中國法治智庫分析

法治智庫是國家治理體系不可或缺的組成部分，是國家治理能力的重要體現，是民主科學依法決策的制度性安排，但又面臨“庫”重于“智”、“智”多于“質”的現實窘境。在全面依法治國的歷史進程中，法治智庫發(fā)揮著重要的作用，因此，如何認知和怎樣發(fā)展智庫則具有重要意義。

法治智庫的基礎理論

（一）法治智庫的基本內涵

法治智庫建設應首先明確其基本內涵，邏輯上說，其既要盡力涵蓋智庫的必要屬性，以劃清法治智庫和非法治智庫的界限，又要涵蓋專業(yè)屬性，以劃清法治智庫與其他智庫的界限。

1. 智庫屬性

從法治智庫的智庫特質相關研究內涵出發(fā)，其具有以下特征：一是問題導向性，法治智庫研究要與國家和社會發(fā)展的方向結合起來，與黨和國家重大決策中的法治需求結合起來，與決策部門重點工作中的法治需求結合起來；二是重大性，主要包括中央和地方的重大決定的合法性、中央和地方的重大法治決策、中央和地方的重大法治政策的解讀等；三是時代性，智庫學者應做時代的解題人，應以時代的重要法治理論和法治現實問題為主攻方向；四是創(chuàng)新性，法治智庫的一項功能就是出思想，以新的法治理論、觀點、實踐等引領法治發(fā)展；五是戰(zhàn)略性，為國家法治建設作戰(zhàn)略規(guī)劃不僅是智庫的使命和職責，也是法治智庫發(fā)展的內在需求，因此，法治智庫一般會結合自身的優(yōu)勢、區(qū)域的特色和時代重大問題等方面進行有效的法治議題設置；六是前瞻性，優(yōu)秀的智庫不僅僅局限于眼前的時代問題，還應結合未來社會發(fā)展的趨勢做一些儲備性的研究；七是應用性，智庫研究不同于學術研究，智庫研究注重政策成果，智庫的解決方案既要“頂天”，準確地理解高層的意圖，又要“立地”，注重實效。

2. 法治特質

法治智庫是“法學知識”與“法治相關決策”之間的橋梁，表現出明顯的法治特質。

法治相關決策主要包括：法治本身發(fā)展決策和含有法治因素的決策。法治特質不僅是法學研究的內容，更表現在法學知識與決策互動關系中。第一，合法性。法治智庫最顯著的特點就是為各主體決策合法性提供咨詢和論證等，使其決策符合法治理念、原則和現有法律法規(guī)的要求。第二，整體性。把法治置于社會發(fā)展的整體視角下，從大局出發(fā)來考慮法治是我國法治決策的一個基本特征。第三，知識和決策的雙向互動性。一方面，法治智庫具有實現決策向法律轉換的天然便利性，決策產生影響力最有效的途徑是使其轉換為法律，決策得到落實和貫徹最有效的途徑也是使其轉換為法律，因此，法律化成為黨政決策的目標；另一方面，法治決策也極大地推動法治知識的增長。

（二）法治智庫在智庫體系中的邊界互動關系

其作為智庫體系分支，應明確其與其他智庫的邊界關系。法治智庫的邊界取決于其自身的屬性及其與其他智庫的關系，而屬性又在一定程度上決定了其與其他智庫的關系。從法治智庫的兩類相關決策來看，“法治本身發(fā)展決策”部分，是法治智庫的核心功能，具有專業(yè)的排他性，是其他智庫難以勝任的。因此，在該決策方面法治智庫處于絕對主導地位，與其他智庫互動較少且表現為單向性，其他智庫則通過提出有關法治需求、問題等影響法治智庫。“含有法治因素的決策”部分，因其他智庫也會有所涉及，所以二者表現為雙向互動，法治智庫為其他智庫提供專業(yè)支撐，其他智庫則為法治智庫提供價值、理論、文化、社會等多元視角。按照互動關系的強弱，可以將法治智庫與其他智庫關系分為強關聯型和弱關聯型。弱關聯智庫將會為法治智庫提供豐富的外部信息，弱關聯的合作關系將有可能推動創(chuàng)新性決策的產出，拓展法治智庫在更廣泛議題中的作用。

