從智能政府到智慧政府：價值與追求

引言：追溯電子政府發(fā)展之路

虛擬政府建設(shè)作為電子政府建設(shè)的基礎(chǔ)實(shí)踐，自始至終都是其發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和中心內(nèi)容。政府上網(wǎng)后，社會公眾開始面對互聯(lián)網(wǎng)——時空的四維空間之外的第五維中異化形塑的“虛擬政府”，它所彰顯的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)初人們對辦公自動化的想象和預(yù)期，使人們自此認(rèn)識和體驗(yàn)到它對推動行政管理改革的價值，美國最初想利用電子政府推動行政管理改革的理念開始為人們熟知并被逐漸接納。

虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、移動政府、智慧政府等概念冷熱度的轉(zhuǎn)換是電子政府工作重心切換的結(jié)果，每個概念名詞前的修飾語——“虛擬”“信息”“一站式”“電視”“移動”“智慧”的使用指向的都是各個時期政府創(chuàng)新和變革的重點(diǎn)領(lǐng)域，驗(yàn)證了電子政府的構(gòu)建過程，是信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)與政府進(jìn)行深度結(jié)合的過程，也表明了面對電子政府建設(shè)中每個階段的重點(diǎn)工作，最重要的從來都不是技術(shù)是否前沿、系統(tǒng)是否先進(jìn)，而始終是利用技術(shù)、應(yīng)用系統(tǒng)的那些人。人工智能技術(shù)再高超，系統(tǒng)行事再擬人，也只能解決電子政府的智能問題，而不能根本性解決智慧問題。要投入智慧政府建設(shè)，更得依靠其利益相關(guān)者以及其他所有與電子政府干系人的更多參與和智慧奉獻(xiàn)。

智能政府與智慧政府的分野

智慧政府階段意味著政府從智能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)到智慧擔(dān)當(dāng)，需要解決在達(dá)到哪些標(biāo)準(zhǔn)或具備怎樣的條件才能承擔(dān)“智慧擔(dān)當(dāng)”職責(zé)的問題。解決這一問題的關(guān)鍵是先要分清智能與智慧的差別，辨明智能政府和智慧政府為何劃界以及以何劃界，以此為判斷或衡量什么樣的電子政府才足以為智慧政府提供標(biāo)準(zhǔn)或表征，進(jìn)而給電子政府趨向智慧政府提供晉階“標(biāo)桿”，引導(dǎo)電子政府漸次進(jìn)入智慧層次。

先來辨識智能與智慧?！爸悄堋?，是“智力”和“能力”的總稱?！爸橇Α笔侵溉苏J(rèn)識、理解客觀事物，并運(yùn)用知識、經(jīng)驗(yàn)等解決問題的能力。因其已涵蓋“能力”，具有能動性，常與“智能”通用。哲學(xué)視域中的“智慧”源自wisdom。哲學(xué)學(xué)者從共相（即本原）的角度理解智慧，認(rèn)為它是“普遍必然的知識”?！皬V義的智慧是指一切有用的知識……狹義的智慧是專指哲學(xué)和宗教的智慧?！迸c知識相比，智慧不是現(xiàn)成的客觀知識，而是一種創(chuàng)造性探索的方法，是人的一種內(nèi)在的本質(zhì)能力和素養(yǎng)?！叭擞捎诒拘允谷唬厝慌c智慧相關(guān)聯(lián)……同樣由于本性使然，人并不擁有智慧，而且，原則上永遠(yuǎn)不能占有智慧。”但智慧又是可以培養(yǎng)的。智慧是一個相對的概念，智慧有高低之分，人們追求智慧的任務(wù)是無限的，即人們想要具有更高的智慧，就只有持續(xù)不斷地追求下去。人們具有智慧是可能且可行的，只是程度不同而已。

