中美關(guān)系中的網(wǎng)絡(luò)安全困境及其影響*

魯傳穎

[內(nèi)容提要]過去幾年中，中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的互動(dòng)逐步陷入一種相互視為對(duì)手、對(duì)抗加劇和陣營(yíng)化的狀態(tài)，不僅造成了網(wǎng)絡(luò)安全合作困境，對(duì)中美關(guān)系也產(chǎn)生了深刻影響。網(wǎng)絡(luò)安全成為中美對(duì)抗的新前沿，正在逐步改變美國(guó)社會(huì)對(duì)華的集體認(rèn)知，促使美決策者形成了新的對(duì)華安全觀，也強(qiáng)化了中國(guó)民眾對(duì)美國(guó)的不滿情緒。這一趨勢(shì)將會(huì)長(zhǎng)期存在，并進(jìn)一步加劇雙方的對(duì)抗和競(jìng)爭(zhēng)。重新定位中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，維護(hù)其穩(wěn)定對(duì)于雙方避免沖突，建立互信，并探索在新形勢(shì)下開展有限網(wǎng)絡(luò)合作，引領(lǐng)中美關(guān)系未來走向具有重要意義。

一、中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的互動(dòng)進(jìn)程

2013年6月，習(xí)近平主席與奧巴馬總統(tǒng)在安納伯格莊園舉行元首會(huì)晤，網(wǎng)絡(luò)安全首次作為中美雙邊關(guān)系中的重要問題被提出，兩國(guó)元首在會(huì)晤中就管控網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域分歧、開展合作等議題達(dá)成共識(shí)。不久后，中國(guó)外交部網(wǎng)絡(luò)事務(wù)辦公室宣告成立，專司網(wǎng)絡(luò)外交事務(wù)，并將加強(qiáng)中美網(wǎng)絡(luò)對(duì)話作為重要任務(wù)之一。此后，為應(yīng)對(duì)重要性不斷上升的網(wǎng)絡(luò)安全議題，中美之間建立了多個(gè)對(duì)話機(jī)制，并取得了一定共識(shí)和成果，但是在網(wǎng)絡(luò)安全自身的復(fù)雜性以及不斷惡化的全球網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)影響之下，中美在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的互動(dòng)也面臨多重挑戰(zhàn)。

(一)中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域不斷探索，共經(jīng)歷了三個(gè)對(duì)話合作階段。2013年至今，中美在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的互動(dòng)經(jīng)歷了從構(gòu)建對(duì)話機(jī)制到對(duì)話終止，再到重新構(gòu)建機(jī)制這樣一個(gè)反復(fù)的過程，其間經(jīng)歷了“斯諾登事件”、美起訴中國(guó)人民解放軍軍官、“白宮人事局竊密”等事件的沖擊。這一進(jìn)程總體上可以按雙方間對(duì)話機(jī)制劃分為中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組(下稱“工作組”)、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項(xiàng)高級(jí)別聯(lián)合對(duì)話(下稱“網(wǎng)絡(luò)犯罪對(duì)話”)、執(zhí)法與網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話等三個(gè)階段。第一階段的工作組是為落實(shí)兩國(guó)元首2013年莊園會(huì)議上的共識(shí)而建立的網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話渠道，中美雙方意圖通過工作組機(jī)制來解決“網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密”、軍事互信、國(guó)際治理等多個(gè)網(wǎng)絡(luò)議題。工作組后因2014年5月美國(guó)司法部起訴5名中國(guó)人民解放軍軍官而被中方無限期暫停。此后，雙方在網(wǎng)絡(luò)軍事領(lǐng)域一直未能開展直接對(duì)話。第二階段的網(wǎng)絡(luò)犯罪對(duì)話是2015年9月中美兩國(guó)元首在華盛頓達(dá)成新一輪共識(shí)的成果，旨在通過高級(jí)別對(duì)話解決雙方間的網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密問題。該階段被廣泛認(rèn)為取得很大成果。第三階段的執(zhí)法與網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話是在2017年特朗普?qǐng)?zhí)政后，中美對(duì)網(wǎng)絡(luò)犯罪對(duì)話與其他幾個(gè)重要的中美對(duì)話機(jī)制一起做出調(diào)整的結(jié)果，是中美四個(gè)對(duì)話機(jī)制之一，2017年召開了首次會(huì)議。受到中美經(jīng)貿(mào)摩擦的影響，目前這一機(jī)制陷入暫停狀態(tài)。

(二)中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域面臨多重困境，加劇了雙邊和多邊國(guó)際治理的對(duì)抗性?？疾熘忻澜⒕W(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話機(jī)制的過程，可以看出：一方面，網(wǎng)絡(luò)安全作為全世界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，已經(jīng)成為中美關(guān)系中的優(yōu)先議題；另一方面，對(duì)話雖然在一定程度上起到了緩和矛盾、管控分歧的作用，但未能從根本上解決兩國(guó)間日益復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)安全問題。不斷發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)安全事件和兩國(guó)關(guān)系惡化使得中美的互動(dòng)逐步陷入困境。

