中國(guó)智庫的國(guó)際議程設(shè)置能力研究
——對(duì)中美菲越四國(guó)智庫的比較

中國(guó)特色新型智庫對(duì)內(nèi)是政府的“智囊團(tuán)”，對(duì)外也應(yīng)該發(fā)出“中國(guó)聲音”，是“向世界說明中國(guó)”的重要力量。但是，當(dāng)前中國(guó)智庫的國(guó)際影響力與中國(guó)的大國(guó)地位仍不匹配。據(jù)美國(guó)賓西法尼亞大學(xué)智庫與公民社會(huì)項(xiàng)目組統(tǒng)計(jì)，2017年我國(guó)僅有7家智庫進(jìn)入全球智庫綜合排名前100位，這與歐美等智庫大國(guó)還有較大差距。 隨著2015年我國(guó)首批高端智庫試點(diǎn)單位的掛牌，提升中國(guó)智庫的國(guó)際議程設(shè)置能力已成為當(dāng)務(wù)之急。本文從國(guó)際比較的視角，以南海爭(zhēng)端為個(gè)案，評(píng)估中國(guó)、美國(guó)、菲律賓、越南四國(guó)智庫設(shè)置南海議程的機(jī)制與效果，在此基礎(chǔ)上，為提升中國(guó)智庫的議程設(shè)置能力提出對(duì)策建議。

智庫在南海爭(zhēng)端中的角色

南海爭(zhēng)端是國(guó)際智庫爭(zhēng)奪話語權(quán)的典型個(gè)案。美國(guó)智庫在南?！昂叫凶杂伞背雠_(tái)前后承擔(dān)了重要角色，以此與中國(guó)開展“大國(guó)角力”。南海聲索國(guó)越南、菲律賓智庫也通過多種渠道發(fā)出聲音，抱團(tuán)取暖，共同制衡著中國(guó)這個(gè)“強(qiáng)大的鄰居”。比如將南海命名為“西菲律賓?！本褪窃诜坡少e智庫的推動(dòng)下完成的，越南“東海研究會(huì)”也不斷通過召開會(huì)議、發(fā)表研究成果影響南海問題的國(guó)際輿論。

本文監(jiān)測(cè)和分析了美國(guó)、中國(guó)、菲律賓、越南智庫有關(guān)南海問題的動(dòng)態(tài)和研究成果。研究問題包括：（1）四國(guó)智庫中的哪些專家在設(shè)置議程，專家數(shù)量、結(jié)構(gòu)和背景如何？（2）四國(guó)智庫設(shè)置了哪些方面的議程？（3）四國(guó)智庫議程設(shè)置的機(jī)制是什么？（4）四國(guó)智庫議程設(shè)置的效果如何？設(shè)置以上研究問題的原因在于，問題一希望定位南海問題利益相關(guān)國(guó)家的主要智庫和專家，了解其背景與組成結(jié)構(gòu)；問題二試圖探索這些智庫設(shè)置了哪些議程，各自側(cè)重南海問題的哪些方面；問題三旨在探索四個(gè)國(guó)家的智庫如何通過各類學(xué)術(shù)活動(dòng)、不同研究成果來設(shè)置議程；問題四從國(guó)際主流媒體的報(bào)道和引用來看四國(guó)智庫如何影響南海議程。

研究方法

選擇智庫：以美國(guó)賓西法尼亞大學(xué)發(fā)布的《全球智庫報(bào)告2017》為基礎(chǔ)，選擇中、美、菲、越四個(gè)國(guó)家排名居前的智庫，同時(shí)加入南海研究領(lǐng)域的政府重要決策咨詢機(jī)構(gòu)和高?？蒲性核傆?jì)13家智庫機(jī)構(gòu)。遴選的四國(guó)智庫包括：美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)、卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)、蘭德公司；菲律賓國(guó)立大學(xué)、菲律賓亞洲管理學(xué)院、亞洲團(tuán)結(jié)學(xué)會(huì)、國(guó)際對(duì)話倡議；越南東海研究會(huì)、社會(huì)科學(xué)翰林院中國(guó)研究所、越南社會(huì)科學(xué)院；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)國(guó)際問題研究院、中國(guó)南海研究院等。