再談為何為智能政府和智慧政府劃界。把虛擬政府、信息政府、一站式政府、電視政府、移動政府等框在智能政府范疇中，將它們與智慧政府區(qū)分開來，不是為了劃界而區(qū)分，主要是緣于兩點(diǎn)考慮。一是基于電子政府一直在全面應(yīng)用信息技術(shù)，并且現(xiàn)在和未來更傾向于采用更多、更先進(jìn)的智能技術(shù)的事實(shí)。電子政府的智能水平高低主要取決于它所利用的智能技術(shù)部分的先進(jìn)性與否，于是就有了這樣的追問：電子政府的智能水平達(dá)到什么程度或高度才能算作或可以認(rèn)為達(dá)到“智慧”的標(biāo)準(zhǔn)？這使得為智能政府和智慧政府劃界變得重要。二是在現(xiàn)今取得共識的智慧政府出現(xiàn)以前及發(fā)展之中，受人工智能技術(shù)發(fā)展水平的局限，電子政府的“聰明”度始終是有限的，遠(yuǎn)未達(dá)至“智慧”的程度，在此狀況下因采用了智慧政府理念和名詞就將電子政府輕易地改稱智慧政府，顯然與其智力水平不符，不符合實(shí)際的過譽(yù)之詞不僅有毀譽(yù)的風(fēng)險，也有阻礙電子政府進(jìn)步之憂。因此，對電子政府有否達(dá)成“智慧”加以判斷有其必要性，以智能政府稱謂未達(dá)至智慧政府之前的電子政府比較準(zhǔn)確，也符合我們對智能與智慧的理解和辨識。

最后，智能政府和智慧政府以何劃界。“何”即智慧政府的標(biāo)準(zhǔn)或表征。追求“智慧”是智慧政府應(yīng)有之義，是智慧政府的標(biāo)志，也是智慧政府建設(shè)的主要目的。關(guān)于智慧政府到底應(yīng)與“smart government”還是該與“wisdom government”對應(yīng)，筆者查閱了大量英文文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，無論是學(xué)術(shù)研究還是實(shí)踐方案，智慧政府、智慧城市、智慧國家一類詞匯中的“智慧”大多采用了“smart”（聰明），只有極少量的智慧城市成果使用過“wisdom”。智慧政府追求聰明沒錯，但追求“智慧”只是為了使政府聰明嗎？追溯“smart”與智慧政府的淵源，查找到美國科羅拉多州議會在2010年提出的《本州關(guān)于責(zé)任性、回應(yīng)性和透明性政府衡量標(biāo)準(zhǔn)法案（State Measurement for Accountable, Responsive, and Transparent Government Act）》的首字母縮寫恰好組成“smart”一詞，而SMART的主要追求——責(zé)任性、回應(yīng)性和透明性政府也與我們探討的“智慧”追求相契合，這說明或許正是如同SMART類追求才是人們普遍認(rèn)同采用“smart”一詞的原因。此外，政府的智慧從電子政府產(chǎn)生以來就一直注入其中，只不過不同時期的電子政府所具備的智慧存在高下而已。電子政府能不能被視為智慧政府，應(yīng)由它所具備的智慧的能量是否充沛、等級是否足夠決定，因此智慧政府的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是電子政府更多地具有更高程度的智慧，表征為更多強(qiáng)調(diào)人的因素、體現(xiàn)人文關(guān)懷，強(qiáng)調(diào)社會層面與技術(shù)層面的互動融合，強(qiáng)調(diào)服務(wù)供給與服務(wù)需求的交互整合，包含了倫理、公共價值、歷史文化、人性化、親民性、公平性、預(yù)測性、更多參與、更為負(fù)責(zé)、更快回應(yīng)、更加靈活、更有彈性和保障信用等更多的智慧元素。