第一，中美相互將對(duì)方視為網(wǎng)絡(luò)安全威脅?！八怪Z登事件”“網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密”、起訴解放軍軍官、“白宮人事局竊密”等一系列網(wǎng)絡(luò)安全事件的發(fā)生，促使中美雙方相互視對(duì)方為網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和主要威脅來源。美在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》和《網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》中明確將中國(guó)視為網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的主要對(duì)手,指責(zé)中國(guó)通過竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移了數(shù)以萬億的財(cái)富，稱中國(guó)網(wǎng)絡(luò)實(shí)力的上升對(duì)美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)形成威脅和挑戰(zhàn)。(2)Scott Warren, Martin Libicki, and Astrid Stuth Cevallos, Getting to Yest with China in Cyberspace, Santa Monica: RAND Corporation, 2016, pp.15-30.雖然中方?jīng)]有在政策文件中點(diǎn)名其他國(guó)家的做法，但國(guó)家信息安全中心的報(bào)告指出，在對(duì)中國(guó)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)攻擊的國(guó)家來源中，美國(guó)名列前茅，占據(jù)對(duì)中國(guó)攻擊的IP地址來源、控制中國(guó)境內(nèi)服務(wù)器、以惡意程序感染網(wǎng)站數(shù)量等多項(xiàng)數(shù)據(jù)的第一。結(jié)合中方對(duì)“斯諾登事件”的反應(yīng)以及制定網(wǎng)絡(luò)安全政策時(shí)的針對(duì)性來看，美國(guó)已構(gòu)成了對(duì)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全的主要挑戰(zhàn)。(3)參見中華人民共合作外交部、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室：《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》，2017年3月1日，第5～10頁(yè)。

第二，為了應(yīng)對(duì)彼此的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，中美網(wǎng)絡(luò)安全政策的針對(duì)性和對(duì)抗性在不斷上升。美國(guó)主張建立全政府手段應(yīng)對(duì)來自中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全威脅，(4)Robert Jervis, “Some Thoughts on Deterrence in the Cyber Era,” Journal of Information Warfare, Vol.15 , No.2, 2016，pp.66-73.幾年來已經(jīng)對(duì)來自中國(guó)的個(gè)人、機(jī)構(gòu)和企業(yè)采取了包括外交施壓、司法起訴、經(jīng)濟(jì)制裁和市場(chǎng)封鎖在內(nèi)的多種政策舉措。如對(duì)中國(guó)解放軍軍官和國(guó)家安全相關(guān)人員，以及多家企業(yè)進(jìn)行了公開的司法起訴和經(jīng)濟(jì)制裁，宣稱這些被起訴的人員和企業(yè)對(duì)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全構(gòu)成了威脅。(5)Joseph S.Nye, Jr., “Deterrence and Dissuasion in Cyberspace,” International Security, Vol.41, No.3, Winter 2016/17, pp.44-71.不僅如此，美方還重點(diǎn)針對(duì)中國(guó)的信息通信技術(shù)企業(yè)進(jìn)行遏制，如以網(wǎng)絡(luò)安全為由，對(duì)華為采取禁止采購(gòu)、市場(chǎng)禁入、切斷供應(yīng)鏈等多種打壓手段。中國(guó)政府在“斯諾登事件”后，也明顯感覺到來自美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全威脅與日俱增，這直接促成了中方網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略和政策的制定。如《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》中把維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)作為核心目標(biāo)，主要就是為了回應(yīng)美國(guó)政府以“網(wǎng)絡(luò)自由”為由侵犯中方合法行使互聯(lián)網(wǎng)公共政策制定權(quán)，通過網(wǎng)絡(luò)攻擊對(duì)華開展大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽，危害中國(guó)國(guó)家安全的行為。同時(shí)，中國(guó)對(duì)在“斯諾登事件”中被爆出與美國(guó)國(guó)家安全局有合作關(guān)系的思科、蘋果、甲骨文、微軟、因特爾、谷歌、IBM、高通等美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加大了安全審查力度。(6)Sui-Lee Wee, “China’s New Cybersecurity Law Leaves Foreign Firms Guessing, ” The New York Times, May 31, 2017.