（三）法治智庫的研究體系及功能

法治智庫由“法治”和“智庫”兩部分有機構成，兼顧法學知識生產和決策合法性風險控制的雙重職責?；凇绑w系—功能”的視角，法治智庫研究體系決定了其功能發(fā)揮。由此可以推知，法學知識體系確定性高低與決策合法風險高低成正相關。因此，不僅要明確法治智庫的基本內涵，還要從內部分析其研究什么問題、發(fā)揮什么功能，進而明確其研究定位與功能定位。

1. 法治智庫研究體系

法學是一種實踐性知識體系，基于其研究問題中法學因素遞減趨勢，可以將法學知識體系分為規(guī)范科學、應用科學和實證科學。第一，規(guī)范科學分析主要圍繞實證法進行邏輯和語言分析，視法學為社會現象中一種獨特的法律現象，是法學知識體系的基礎和堅實內核，為法治智庫的核心和靈魂，其建立在邏輯分析基礎上的實證法學，其確定性較高，外部決策合法性風險較小。第二，應用科學分析主要圍繞良好的法制度設計所需的必要準則和技法，視法學為一種政策科學，這種研究方法注重法學視角對政策合法性的反思和政策視角對法律的制度設計，一般有清晰明確的問題導向，直接提供解決方案供決策者參考。由于政策分析一般包含合法性分析，因此，規(guī)范的確定性和合法性風險較小。第三，實證科學分析主要圍繞實際規(guī)則進行現實分析和效果分析，視法學為一種社會現象，使法學成為社會科學的一個分支，里面運用了大量非法律知識，包涵了大量非法律因素。于是，法律知識與其他非法律因素聯系和沖突使規(guī)范界定變得模糊，確定性大幅下降，決策合法性風險上升。

2. 基于研究體系的功能架構

一定的知識體系對應一定的功能?；诜ㄖ沃菐斓闹R體系結構，其功能架構主要有：一是法學人才培養(yǎng)、法治國情調查、理論創(chuàng)新、學術研討是其基礎功能；二是咨政建言是智庫的核心功能，法治智庫以講課、座談會、咨詢會、論證會、參與國家立法、參與黨和政府報告的起草等多種方式進行咨政建言；三是服務社會、提升社會影響力是智庫重要目標，法治智庫一般通過輿論引導、法學教育培訓、糾紛解決等重要功能來服務社會。

（四）法治智庫的重要使命

結合中國特色新型智庫建設和法治發(fā)展要求，法治智庫主要承擔著以下重要使命：

從政治上看，法治智庫的研究要進一步發(fā)揮法治在加強和改善黨的領導、鞏固黨的執(zhí)政地位，保證國家長治久安、保障國家經濟社會文化等社會主義各項事業(yè)的發(fā)展，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，保證人民當家做主等方面的功能。從理論上，法治智庫研究一要堅持正確的學術導向，運用馬克思主義的立場、觀念、方法指導研究；二要進一步加強法治理論創(chuàng)新，努力構建法學學科體系、學術體系、話語體系；三要進一步加強對法治實踐經驗、規(guī)律的總結，作出新的概括。從實踐上看，法治智庫研究一要全面推進依法治國，建設法治中國；二要進一步發(fā)揮法治在保障全面建成小康社會、全面深化改革等方面的重要功能；三要進一步推進社會主義民主政治建設法律化；四要為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力的法治保障；五要為法治實踐提供理論指導和學理支撐；六要進一步發(fā)揮法治在改革中的引領和規(guī)范功能，解放和增強社會活力。從社會影響上看，法治智庫研究一方面要提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，另一方面要增強全民法治觀念，推進法治社會建設。

