規(guī)范行政決策程序的法治意義

歐陽晨雨

近期，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《重大行政決策程序暫行條例》。該條例分6章、共44條，對(duì)重大行政決策事項(xiàng)范圍、重大行政決策的作出和調(diào)整程序、重大行政決策責(zé)任追究等方面作出了具體規(guī)定，自2019年9月1日起施行。

眾所周知，行政權(quán)力的起點(diǎn)是決策。只有規(guī)范了行政決策行為，才能有效規(guī)制行政權(quán)力，這也是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義。在現(xiàn)實(shí)生活中，盡管隨著各級(jí)政府機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政，行政決策的法治化水平有所提升，但胡亂決策、違法決策、專斷決策等現(xiàn)象并未絕跡，坊間流傳的“拍腦袋上馬、拍胸脯保證、拍屁股走人”等戲謔之言，即從某種程度反映了社會(huì)觀感。諸如此類的決策亂象，不僅損害國(guó)家利益、侵蝕公眾權(quán)益，也影響了政府的法治形象。

為行政決策程序立法，當(dāng)為破解這一難題的釜底抽薪之策。事實(shí)上，不少地方對(duì)此早已邁開了探索的步伐。最近十多年來，湖南、寧夏、重慶等地先行先試，先后創(chuàng)設(shè)了多項(xiàng)程序制度，為中央立法積累了較為成熟的立法經(jīng)驗(yàn)。但也應(yīng)當(dāng)看到，地方先行立法也存在著不少問題。比如，立法路徑不統(tǒng)一，既有在綜合性行政程序規(guī)定中規(guī)定重大行政決策程序，也有制定專門的重大行政決策程序立法和行政規(guī)范性文件，或是關(guān)于重大行政決策的單一程序機(jī)制。再比如，立法效力不夠高，地方的先行立法多以地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件形式出現(xiàn)，其效力遠(yuǎn)不及法律和行政法規(guī)，范圍也多有限制。

相形之下，全新出爐的《重大行政決策程序暫行條例》，在綜合考量地方模式的基礎(chǔ)上，采取了專門就重大行政決策程序進(jìn)行立法的路徑，立法的針對(duì)性和層次性顯而易見。而行政法規(guī)的立法位階，又高于地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件，確保了條例對(duì)各級(jí)政府的約束力。從內(nèi)容上看，條例將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為重點(diǎn)，逐一明確、細(xì)化這五大法定程序的具體要求，既充分尊重和吸收了地方立法的經(jīng)驗(yàn)成果，又以行政法規(guī)的形式強(qiáng)化了其權(quán)威性。

遏制行政決策的“任性沖動(dòng)”，更是《重大行政決策程序暫行條例》的亮點(diǎn)所在。針對(duì)行政決策“朝令夕改”“新官不理舊賬”等亂象，條例在建立健全決策執(zhí)行中的問題反饋機(jī)制和決策后評(píng)估制度的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定，依法作出的重大行政決策，未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行，需要作出重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)履行相關(guān)法定程序。這些約束性機(jī)制，無疑有利于防止行政決策的隨意性。與此同時(shí)，條例還要求，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立重大行政決策過程記錄和材料歸檔制度，對(duì)決策機(jī)關(guān)違反規(guī)定造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，倒查責(zé)任并實(shí)行終身責(zé)任追究。這些責(zé)任條款，顯然有助于打通責(zé)任鏈條缺失、末端壓力不夠的瓶頸，以保證行政決策的嚴(yán)肅性。

一個(gè)現(xiàn)代的法治政府，必然要求行政決策程序規(guī)范，也只有嚴(yán)格的行政決策程序，才能確保行政權(quán)力在陽光下運(yùn)行?；厮輾v史，從2004年發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，到2008年推出《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》；從2010年公布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，再到十八屆四中全會(huì)出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》……在持續(xù)推動(dòng)法治政府建設(shè)的進(jìn)程中，行政決策機(jī)制逐步建立健全，日趨走向民主和科學(xué)。而《重大行政決策程序暫行條例》的問世，標(biāo)志著向著法治政府的遠(yuǎn)大目標(biāo)，又前進(jìn)了一大步。

當(dāng)然，條例出臺(tái)只是一個(gè)新的起點(diǎn)，而絕不應(yīng)是終點(diǎn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，所有的行政決策程序乃至對(duì)行政權(quán)力的全面規(guī)制，都應(yīng)進(jìn)入法治規(guī)范的視野。如此，才會(huì)真正抵達(dá)法治政府的既定目標(biāo)。