第三，中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的對(duì)抗延續(xù)至網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理領(lǐng)域，形成了美歐、中俄兩個(gè)具有不同治理理念、原則和方法的陣營(yíng)?！八怪Z登事件”后，各國(guó)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的重視程度明顯上升，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理進(jìn)程明顯加速。中美相互視為網(wǎng)絡(luò)安全威脅來源和競(jìng)爭(zhēng)者的認(rèn)知模式，成為影響雙方網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理立場(chǎng)的重要因素。雙方毫不避諱地在相關(guān)的政策立場(chǎng)文件中指責(zé)對(duì)方為國(guó)際網(wǎng)絡(luò)安全的危害者，并呼吁國(guó)際社會(huì)采取相應(yīng)的治理機(jī)制來予以應(yīng)對(duì)。作為網(wǎng)絡(luò)空間中發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家的代表，中美在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)秩序的基本理念、原則和方法上的針鋒相對(duì)成為影響網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理進(jìn)程的重要因素。中美之間的分歧加劇了在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理領(lǐng)域美歐與中俄兩大陣營(yíng)在國(guó)際和雙邊層面的對(duì)抗。(7)Madeline Carr, “Power Plays in Global Internet Governance,” Millennium: Journal of International Studies, 2015, Vol.43, No.2, pp.640-659.由于中美對(duì)于國(guó)家責(zé)任、反措施等條款持有不同立場(chǎng)，最終2016～2017年信息安全政府專家組未能達(dá)成共識(shí)。雙方都把失敗的原因歸于對(duì)方陣營(yíng)所采取的政策。在聯(lián)合國(guó)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪政府專家組中，中國(guó)支持由聯(lián)合國(guó)制定打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的國(guó)際規(guī)則，美方支持歐委會(huì)制定的《布達(dá)佩斯網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》取代聯(lián)合國(guó)規(guī)則，直接作為打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的國(guó)際法。雙方在國(guó)際治理中的分歧也影響到了雙邊層面的互動(dòng)。(8)魯傳穎：“網(wǎng)絡(luò)空間大國(guó)關(guān)系面臨的安全困境、錯(cuò)誤知覺和路徑選擇——以中歐網(wǎng)絡(luò)合作為例”，《歐洲研究》，2019年第2期，第113～118頁(yè)。美國(guó)對(duì)中國(guó)政府每年主辦的“世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)”采取抵制立場(chǎng)，從未派高級(jí)官員參會(huì)，并對(duì)美國(guó)企業(yè)積極參與頗有微詞。

二、網(wǎng)絡(luò)安全困境對(duì)中美關(guān)系的影響

中美兩國(guó)政府在網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)話合作領(lǐng)域付出了很大的努力，卻未能阻止雙方不斷加深威脅認(rèn)知并加強(qiáng)政策針對(duì)性，雙方在國(guó)際治理進(jìn)程中亦陷入了陣營(yíng)化對(duì)抗。這表明網(wǎng)絡(luò)安全已經(jīng)成為中美關(guān)系中的長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性和全局性議題，并將成為對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生長(zhǎng)期影響的關(guān)鍵領(lǐng)域。

(一)中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的相互認(rèn)知不斷惡化，對(duì)不斷走向消極的中美關(guān)系來說是雪上加霜。網(wǎng)絡(luò)安全問題覆蓋了國(guó)家安全、企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人信息安全等問題，屬于全社會(huì)關(guān)注的議題，在很多情況下，美國(guó)社會(huì)對(duì)中美網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)注度超出對(duì)中美總體關(guān)系的關(guān)注程度，網(wǎng)絡(luò)安全是對(duì)華關(guān)系中美國(guó)民眾最關(guān)注的議題之一。因此，美國(guó)政府和媒體不斷炒作“中國(guó)黑客”議題，將中國(guó)描繪成一個(gè)在網(wǎng)絡(luò)空間肆意開展網(wǎng)絡(luò)攻擊，竊取公民個(gè)人信息、企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府國(guó)家機(jī)密，充滿惡意的網(wǎng)絡(luò)大國(guó)，引發(fā)了美國(guó)普通民眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的恐慌和對(duì)中國(guó)友好度的下降，加劇了其對(duì)中美政治關(guān)系、經(jīng)貿(mào)關(guān)系、人文交往的負(fù)面認(rèn)知和偏見，動(dòng)搖了兩國(guó)關(guān)系的民意基礎(chǔ)。

根據(jù)滯洪區(qū)情況和塔基工程線路要求，模型范圍確定為西起泃河南周莊閘，東到州河右岸，東西長(zhǎng)15km；南以泃河左堤為邊界，北至青甸洼頂高地，南北最大寬度16km。二維蓄滯洪區(qū)剖分為4189個(gè)結(jié)點(diǎn)、5088個(gè)單元和9276個(gè)通道。

另一方面，炒作“中國(guó)黑客”成為美國(guó)利益集團(tuán)宣揚(yáng)“中國(guó)威脅論”、左右中美關(guān)系的重要手段。2015年習(xí)近平主席訪美之際，美國(guó)多名國(guó)會(huì)議員公開宣稱，如果中國(guó)不在黑客問題上做出妥協(xié)，美國(guó)就應(yīng)取消兩國(guó)元首在華盛頓的會(huì)晤。美國(guó)長(zhǎng)期、系統(tǒng)、大規(guī)模炒作“中國(guó)黑客”議題，其中的主要內(nèi)容，一是“網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)竊密”的話題。美國(guó)內(nèi)有人不斷制造所謂“中國(guó)政府支持的網(wǎng)絡(luò)黑客”竊取美國(guó)社會(huì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)論調(diào)，認(rèn)為這是“人類歷史上最大的財(cái)富轉(zhuǎn)移，每年給美國(guó)帶來上千億美元的損失，損害了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力基礎(chǔ)，導(dǎo)致了大量美國(guó)高科技企業(yè)的倒閉”。二是指責(zé)中國(guó)侵犯美國(guó)公民隱私，威脅個(gè)人信息安全。如美國(guó)政府和媒體通過“白宮人事局竊密”一事，渲染“中國(guó)政府竊取了美國(guó)2000萬份公民個(gè)人信息”，以及黑客攻擊美大型零售商塔吉特用戶數(shù)據(jù)庫(kù)，導(dǎo)致“幾千萬用戶個(gè)人信息泄露并被中國(guó)政府掌握”等等。(9)Kristin Finklea, “Cyber Intrusion into U.S.Office of PersonnelManagement: In Brief,” CRS Report, July 17, 2015.pp.2-4.這樣的炒作因涉及到公眾隱私而更能引起輿論的關(guān)注和對(duì)中國(guó)的反感。三是宣揚(yáng)中國(guó)黑客“危害美國(guó)國(guó)家安全”，通過入侵美國(guó)國(guó)防承包商的網(wǎng)絡(luò)竊取美國(guó)高級(jí)軍事技術(shù)，攻擊美國(guó)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等。這些宣傳給美國(guó)社會(huì)造成一種中國(guó)是美國(guó)國(guó)家安全領(lǐng)域最大的敵人的認(rèn)知。