（五）法治智庫發(fā)展類型模式及其組織演化趨勢

科學把握法治智庫發(fā)展趨勢，借助法治發(fā)展理論和智庫轉型理論，提供了法治智庫的發(fā)展圖景，實現了以“圖”定“位”。

1. 法治智庫發(fā)展的類型模式

根據法治智庫發(fā)展成熟程度，可以將其分為專家?guī)熘菐?、專業(yè)智庫和綜合智庫三個層次。專家?guī)熘菐焓侵赣嘘P組織建立一個專家?guī)?，專門從事法治相關政策研究。有關組織從高等院校、研究機構、實務部門以及服務機構等選聘一批專家，為本地或本部門的重大決策、法學研究、法治實踐等建言獻策，提供智力支撐。這類智庫雖沒有達到實體化標準，卻發(fā)揮了智庫的功能，具有簡便、靈活的特點，擁有信息廣泛的優(yōu)勢。然而，如何保持與專家良好的合作關系和如何有效地協(xié)調專家參與到決策中去是這類智庫的面臨的一個難題。階段地看，成立專家?guī)熘皇欠ㄖ沃菐旖ㄔO的起步階段，持續(xù)地、有針對性地和有效率地滿足需求方的智力需求，還需要建立實體化的法治智庫機構。

專業(yè)智庫是指有關組織集中一批擅長某一法學領域的專家，成立一家專門從事此一領域內法治相關政策研究的實體性智庫機構。一般而言，這類智庫是法治智庫發(fā)展的第二層次，集中了學科優(yōu)勢和研究專長，針對某一法學領域進行全面系統(tǒng)和長期的跟蹤研究，具有特色性。此類智庫“小而全”，具備了智庫運行機制的雛形：一是工作機制，包括組織章程、組建委員會和成果獎勵制度等；二是研究計劃，包括研究選題、時間安排、人才安排和預期成果等；三是活動計劃，包括主要活動形式和時間，活動宣傳等；四是成果管理，包括成果的督辦和檢查機制、成果發(fā)布、成果報送和成果的再開發(fā)等；五是建立了初步經費預算管理辦法；六是擁有獨立的信息采集系統(tǒng)和信息發(fā)布平臺。

綜合智庫是指其研究領域覆蓋了所有法學知識體系，專門從事法治相關政策研究的實體性智庫機構。一般而言，這類智庫主要是一些科研機構或黨政機關所屬的研究機構，學科門類齊全，一流專家學者薈萃，處在學術研究的前沿，在綜合性、全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性、交叉性等問題研究中具有優(yōu)勢，例如，中國社會科學院法學研究所。此類智庫“大而全”，具有以下特點：一是擁有一流的科研能力，無論是在法學研究的各分學科領域還是在綜合性、交叉性研究領域都擁有學科、人才、科研資源優(yōu)勢；二是充分發(fā)揮引領性、戰(zhàn)略性和前瞻性研究功能；三是具有傳統(tǒng)的政策報送渠道，在法治決策制定方面影響力大。

2. 法治智庫的組織演化趨勢

智庫組織演化一般經過初創(chuàng)階段的獨立與合并、發(fā)展階段的合作與協(xié)同、競爭階段的網絡化與國際化三個階段，實現從強化組織基礎到建成一流智庫的跨越。法治智庫建設同樣也要經歷初創(chuàng)、發(fā)展、競爭三個階段。其中模式選擇和網絡構建是兩個核心要素，二者互動互促、協(xié)同發(fā)展，前期的重心是模式選擇，后期的重點是網絡構建。在三個階段演化過程中模式選擇表現為模式選擇與構建、模式動態(tài)調整、模式優(yōu)化成熟，網絡構建表現為基礎網絡構建、智庫網絡構建、國際網絡構建。在此演化過程中模式選擇對智庫建設作用逐漸弱化，網絡構建對智庫建設作用逐漸強化。

法治智庫的現狀

實踐上，本文以“CTTI智庫索引”提供的數據為基礎，以其提供的“智庫類型”“司法政策”和“專業(yè)性”標準從604家智庫中遴選出20家法治智庫進行分析。

時間上看，黨的十八以前，法治智庫主要集中在幾家科研院所和黨政部門，黨的十八大以后，法治智庫發(fā)展進入了快車道，法治智庫總量迅速攀升，高校法治智庫的發(fā)展尤其迅速。

區(qū)域分布上看，區(qū)域分布的不平衡情況突出。一方面，法治智庫區(qū)域分布和地域經濟發(fā)展水平成正相關，呈現出東中西依次遞減的數量分布趨勢；另一方面，法治智庫重點集中于東部地區(qū)，并且大部分的法治智庫集中于北京和上海，區(qū)域分布極端不平衡。