關(guān)于智慧政府的概念，國外學(xué)者認(rèn)為智慧政府是通過利用信息和通信技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府單層級（城市、州或聯(lián)邦）或跨層級（跨州和地方政府）的一體化管理，從而創(chuàng)造可持續(xù)的公共價值；可界定為政府理解它的顧客——市民、居民和訪問者——表達(dá)的或沒有表達(dá)的需求，設(shè)計(jì)解決方案以處理那些需求，以及有效提供解決方案的能力。我國學(xué)者認(rèn)為，“智慧政府是指通過將政府服務(wù)與智能IT技術(shù)整合，使公民能夠隨時隨地利用任何設(shè)備方便地獲取政府服務(wù)、參與政府活動并與政府交流的新型政府”。雖然學(xué)界認(rèn)同智慧政府是電子政府的一個高級階段，是服務(wù)型政府的理想化產(chǎn)物，但比較中外學(xué)者對智慧政府的認(rèn)知程度，在智慧政府的表征描述上可見差距，在有關(guān)“智慧”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)知方面顯著不同，提醒我國需要對智慧政府的標(biāo)準(zhǔn)和表征繼續(xù)加碼，并進(jìn)行深入研究，以保證智慧政府的追求能夠真正超越智能政府，做到前瞻性籌劃和有的放矢踐行。

智能政府與智慧政府的價值與目標(biāo)追求

我們從中外學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和一些發(fā)達(dá)國家的政策、法案、規(guī)劃和報告中尋找相關(guān)素材，廓清這些國家在與智能政府和智慧政府相關(guān)的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)方案中究竟在追求什么，以借鑒“智慧”元素和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，明確我國在智慧政府建設(shè)中到底應(yīng)該追求什么。

（一）與智能政府相關(guān)的價值與目標(biāo)追求

1994年美國的《政府信息技術(shù)服務(wù)的遠(yuǎn)景》提出建立以顧客為導(dǎo)向的電子政府，為公眾提供更多獲得政府服務(wù)的機(jī)會與途徑。1999年英國的《現(xiàn)代化政府》提出以提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為電子政府的發(fā)展追求。2002年美國的《電子政府法案》旨在確保互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)資源廣泛用于公共服務(wù)提供。2006年新加坡的《iN2015》將目標(biāo)集中在網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)與完善。2008年加拿大的《行政長官游說》旨在確保公職人員游說的透明度和問責(zé)制，提高公眾對政府決策誠信的信心。2011年加拿大的《開放政府倡議》目的是實(shí)現(xiàn)政府部門公共信息和數(shù)據(jù)的開放共享以及公民參與，《數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略》旨在提升加拿大的創(chuàng)新和創(chuàng)造力，使加拿大成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球領(lǐng)導(dǎo)者。2012年加拿大的《現(xiàn)代化的價值觀和道德準(zhǔn)則》旨在增強(qiáng)公職人員的價值觀和道德準(zhǔn)則。2012年英國的《英國政府?dāng)?shù)字戰(zhàn)略》將政府各部門的服務(wù)統(tǒng)一到GOV.UK網(wǎng)站，并提出“數(shù)字默認(rèn)”服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求所有在線服務(wù)必須簡單便捷，以至任何可以使用這些在線服務(wù)的人都會主動選擇在線服務(wù)，同時確保不能使用這些在線服務(wù)的人士不被排除在這些服務(wù)之外。2013年加拿大的《加拿大開放政府行動方案2014—2016》承諾擴(kuò)大其政府公開活動。2014年德國的《數(shù)字議程（2014—2017）》致力于推動“網(wǎng)絡(luò)普及”“網(wǎng)絡(luò)安全”及“數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展”三大進(jìn)程，使德國成為具有國際競爭力的“數(shù)字強(qiáng)國”。2016年德國的《數(shù)字戰(zhàn)略2025》將目標(biāo)確定為建設(shè)成最現(xiàn)代化的工業(yè)國家。2016年英國的《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略2016—2021》旨在防范網(wǎng)絡(luò)攻擊，維護(hù)英國經(jīng)濟(jì)及公民信息安全，提升互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，確保遭到互聯(lián)網(wǎng)攻擊時能夠予以反擊。2017年英國的《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略2017—2020》著力于政府各部門間的數(shù)據(jù)共享、提高公務(wù)員的數(shù)字技能、完善稅務(wù)和護(hù)照申請等的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。

