(fā)揮著重要作用。歐盟下一輪擴(kuò)張將針對(duì)西巴爾干地區(qū)的阿爾巴尼亞、塞爾維亞、黑山、波斯尼亞和黑塞哥維那、科索沃和北馬其頓。[注]“EU Enlargement: The Next Seven,” BBC News, September 14, 2014. 這些國(guó)家中塞爾維亞與黑山共和國(guó)已經(jīng)正式開(kāi)啟與歐盟的加入(accession)談判，阿爾巴尼亞和北馬其頓則仍然需要獲得歐洲理事會(huì)通過(guò)才能啟動(dòng)這一談判，但一明確為歐盟成員國(guó)候選人。除西巴爾干國(guó)家外，土耳其雖然自2005年已正式啟動(dòng)加入歐盟的談判，但外界普遍認(rèn)為這種希望十分渺茫。其中，歐盟已經(jīng)就加入問(wèn)題啟動(dòng)與塞爾維亞和黑山共和國(guó)的談判，歐委會(huì)還建議盡快啟動(dòng)與阿爾巴尼亞和北馬其頓的相應(yīng)談判。[注]Pascal Letendre-Hanns and Radu Dumitrescu, “Commission Recommends New Enlargement Talks,” The New Federalist, June 2, 2019.然而，新一輪選舉后人民黨和社民盟對(duì)歐洲議會(huì)的控制力下降，反對(duì)歐盟繼續(xù)擴(kuò)張的右翼政黨在法國(guó)、希臘、意大利、匈牙利和英國(guó)都獲得大量議席，這使歐盟內(nèi)反對(duì)繼續(xù)擴(kuò)張的力量增強(qiáng)。同時(shí)，德國(guó)基民盟和社民黨在歐洲議會(huì)選舉中失去大量席位后，國(guó)內(nèi)局勢(shì)不穩(wěn)使德國(guó)議會(huì)作出推遲啟動(dòng)新一輪加入談判的決定，而法國(guó)馬克龍則明確反對(duì)歐盟擴(kuò)張。缺乏歐盟層面的共識(shí)和法德共識(shí)，歐盟向西巴爾干地區(qū)擴(kuò)張的希望大幅減小。

第五，意大利與歐盟在財(cái)政上的沖突可能激化，歐盟面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)增加。意大利極右翼政黨“北方聯(lián)盟”(Lega Nord)在歐洲議會(huì)選舉中獲得第一，這將使其在聯(lián)合政府中處于更為強(qiáng)勢(shì)的位置?！氨狈铰?lián)盟”主張施行以單一稅制為基礎(chǔ)的減稅措施，大幅增加財(cái)政赤字，這勢(shì)必加劇意大利與歐委會(huì)的沖突。目前，意大利公共債務(wù)已達(dá)到其GDP的132%，遠(yuǎn)高于歐盟不超過(guò)60%的規(guī)定。如果“北方聯(lián)盟”的減稅政策得以實(shí)施，意大利財(cái)政赤字將快速增加。在2010年的歐元區(qū)危機(jī)中，歐洲央行被迫對(duì)希臘、葡萄牙、西班牙、愛(ài)爾蘭、塞浦路斯進(jìn)行債務(wù)救助，以避免這些國(guó)家出現(xiàn)大規(guī)模債務(wù)違約。意大利是歐元區(qū)第三大經(jīng)濟(jì)體，其債務(wù)水平在歐盟內(nèi)僅次于希臘。如果意大利陷入債務(wù)危機(jī)，歐洲央行將難以對(duì)其救助，而這將導(dǎo)致歐元大幅貶值，甚至使整個(gè)歐元區(qū)陷入新一輪經(jīng)濟(jì)蕭條。盡管歐委會(huì)于2019年7月初決定暫不對(duì)意大利啟動(dòng)超額赤字程序(excessive deficits procedure)的相應(yīng)懲戒措施，[注]European Commission, “Commission Concludes that An Excessive Deficit Procedure Is No Longer Warranted for Italy at This Stage,” Press Release, July 3, 2019, https://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-3569_en.htm.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年9月11日)但“北方聯(lián)盟”的勝選在未來(lái)很可能加劇歐盟與意大利在債務(wù)方面的沖突，并可能引起一系列連鎖反應(yīng)，從而加大歐元區(qū)的金融風(fēng)險(xiǎn)。[注]如果歐委會(huì)認(rèn)為意大利的債務(wù)問(wèn)題過(guò)于嚴(yán)重并啟動(dòng)超額赤字程序進(jìn)行懲罰，那么意大利需向歐洲央行繳納相當(dāng)于其GDP0.2%的押金。如果意大利拒絕合作，其將面臨大額罰款等更為嚴(yán)厲的措施，從而加重意大利國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)困境。詳見(jiàn)Caroline Mortimer, “European Commission Recommends Disciplinary Action Against Italy over Debt,” Reuters, June 6, 2019.