受各種網(wǎng)絡(luò)安全事件和美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?qū)θA遏制政策的影響，中國(guó)社會(huì)對(duì)美國(guó)整體形象的認(rèn)知也在不斷惡化。中國(guó)媒體指出，美國(guó)一邊開展全球網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽，一邊不斷炒作中國(guó)的黑客問題，這種“賊喊捉賊”的做法非常虛偽。(10)吳楚：“網(wǎng)絡(luò)空間的‘被告’應(yīng)該是誰(shuí)”《光明日?qǐng)?bào)》，2014年5月23日，第8版。而美國(guó)利用司法手段在美國(guó)內(nèi)起訴中國(guó)人民解放軍軍官，企圖用國(guó)內(nèi)執(zhí)法手段來解決外交問題，則展現(xiàn)出美國(guó)在雙邊關(guān)系中的霸凌做法，更加劇了中國(guó)公眾對(duì)美國(guó)的不滿情緒。(11)支振鋒：“竊賊‘起訴’暴露網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)”，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年5月22日，第24版。美國(guó)不負(fù)責(zé)任地推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間軍事化，黑客組織利用美國(guó)國(guó)家安全局網(wǎng)絡(luò)武器庫(kù)中的“永恒之藍(lán)”(Eternal Blue)程序，加工成為“想哭”(WannaCry)勒索病毒，對(duì)中國(guó)的醫(yī)療、交通、通信等領(lǐng)域進(jìn)行攻擊，帶來嚴(yán)重的社會(huì)后果和經(jīng)濟(jì)損失。(12)劉權(quán); 王超：“勒索軟件攻擊事件或?qū)⒁l(fā)網(wǎng)絡(luò)軍備競(jìng)賽升級(jí)”，《網(wǎng)絡(luò)空間安全》，2018年第1期，第2頁(yè)。美國(guó)政府對(duì)此不僅不承擔(dān)后果，還拒絕公開承認(rèn)這一事實(shí)，這使中國(guó)政府、企業(yè)和社會(huì)對(duì)美國(guó)政府的不滿情緒進(jìn)一步加劇。各種網(wǎng)絡(luò)安全事件導(dǎo)致中美兩國(guó)民眾對(duì)對(duì)方國(guó)家形象產(chǎn)生了非常負(fù)面的認(rèn)知，也使兩國(guó)政府在雙邊關(guān)系中采取更加激進(jìn)和對(duì)抗式的政策來回應(yīng)輿情和民意的訴求。

(二)網(wǎng)絡(luò)安全的戰(zhàn)略性不斷上升，成為中美國(guó)家安全對(duì)抗的新前沿。網(wǎng)絡(luò)安全的新特性大幅增加了國(guó)家安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)來源、威脅程度和應(yīng)對(duì)困境，迫使各國(guó)不得不從國(guó)家安全戰(zhàn)略的高度來應(yīng)對(duì)其帶來的挑戰(zhàn)。首先，網(wǎng)絡(luò)安全成為國(guó)家安全領(lǐng)域突出的威脅來源。網(wǎng)絡(luò)空間中國(guó)家與國(guó)家之間的距離消失，疆界變得模糊，傳統(tǒng)地理位置帶來的安全屏障消失，使國(guó)家安全處于“不設(shè)防”的境地，而隨著交往頻度的大幅增加，沖突的頻率隨之極大提高，各國(guó)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)更加敏感，反應(yīng)也更加激烈。其次，網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)國(guó)家安全的威脅更為廣泛深刻。無論是個(gè)人生活，還是政府網(wǎng)絡(luò)及社會(huì)所賴以正常運(yùn)行的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、都高度依賴網(wǎng)絡(luò)空間，任何一個(gè)領(lǐng)域受到網(wǎng)絡(luò)攻擊，其后果都將是災(zāi)難性的，整體國(guó)家安全都可能會(huì)面臨陷落的風(fēng)險(xiǎn)。此外，國(guó)家應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的手段和能力很有限。網(wǎng)絡(luò)的虛擬性讓溯源成為難題，受害者難以對(duì)攻擊者采取有效的應(yīng)對(duì)措施。(13)Thomas Rid and Ben Buchanan, “Attributing Cyber Attacks,” Journal of Strategic Studies,Vol.38, No.1-2 2015, pp.4-37.這就需要其從國(guó)家安全戰(zhàn)略的角度，動(dòng)員更多的資源和手段來應(yīng)對(duì)。中美作為網(wǎng)絡(luò)空間中的大國(guó)，從國(guó)家安全戰(zhàn)略角度應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)已勢(shì)所必然。