發(fā)達(dá)國家政府給予我們的啟示包括：在價值理念上，采取以顧客為導(dǎo)向，遵從現(xiàn)代化的價值觀和道德準(zhǔn)則，以及開放政府、透明政府、責(zé)任政府、高效政府、節(jié)約政府等行政理念，這些理念在實(shí)踐中的表現(xiàn)形式雖有不同，但在指導(dǎo)智能政府建設(shè)過程中發(fā)揮了重要作用；在發(fā)展目標(biāo)上，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、國家智能化和城市全球化，提升國家的創(chuàng)新和創(chuàng)造力，提高公眾對政府決策的信心，驅(qū)動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，爭取成為具有國際競爭力的“數(shù)字強(qiáng)國”、最現(xiàn)代化的工業(yè)國家；在政府行動上，注重促進(jìn)信息和數(shù)據(jù)的開放共享（甚至包括核心公共部門數(shù)據(jù)公布）和公開對話，擴(kuò)大政府公開活動，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及服務(wù)的機(jī)會與途徑，提高公務(wù)員的數(shù)字技能，增進(jìn)公民對其個人資料安全性的信心，提高公民與國家之間的信任度；在技術(shù)領(lǐng)域，重點(diǎn)關(guān)注ICT產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善、互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)資源建設(shè)、政府信息技術(shù)服務(wù)供給、免費(fèi)無線網(wǎng)絡(luò)覆蓋率等；在路徑選擇上，建立開放數(shù)據(jù)原則，制定統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)統(tǒng)一的政府服務(wù)網(wǎng)站，將大量服務(wù)重組轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行，以數(shù)字化創(chuàng)新推動“網(wǎng)絡(luò)普及”“網(wǎng)絡(luò)安全”及“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，提高用戶在享受政府服務(wù)時的體驗(yàn)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全，防范網(wǎng)絡(luò)攻擊，維護(hù)信息安全，提升互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)；在相關(guān)要求上，則體現(xiàn)在服務(wù)必須簡單便捷，具有包容性，作出具體承諾，行動需要具有主動性、開放性、公民參與性，并加入開放政府伙伴關(guān)系，還要確保政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型的安全性，等等。

（二）與智慧政府相關(guān)的價值與目標(biāo)追求

2009年日本的i-Japan戰(zhàn)略提出要以一種公民普遍接受的方式利用數(shù)字技術(shù)，創(chuàng)造數(shù)字包容條件，使得公民能夠在需要時公平、容易和安全地獲得和使用必要信息。2011年韓國的《智慧政府實(shí)施計(jì)劃》將智慧政府定位在與公民一起實(shí)現(xiàn)世界頂級的電子政府，體現(xiàn)了服務(wù)于民的思想，同時也提出“智慧工作”理念，引導(dǎo)公民進(jìn)行工作方式的轉(zhuǎn)變，以期實(shí)現(xiàn)全社會的智慧化轉(zhuǎn)變，使全社會共同步入智慧時代。2014年新加坡的《智慧國2025》的理念包括連接、聚集和理解，旨在鼓勵政府、企業(yè)、組織和個人在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)共同繁榮。2015年西班牙的《智慧城市2020》提出應(yīng)最大限度地發(fā)揮公共政策對信息通信技術(shù)的影響，提高生產(chǎn)力和競爭力，實(shí)現(xiàn)工業(yè)部門在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的份額占比不斷增加，以滿足歐盟要求。2018年新加坡的《數(shù)字政府藍(lán)圖》提出提升數(shù)字素養(yǎng)，鼓勵每個人在加強(qiáng)政府?dāng)?shù)字成熟度方面發(fā)揮作用，以及實(shí)現(xiàn)全流程和服務(wù)設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)編碼等諸多建議。