與此同時(shí)，歐盟碎片化也將對(duì)中歐關(guān)系產(chǎn)生一定影響，其中利弊兼而有之。

一方面，從有利的角度看，主要表現(xiàn)有兩點(diǎn)。一是中歐氣候合作將迎來(lái)新機(jī)遇。綠黨和“復(fù)興歐洲”力量的增強(qiáng)將為歐盟出臺(tái)更為激進(jìn)的氣候政策提供條件，歐盟也將加大力度支持清潔能源和綠色科技方面的創(chuàng)新，這為中歐推動(dòng)氣候合作帶來(lái)了新機(jī)遇。美國(guó)于2020年11月正式退出《氣候變化巴黎協(xié)定》后，中歐在氣候變化方面的合作將成為推動(dòng)全球氣候行動(dòng)的關(guān)鍵。氣候變化也將成為中歐深化雙邊共識(shí)與理解的關(guān)鍵領(lǐng)域，這在中美關(guān)系部分走向“新冷戰(zhàn)”的情況下尤為重要。中國(guó)應(yīng)繼續(xù)以積極的姿態(tài)推動(dòng)國(guó)內(nèi)減排與國(guó)際氣候談判，鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)與研究機(jī)構(gòu)把握機(jī)遇參與中歐清潔能源和綠色技術(shù)方面的合作。

二是歐盟可能難以形成針對(duì)中國(guó)投資的統(tǒng)一強(qiáng)制性政策。2019年3月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了一份戰(zhàn)略政策建議(strategic policy proposal)，將中國(guó)稱為“系統(tǒng)對(duì)手”(systemic rival)，4月又出臺(tái)了針對(duì)中國(guó)在一些關(guān)鍵領(lǐng)域如航天，電信設(shè)施，機(jī)器人等“關(guān)鍵行業(yè)”投資實(shí)施審查機(jī)制(screening mechanism)的計(jì)劃。但是，針對(duì)中國(guó)的歐盟層面統(tǒng)一措施需要各成員國(guó)一致通過(guò)。歐洲議會(huì)選舉后，中東歐與西歐的地區(qū)差異、社民盟和人民黨的內(nèi)部分裂，特別是意大利與歐委會(huì)在預(yù)算方面的矛盾都意味著歐盟可能更難形成對(duì)于中國(guó)投資的統(tǒng)一政策。

另一方面，歐盟碎片化對(duì)中國(guó)也產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。其一是歐盟出臺(tái)更高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)可能對(duì)中歐貿(mào)易帶來(lái)不利影響。新一屆歐盟領(lǐng)導(dǎo)班子將環(huán)境作為其工作重點(diǎn)，有可能出臺(tái)更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)歐盟的企業(yè)和產(chǎn)品有利，卻可能成為中國(guó)企業(yè)和商品進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的門檻。例如，歐盟已經(jīng)出臺(tái)有關(guān)不使用一次性塑料制品的相關(guān)建議，并很可能在不久后出臺(tái)禁止一次性塑料制品的相關(guān)立法。這意味著中國(guó)企業(yè)和出口商必須大幅調(diào)整出口歐盟商品的包裝，降低其在環(huán)境方面的負(fù)面影響，才能繼續(xù)對(duì)歐盟市場(chǎng)出口。在中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，歐洲市場(chǎng)對(duì)于維護(hù)我國(guó)貿(mào)易穩(wěn)定至關(guān)重要，中國(guó)需要對(duì)歐盟法律法規(guī)的調(diào)整進(jìn)行提前準(zhǔn)備，以防止其干擾對(duì)歐洲市場(chǎng)的出口。

其二是對(duì)“一帶一路”倡議有一定沖擊。受英國(guó)脫歐以及歐洲議會(huì)碎片化的影響，歐盟下一輪財(cái)政預(yù)算可能吃緊，并有可能大幅削減針對(duì)國(guó)際發(fā)展和援助類支出，這意味著歐盟“歐亞聯(lián)通戰(zhàn)略”在資金方面可能更加困難。對(duì)于中國(guó)而言，一方面歐盟的聯(lián)通戰(zhàn)略將更難以與中國(guó)的“一帶一路”倡議相競(jìng)爭(zhēng)，甚至流于一紙空文。另一方面，這也意味著兩者難以實(shí)現(xiàn)對(duì)接，中歐可能在一些國(guó)家和地區(qū)失去資金合作和技術(shù)合作的機(jī)會(huì)?！?/p>