特朗普政府在《網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》報(bào)告和《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中同時(shí)將中國(guó)列為網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家安全領(lǐng)域最重要的對(duì)手之一，聲稱中國(guó)網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)竊密問題對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系、高科技競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家安全構(gòu)成挑戰(zhàn)，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全威脅無處不在，美國(guó)所有關(guān)鍵信息基礎(chǔ)實(shí)施都暴露在中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)攻擊之下，中國(guó)對(duì)美國(guó)的安全、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)構(gòu)成了全方位的安全威脅。特朗普政府認(rèn)為，美國(guó)未來的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)將體現(xiàn)在能否在與中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間競(jìng)爭(zhēng)中謀取戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，為贏得與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)要更加積極作為而非自縛手腳。因此，美方?jīng)Q定采取全方位的回應(yīng)手段，特別是在軍事領(lǐng)域，特朗普政府不僅大力提升網(wǎng)絡(luò)軍事作戰(zhàn)能力，還將決策權(quán)下放到軍方，放開了網(wǎng)絡(luò)空間軍事行動(dòng)的限制。

中美在網(wǎng)絡(luò)空間中的互動(dòng)也是塑造中方對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全與國(guó)家安全戰(zhàn)略認(rèn)知的重要因素。美方把中國(guó)列為網(wǎng)絡(luò)安全、國(guó)家安全領(lǐng)域重要對(duì)手，并采取各種應(yīng)對(duì)手段，客觀上進(jìn)一步加劇了對(duì)中國(guó)國(guó)家安全的威脅。中國(guó)《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》指出，“濫用信息通信技術(shù)干涉別國(guó)內(nèi)政、從事大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等活動(dòng)時(shí)有發(fā)生”,“國(guó)家間應(yīng)該相互尊重自主選擇網(wǎng)絡(luò)發(fā)展道路、網(wǎng)絡(luò)管理模式、互聯(lián)網(wǎng)公共政策和平等參與國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間治理的權(quán)利，不搞網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)，不干涉他國(guó)內(nèi)政，不從事、縱容或支持危害他國(guó)國(guó)家安全的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)?！?14)參見中華人民共和國(guó)外交部、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室：《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》，2017年3月1日，第5～6頁(yè)。從上述表述可以看出，中國(guó)將美國(guó)網(wǎng)絡(luò)政策作為在網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家安全領(lǐng)域面臨的重要挑戰(zhàn)。此外，美國(guó)政府在“斯諾登事件”等網(wǎng)絡(luò)安全事件和網(wǎng)絡(luò)空間軍事化過程中展現(xiàn)出的網(wǎng)絡(luò)能力、意圖和決心，也加劇了中國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略中對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的威脅認(rèn)知程度。中國(guó)政府提出“沒有網(wǎng)絡(luò)安全就沒有國(guó)家安全”，表示要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)防力量建設(shè)，提高網(wǎng)絡(luò)空間態(tài)勢(shì)感知、網(wǎng)絡(luò)防御、支援國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)和參與國(guó)際合作的能力，以遏控網(wǎng)絡(luò)空間重大危機(jī)，保障國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全，維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。(15)同上，第10頁(yè)。

(三)“泛網(wǎng)絡(luò)安全化”思維阻礙了中美在科技、經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的正常合作。中美網(wǎng)絡(luò)安全困境還使雙方在政策導(dǎo)向上出現(xiàn)了“泛網(wǎng)絡(luò)安全化”的傾向，開始以網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)為由審查雙方在政治、經(jīng)濟(jì)、科技、人文領(lǐng)域的合作?！胺壕W(wǎng)絡(luò)安全化”背后的邏輯是，網(wǎng)絡(luò)空間時(shí)代，人類社會(huì)所有的活動(dòng)都面臨數(shù)字轉(zhuǎn)型和向網(wǎng)絡(luò)空間遷徙的趨勢(shì)，因此所有的人類社會(huì)活動(dòng)也都面臨著網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。按照這種邏輯，只要在具有一定敏感性的領(lǐng)域，中美政治、經(jīng)濟(jì)、科技、人文交往活動(dòng)都會(huì)被認(rèn)為具有網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。例如，經(jīng)濟(jì)和科技交往會(huì)產(chǎn)生很多數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)涉及到個(gè)人信息或技術(shù)信息，如果被對(duì)方掌握，可被視為嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)安全問題。這種邏輯實(shí)際上是給用“最壞的打算”來看待中美雙邊關(guān)系尋找了一個(gè)看似正確的理由，對(duì)雙邊關(guān)系中的正常交往帶來了很大的障礙。