研究領域上看，目前法治智庫發(fā)展格局是綜合性和專業(yè)性智庫相結合，法治智庫研究領域多樣，呈現出特色鮮明、專業(yè)廣泛的特征，但主要偏向公法領域，私法領域智庫較少。綜合性的法治智庫多集中于科研院所和中國法學會。

成果產出上看，我國法治智庫科研成果產出多，尤其側重于理論的闡釋與宣傳和對策性建議。

組建形式上看，法治智庫覆蓋了黨政部門、科研院所、高校和社會，形成了官方、半官方、社會的智庫格局，但其中高校法治智庫居多，科研院所、黨政部門和社會法治智庫較少。

信息系統(tǒng)上看，絕大部分的法治智庫一般都結合自身的優(yōu)勢和特色建立特色鮮明的信息系統(tǒng)，表現為圖書館、資料中心、期刊、調研點、數據庫、網站、文獻資料庫等多種形式，但是各法治智庫的信息數據化處理、模擬系統(tǒng)和成果公開等并不完備。

發(fā)展優(yōu)勢上看，黨政部門所屬的法治智庫具有供需信息有效對接、實踐經驗豐富、調配資源便利性的優(yōu)勢，高校智庫則具有學科地位、傳統(tǒng)積累等優(yōu)勢，并且由于所處的高校類別、區(qū)域位置的不同又兼具區(qū)域特色的優(yōu)勢，社會智庫具有靈活性、緊密聯系社會的優(yōu)勢。

影響對象上看，注重影響中南海的決策和地方省委的決策，而不注重影響公眾。

法治智庫發(fā)展的問題及其完善建議

全面把握法治智庫建設的實踐現狀，分析其面臨的主要問題及其原因，有利于找準加強法治智庫建設的路徑方案，實現以“實”定“位”。

（一）主要問題及原因

法治智庫定位不清晰、組織管理機制不完善和智庫人才缺陷直接影響其進一步的發(fā)展，帶來了以下短板：

第一，從思想上看，我國法治智庫偏重于理論的闡釋與宣傳和對策性建議，創(chuàng)新性思想、戰(zhàn)略性思想不足。一方面，學術基礎理論積累不足，理論突破和創(chuàng)新不足；另一方面，選題策劃注重眼前，無法對選題進行長期跟蹤研究和戰(zhàn)略儲備研究。第二，從成果上看，我國法治智庫科研成果產出多，政策成果產出少，極端的情況是，有些智庫只能以掛靠其他智庫的方式進行政策成果的產出。第三，從人才上看，一是人才稀缺，從總體看法治智庫人才仍然較為缺乏，尤其是領軍人物和杰出人才匱乏；二是人才來源渠道單一。

（二）加強法治智庫建設的建議

把握法治智庫的當代使命和發(fā)展方向，在現有的約束條件下完善法治智庫建設，充分發(fā)揮法治的功能，為我國黨和政府科學民主依法決策提供有力支持是一項緊迫的任務。因此，為進一步推動我國法治智庫建設，在結合法治智庫的特殊性和亟待解決的問題基礎上，筆者認為可以從三個層面著手。第一，從宏觀層面，加強國家層面的整體設計：一是加強發(fā)展規(guī)劃，包括完善智庫標準和管理體制、實行跨越式發(fā)展和趕超型發(fā)展雙軌的法治智庫發(fā)展模式等；二是建立評價體系，包括對法治智庫機構評價標準、評價機制、項目評價、人才評價等；三是建立符合法治智庫人才的激勵機制。第二，從中觀層面，加強法治智庫的體制機制支撐：一是完整智庫的選題機制，在深化依法治國的實踐中選題定位；二是制訂中長期規(guī)劃；三是完善咨政渠道、與政府及決策者的溝通關系和成果宣傳和思想傳播等運行機制。第三，從微觀層面，夯實人才基礎：一是要形成智庫思維；二是建立培養(yǎng)法治智庫人才的制度平臺；三是領軍人物的“傳幫帶”。