搜集信息：搜集以上智庫的各類信息，包括智庫會(huì)議和活動(dòng)、研究報(bào)告、著作、論文、專家簡(jiǎn)介、媒體觀點(diǎn)、合作機(jī)構(gòu)、圖片視頻等八大類。這些信息源從智庫官網(wǎng)、搜索引擎和媒體數(shù)據(jù)庫等渠道獲得。

確定時(shí)間：分析時(shí)間主要為中共十八大到十九大期間，具體從2012年1月1日至2017年9月30日。

數(shù)據(jù)挖掘與分析：本文對(duì)智庫官方網(wǎng)站進(jìn)行信息抓取，對(duì)中美菲越四國(guó)智庫有關(guān)南海爭(zhēng)端的各類信息進(jìn)行定量分析，同時(shí)對(duì)文本開展定性解讀，探索美、菲、越智庫如何構(gòu)建南海議程，并與中國(guó)智庫的南海議程展開對(duì)比。

中美菲越智庫如何設(shè)置南海議程

（一）四國(guó)智庫設(shè)置南海議程的主體

四國(guó)智庫的南海問題專家規(guī)模如何？哪些專家在設(shè)置南海議程？專家數(shù)量、政治背景、學(xué)術(shù)特長(zhǎng)、研究成果將直接影響他們?yōu)楸緡?guó)南海戰(zhàn)略建言獻(xiàn)策的效果。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：

其一，美國(guó)智庫南海專家最多，其次是中國(guó)。從南海專家總量來看，美國(guó)85人，中國(guó)57人，菲律賓18人，越南14人。從體量來看，雖然美國(guó)與南海相距遙遠(yuǎn)，但其專家人數(shù)是最多的，這顯示了美國(guó)對(duì)于南海問題的高度關(guān)注。

其二，越南智庫“旋轉(zhuǎn)門”專家比例最高，中國(guó)最低。美國(guó)智庫的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制早已內(nèi)生于智庫建立和運(yùn)營(yíng)的邏輯中，智庫和政界通過人才流通達(dá)到知識(shí)與權(quán)力的結(jié)合，也保證各自的活力。數(shù)據(jù)顯示，越南的“旋轉(zhuǎn)門專家”比例為35.7%，菲律賓為33.3%，美國(guó)為30.6%，中國(guó)為17.5%。雖然越南和菲律賓的南海專家數(shù)量有限，但其智庫與政府的關(guān)系非常緊密，這也使得其智庫參與南海議程建構(gòu)非?；钴S，而且與決策直接對(duì)接。

其三，美國(guó)、菲律賓的“旋轉(zhuǎn)門”專家數(shù)量多、級(jí)別高、領(lǐng)域廣。統(tǒng)計(jì)顯示，美國(guó)的南海專家曾出任職務(wù)級(jí)別高，這些職位分布在外交、財(cái)政、情報(bào)等多個(gè)領(lǐng)域，如布魯金斯學(xué)會(huì)的詹姆斯·史坦伯格（James Steinberg）曾任美國(guó)副國(guó)務(wù)卿，布魯金斯學(xué)會(huì)的李侃如（Kenneth Lieberthal）曾任總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)特別助理、美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)亞洲事務(wù)部資深主任；菲律賓智庫專家涵蓋前內(nèi)政部長(zhǎng)、前國(guó)防委員會(huì)主席、前參議員和眾議員等，涉及的領(lǐng)域廣泛；越南也吸收了前外交部副部長(zhǎng)參加?xùn)|海研究會(huì)的學(xué)術(shù)活動(dòng)。比較而言，中國(guó)南海專家的政府背景單一，大多曾在外交部工作，僅有中國(guó)國(guó)際問題研究院前院長(zhǎng)曲星目前擔(dān)任駐比利時(shí)大使，中國(guó)國(guó)際問題研究院現(xiàn)院長(zhǎng)蘇格曾任冰島大使，他們幾乎都出自外交部直屬的中國(guó)國(guó)際問題研究院。中國(guó)專家主要來自科研院所，不僅“旋轉(zhuǎn)門專家”比例最低，來自大公司的更是沒有。但中國(guó)專家海外背景豐富，42.1%的專家在海外取得學(xué)位或有訪學(xué)經(jīng)歷，居四國(guó)之首。