特朗普政府“泛網(wǎng)絡(luò)安全化”的舉措主要集中在網(wǎng)絡(luò)科技和產(chǎn)業(yè)、人員交流以及敏感行業(yè)三個(gè)方面。一是注重審查新技術(shù)領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，如美國(guó)在人工智能、云服務(wù)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)以及5G戰(zhàn)略中都納入了網(wǎng)絡(luò)安全因素和中國(guó)因素。以5G為例，美國(guó)國(guó)防部國(guó)防創(chuàng)新委員會(huì)發(fā)布了《5G生態(tài)系統(tǒng)：對(duì)國(guó)防部的風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇》報(bào)告，系統(tǒng)梳理了5G供應(yīng)鏈、設(shè)施和服務(wù)以及設(shè)備等給美國(guó)軍事力量帶來的風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為如果中國(guó)在5G領(lǐng)域領(lǐng)先美國(guó)，會(huì)對(duì)美國(guó)的軍事和國(guó)家安全帶來嚴(yán)重威脅。(16)Milo Medin and Gilman Louie，“The 5G Ecosystem: Risks & Opportunities for DoD,”Defense Innovation Board Report, April 3, 2019，pp.15-23.這導(dǎo)致美國(guó)商務(wù)部將華為公司列入“實(shí)體清單”(Entity List)，進(jìn)而推動(dòng)中美兩國(guó)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域脫鉤。(17)孫海泳：“美國(guó)對(duì)華科技施壓戰(zhàn)略:發(fā)展態(tài)勢(shì)、戰(zhàn)略邏輯與影響因素”，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2019年第1期，第39～42頁(yè)。信息通信技術(shù)產(chǎn)業(yè)不僅具有高度的戰(zhàn)略性和敏感性，且往往具有很強(qiáng)的軍民兩用性。(18)魯傳穎：“網(wǎng)絡(luò)空間安全困境及治理機(jī)制構(gòu)建”,《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2018年第11期，第53頁(yè)。因此美國(guó)國(guó)會(huì)制定了《出口管制改革法》，商務(wù)部工業(yè)安全署(BIS)根據(jù)法案授權(quán)出臺(tái)了針對(duì)關(guān)鍵技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品的出口管制框架，其中規(guī)定的14個(gè)管制技術(shù)大多與網(wǎng)絡(luò)科技相關(guān)，如人工智能、先進(jìn)計(jì)算、微處理器技術(shù)、數(shù)據(jù)分析、量子信息、機(jī)器人、腦機(jī)接口等。二是排斥中國(guó)研究人員，通過拒發(fā)簽證等手段限制科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的合作和人員交往。如中國(guó)量子科技的代表人物潘建偉院士就因未得到美國(guó)簽證而無法赴美開展學(xué)術(shù)交流和領(lǐng)取美國(guó)科學(xué)促進(jìn)會(huì)授予的“2018年度克利夫蘭獎(jiǎng)”。三是以網(wǎng)絡(luò)安全為由對(duì)其他領(lǐng)域的合作設(shè)限。如美方一直強(qiáng)調(diào)金融領(lǐng)域的開放合作，卻叫停了中國(guó)阿里巴巴集團(tuán)旗下的螞蟻金服收購(gòu)美國(guó)速匯金的項(xiàng)目，認(rèn)為速匯金掌握大量美國(guó)人的金融信息和個(gè)人信息，一旦被中國(guó)公司獲取就會(huì)影響美國(guó)國(guó)家安全。按照這種“泛網(wǎng)絡(luò)安全化”的邏輯，中美之間的大量合作都可能因所謂的“網(wǎng)絡(luò)安全問題”而停止。

相比較美國(guó)的“泛網(wǎng)絡(luò)安全化”政策，中國(guó)總體采取了克制、理性的態(tài)度來應(yīng)對(duì)。但在美國(guó)咄咄逼人的政策下，中國(guó)政府也不得不以必要的措施來維護(hù)己方利益，將美方政策作為中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全政策的重要考量因素。如在2019年5月發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法(征求意見稿)》第十條中規(guī)定，產(chǎn)品和服務(wù)存在受到政治、外交、貿(mào)易等非技術(shù)因素導(dǎo)致供應(yīng)中斷的可能性，以及產(chǎn)品和服務(wù)提供者受外國(guó)政府資助、控制等情況需要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)安全審查。(19)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室：《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法(征求意見稿)》，2019年5月。該條款明顯是為了回應(yīng)美方近來對(duì)中國(guó)采取的出口管制措施。另外，中國(guó)強(qiáng)調(diào)在核心技術(shù)、產(chǎn)品上降低對(duì)美國(guó)的依賴，加大對(duì)芯片、操作系統(tǒng)、軟件等研發(fā)的支持和投入?？傮w而言，中方的舉措更多是應(yīng)對(duì)美國(guó)“泛網(wǎng)絡(luò)安全化”政策的挑戰(zhàn)，化解風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)進(jìn)行一定程度的反制。

三、對(duì)困境下合作的思考

網(wǎng)絡(luò)安全加深了美國(guó)社會(huì)對(duì)中國(guó)崛起的恐懼，而美國(guó)政府將中國(guó)視為對(duì)手，并對(duì)華網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)采取過度打壓政策，也讓中國(guó)深深感受到了來自美國(guó)的遏制壓力。在這種情況下，主觀上的威脅認(rèn)知與客觀存在的網(wǎng)絡(luò)安全復(fù)雜性、不確定性和脆弱性結(jié)合，加劇了發(fā)生網(wǎng)絡(luò)沖突的風(fēng)險(xiǎn)程度，給中美關(guān)系帶來新的不確定性。而中美兩國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)又高度依賴網(wǎng)絡(luò)空間，網(wǎng)絡(luò)空間分裂以及網(wǎng)絡(luò)沖突帶來的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)雙方而言都難以承受。這就需要雙方從戰(zhàn)略高度重新定位中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，維護(hù)其穩(wěn)定。(20)Morgan Wright，“Winter(in cyberspace)Is Coming,” The Hill，April 3, 2019，https://thehill.com/opinion/cybersecurity/432432-winter-in-cyberspace-is-coming.