發(fā)達(dá)國家在智慧政府的價值與目標(biāo)追求方面值得我們借鑒的是：在價值理念上，除了秉持智能政府的價值理念，還堅(jiān)持服務(wù)于民的思想以及連接、聚集、理解和智慧工作的理念，以一種公民普遍接受的方式利用數(shù)字技術(shù)，創(chuàng)造數(shù)字包容條件，使得公民公平、容易和安全地獲得和使用信息，使政府的信息與服務(wù)承載更多的附加價值；在發(fā)展愿景上，超越智能政府之處在于實(shí)現(xiàn)數(shù)字社會，實(shí)現(xiàn)全社會的智慧化轉(zhuǎn)變，提高社會生活質(zhì)量和保障居民生活無障礙，為所有居民和游客提供更加無縫、安全、高效和個性化的城市體驗(yàn)，確保每個人都體驗(yàn)到技術(shù)優(yōu)勢，使全社會共同步入智慧時代，成為一個真正的公民驅(qū)動型的社會，成為世界上最幸福的城市，政府與公民共同實(shí)現(xiàn)頂級的電子政府；在技術(shù)層面上，提供廣泛的技術(shù)訪問，鼓勵全民在加強(qiáng)政府?dāng)?shù)字成熟度方面發(fā)揮作用，以及實(shí)現(xiàn)全流程和服務(wù)設(shè)計(jì)的數(shù)據(jù)編碼；在路徑選擇上，倡議通過技術(shù)創(chuàng)新、積極尋求第三方合作、與私營部門建設(shè)伙伴關(guān)系，來共同追求智慧，鼓勵政府、企業(yè)、組織和個人在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中提升數(shù)字素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)共同繁榮；而在要求上，則主要體現(xiàn)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型和最大限度地發(fā)揮公共政策對信息通信技術(shù)的影響方面。

縱觀各發(fā)達(dá)國家在智能政府和智慧政府建設(shè)中的價值與目標(biāo)追求，雖然他們大多秉持先進(jìn)理念，主張采用先進(jìn)技術(shù)，但給我們的總體感受是，大多數(shù)國家的“智能”與“智慧”分野仍不夠清晰，他們的智慧政府在“智慧”追求方面仍未真正超越智能政府，真正意義上的智慧政府還停留在人們的想象之中，盛名之下，其實(shí)難副。

政府能否或可否具有更多智慧，與其是否具有智慧追求相關(guān)。理想的狀態(tài)或境界是：政府能夠在追求具有更多、更高程度的智慧的過程中不斷地“批判性地反思人類一切活動和全部知識的各種前提，為人類的存在和發(fā)展提供自己時代水平的‘安身立命之本’或‘最高支撐點(diǎn)’”。鑒于中國人建立安身立命之基的“基本共識的基本途徑只能是：追尋智慧”，而“最高支撐點(diǎn)”無疑非智慧莫屬，面對未來網(wǎng)絡(luò)環(huán)境更多的不確定性、風(fēng)險性和復(fù)雜性，政府更應(yīng)該以具有更多、更高智慧為目標(biāo)追求，勇敢選擇追尋智慧的科學(xué)路徑，建設(shè)利用泛在的合作網(wǎng)絡(luò)與更多的組織和公民合作。一方面，應(yīng)該明確追求智慧應(yīng)更多側(cè)重于價值層面的建構(gòu)，需要的是共同的理解、協(xié)（合）作與規(guī)范，從而運(yùn)用集體智慧——即將大量松散的個人、組織或機(jī)構(gòu)集合在一起，通過集體成員間的互動協(xié)作所產(chǎn)生的高于個體所擁有的能夠進(jìn)行理性思考、制定決策、執(zhí)行任務(wù)、解決復(fù)雜問題的團(tuán)體性智慧或能力來解決智慧政府面對的各種問題；另一方面，又應(yīng)該依靠數(shù)據(jù)的支持，借助區(qū)塊鏈技術(shù)打破政府壟斷數(shù)據(jù)的局面，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)去中心化，使社會更加公正包容，使智慧政府匯聚起所有能匯聚起來的智慧元素，成為一個超越政府原有智慧局限的新的智慧共同體?？傊?，當(dāng)電子政府開啟通向智慧之路，有了明確的價值和目標(biāo)追求，并依靠積極、有效、良序的公共參與和數(shù)據(jù)以及大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等智能技術(shù)提供保障，它才有可能有清晰的前進(jìn)方向，實(shí)施智慧性的行動策略，進(jìn)而向智慧階段進(jìn)發(fā)。如此，我們就能理解為什么當(dāng)電子政府從虛擬政府進(jìn)行到智慧政府建設(shè)階段時需要政府從智能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)到智慧擔(dān)當(dāng)。