(一)順應(yīng)中美關(guān)系的變革趨勢(shì)，重新定位中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的合作方向和目標(biāo)。在中美關(guān)系以及網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)已發(fā)生重大變化背景下，中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系需要將穩(wěn)定作為新的定位，這對(duì)于處理和應(yīng)對(duì)好跨領(lǐng)域、跨部門的中美網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)具有重要意義。明確定位可以讓雙方能夠就合作的目標(biāo)和范圍達(dá)成共識(shí)，幫助決策團(tuán)隊(duì)快速開展對(duì)話交流，并取得成果。而定位不清晰或者不準(zhǔn)確則容易使雙方的網(wǎng)絡(luò)安全決策團(tuán)隊(duì)面臨較大的內(nèi)部和外部挑戰(zhàn)，如在內(nèi)部面臨其他部門的抵制，難以協(xié)調(diào)不同的部門采取統(tǒng)一立場(chǎng)，會(huì)影響對(duì)話結(jié)果的落實(shí)。而如果雙方在對(duì)話中的目標(biāo)和方向差異過大，會(huì)影響對(duì)話的有效性。2015年，中國(guó)提出要將網(wǎng)絡(luò)安全打造成中美合作的新亮點(diǎn)，這對(duì)于當(dāng)時(shí)雙方達(dá)成共識(shí)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法合作具有重要指導(dǎo)意義。

特朗普上臺(tái)后，美國(guó)對(duì)華政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域成為中美對(duì)抗的新前沿。在這一大趨勢(shì)推動(dòng)之下，重新定位中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系應(yīng)成為指導(dǎo)雙方合作的基礎(chǔ)。作為網(wǎng)絡(luò)空間中的兩個(gè)重要國(guó)家，中美盡管存在重大分歧，但并不希望發(fā)生網(wǎng)絡(luò)沖突并引發(fā)重大危機(jī)，也不能承受網(wǎng)絡(luò)空間分裂的后果，網(wǎng)絡(luò)空間分裂會(huì)破壞雙方的商業(yè)、科技和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，并給經(jīng)濟(jì)帶來難以承受的損害。在相互視為主要威脅來源和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情況下，將維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定作為新的定位既能反映當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，也能夠指導(dǎo)雙方?jīng)Q策團(tuán)隊(duì)開展合作。穩(wěn)定意味著不失控，從理論上來說需要從正反兩方面來維護(hù)：一是減少自身行為對(duì)穩(wěn)定的沖擊，建立雙方認(rèn)可的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范；二是建立完善的制度體系，確保受到?jīng)_擊后制度能夠發(fā)揮維護(hù)穩(wěn)定的作用。

(二)探索建立網(wǎng)絡(luò)規(guī)范機(jī)制，減少網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)對(duì)于中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系穩(wěn)定的沖擊。建立網(wǎng)絡(luò)規(guī)范,特別是負(fù)責(zé)任的國(guó)家行為準(zhǔn)則是網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的重要目標(biāo)，也是聯(lián)合國(guó)信息安全政府專家組的核心任務(wù)。中美在打擊網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密領(lǐng)域所達(dá)成的共識(shí)，也被視為一種重要的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范。(21)Martha Finnemore and Duncan Hollis, “Constructing Norms for Global Cybersecurity,” American Journal of International Law, Vol.110, No.3, 2016, pp.425-479.國(guó)際社會(huì)在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的進(jìn)程中面臨的主要挑戰(zhàn)是網(wǎng)絡(luò)規(guī)范難以被嚴(yán)格遵守。一方面，由于網(wǎng)絡(luò)規(guī)范本身就是非約束性、自愿遵守的，很多國(guó)家并不相信對(duì)手會(huì)遵守規(guī)范，從而影響了自身遵守規(guī)范的動(dòng)力；另一方面，網(wǎng)絡(luò)的隱蔽性增加了對(duì)國(guó)家行為進(jìn)行核查的難度，造成各方對(duì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的效力缺失信心。(22)Michael P.Fischerkeller and Richard J.Harknett, “Persistent Engagement, Agreed Competition, Cyberspace Interaction Dynamics, and Escalation,” Institute for Defense Analysis Report, May 2018.

基于共識(shí)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范對(duì)于維護(hù)中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的穩(wěn)定，促進(jìn)雙方保持總體上的戰(zhàn)略克制有重要意，而在雙邊層面建立網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的難度較小，且中美在打擊網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密領(lǐng)域的規(guī)范制定方面又有成功經(jīng)驗(yàn)，可以作為合作的基礎(chǔ)。鑒于國(guó)際社會(huì)在網(wǎng)絡(luò)規(guī)范進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，中美應(yīng)保持網(wǎng)絡(luò)規(guī)范進(jìn)程的動(dòng)態(tài)性，即要能夠反映出網(wǎng)絡(luò)空間的技術(shù)演進(jìn)和行為動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)，也要反映雙方不斷變化的訴求。如黑客干預(yù)2016年大選后，美國(guó)認(rèn)為干預(yù)選舉威脅到了其核心利益，對(duì)其重大國(guó)家安全構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，顯然希望能夠就這一問題與中方建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)規(guī)范，這就給中美加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)規(guī)范領(lǐng)域的合作開啟了大門。(23)U.S.Senate Hearings, “Foreign Cyber Threats to the United States,” January 5, 2017.http://www.armed-services.senate.gov/hearings/17-01-05-foreign-cyber-threats-to-the-united-states.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年11月5日)由于網(wǎng)絡(luò)行為的隱蔽性會(huì)引起對(duì)方是否會(huì)遵守規(guī)范的猜疑，中美還應(yīng)當(dāng)建立溝通和反饋機(jī)制，通過機(jī)制性的對(duì)話來促進(jìn)雙方對(duì)網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的理解，創(chuàng)造鼓勵(lì)遵守網(wǎng)絡(luò)規(guī)范的氣氛。

(三)通過預(yù)防、穩(wěn)定和建立信任來構(gòu)建中美網(wǎng)絡(luò)安全穩(wěn)定機(jī)制。維護(hù)中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系穩(wěn)定，需建立網(wǎng)絡(luò)安全預(yù)防、穩(wěn)定和信任機(jī)制，以在危機(jī)和沖突過程中控制沖突程度，確保危機(jī)不會(huì)破壞穩(wěn)定。預(yù)防是指通過建立促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略意圖和政策透明度的機(jī)制來避免出現(xiàn)誤判。雙方可建立政策通報(bào)機(jī)制，定期交流網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)切、網(wǎng)絡(luò)政策變化、政府應(yīng)對(duì)重大網(wǎng)絡(luò)攻擊事件的響應(yīng)計(jì)劃，進(jìn)一步理解彼此在網(wǎng)絡(luò)安全上的差異、分歧和共同點(diǎn)。(24)許蔓舒：“促進(jìn)中美網(wǎng)絡(luò)空間穩(wěn)定的思考”，《信息安全與通信保密》，2018年第6期，第25～28頁(yè)。穩(wěn)定性機(jī)制是指雙方出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)危機(jī)時(shí)，有相應(yīng)的預(yù)案進(jìn)行危機(jī)管控，使沖突降級(jí)。如網(wǎng)絡(luò)熱線機(jī)制，可保證在網(wǎng)絡(luò)沖突爆發(fā)時(shí)能夠及時(shí)溝通和響應(yīng)；部門間對(duì)等交流機(jī)制，則有助于保持溝通渠道多元化，以促進(jìn)危機(jī)時(shí)的緊急處理和協(xié)調(diào)，防止誤判。中美應(yīng)通過有限合作來增加互信程度。當(dāng)前中美在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域雖處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，但雙方對(duì)于維護(hù)全球網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略穩(wěn)定依舊有強(qiáng)烈的共識(shí)。雙方可以在全球經(jīng)濟(jì)所高度依賴的國(guó)際關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)方面加強(qiáng)合作。如環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)(SWIFT)這樣的全球性金融信息基礎(chǔ)設(shè)施一旦遭到破壞，將會(huì)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)帶來巨大震動(dòng)，共同維護(hù)其安全可以成為中美開展合作、建立信任的起點(diǎn)。此外，網(wǎng)絡(luò)安全的實(shí)質(zhì)還是技術(shù)本身，高標(biāo)準(zhǔn)的信息通信技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)是加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全信任的基礎(chǔ)。中美雙方可以支持世界貿(mào)易組織提高信息通信產(chǎn)品全球供應(yīng)鏈安全方面的標(biāo)準(zhǔn)，通過限制不安全技術(shù)產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易來激勵(lì)、督促全球互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提高產(chǎn)品和服務(wù)的安全標(biāo)準(zhǔn)、韌性和規(guī)范程度，從基礎(chǔ)上減少全球面臨的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)。(25)Karsten Geier, “Norms, Confidence And Capacity Building: Putting The UN Recommendations On Information And Communication Technologies In The Context Of International Security Into OSCE-Action,” European Cybersecurity Journal, Vol.2, No.1, January, 2016.

中美未來的走向依舊充滿不確定性，在新舊戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)刻，應(yīng)當(dāng)警惕網(wǎng)絡(luò)安全作為中美對(duì)抗前沿對(duì)兩國(guó)政治、安全和外交產(chǎn)生的深刻影響。同時(shí)，也要意識(shí)到中美重新定位兩國(guó)間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系并努力維護(hù)其穩(wěn)定，對(duì)于雙方避免沖突、建立互信，在新形勢(shì)下緩和甚至是引領(lǐng)中美整體關(guān)系未來的走向具有其獨(dú)特的價(jià)值，因此有必要將此作為雙方的一項(xiàng)重要工作加以推進(jìn)?！?/p>