（二）四國(guó)智庫設(shè)置南海議程的內(nèi)容

在美國(guó)方面，各智庫從中美關(guān)系切入，警惕中國(guó)軍事實(shí)力上升，參與推動(dòng)“航行自由”由議題升級(jí)為國(guó)際議程。南海問題被國(guó)際輿論關(guān)注是從2010年開始的，美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里在東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議上聲稱，美國(guó)在維護(hù)南海“航行自由”方面擁有“國(guó)家利益”，此后南海問題由區(qū)域問題上升為國(guó)際議題。美國(guó)將菲律賓看成盟友，阿基諾三世執(zhí)政期間，美國(guó)對(duì)菲律賓的南海決策有著決定性影響。杜特爾特上臺(tái)后修正了對(duì)華態(tài)度，加之特朗普上臺(tái)后美國(guó)內(nèi)政外交頻頻陷入困局，南海問題暫時(shí)不再是優(yōu)先議題。

在中國(guó)方面，各智庫堅(jiān)持南海爭(zhēng)議的區(qū)域性，在南海仲裁案中加強(qiáng)議程引導(dǎo)。我國(guó)長(zhǎng)期以來在南海問題上都被動(dòng)回應(yīng)西方話語，但在南海仲裁案前后策劃了一系列活動(dòng)。中國(guó)人民大學(xué)重陽金融研究院和美國(guó)卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)合辦“中美智庫南海問題對(duì)話會(huì)”，由前國(guó)務(wù)委員戴秉國(guó)領(lǐng)銜，邀請(qǐng)了美國(guó)前常務(wù)副國(guó)務(wù)卿內(nèi)格羅蓬特等高官，以及布魯金斯學(xué)會(huì)等研究中心參加。戴秉國(guó)的發(fā)言引起國(guó)際輿論強(qiáng)烈反應(yīng)，尤其是“哪怕美國(guó)全部10個(gè)航母戰(zhàn)斗群都開進(jìn)南海，也嚇不倒中國(guó)人”的發(fā)言被主流媒體引用48次，被《紐約時(shí)報(bào)》《華爾街日?qǐng)?bào)》等報(bào)道。此外，中國(guó)國(guó)際問題研究院組織了“南海仲裁案專家座談會(huì)”，環(huán)球網(wǎng)特邀察哈爾學(xué)會(huì)等五家智庫集體發(fā)聲。

在菲律賓方面，各智庫尋求區(qū)域外大國(guó)的支持，借國(guó)際仲裁提升影響力。他們一方面通過與本國(guó)政府互動(dòng)，由政府高官造勢(shì)；另一方面大力邀請(qǐng)美國(guó)官員和智庫專家為菲律賓發(fā)聲。在南海仲裁案中，由國(guó)際法專家、防務(wù)專家、歷史學(xué)家、律師等組成的智囊團(tuán)挑戰(zhàn)中國(guó)的南海主權(quán)，在國(guó)際社會(huì)形成了一定影響力。

在越南方面，各智庫利用國(guó)際研討會(huì)爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)支持，宣誓南海主權(quán)。越南將“南?！狈Q為“東海”，“西沙”為“黃沙”，“南沙”為“長(zhǎng)沙”，將“九段線”稱為“牛舌線”。越南智庫的議程主要包括：一是宣誓主權(quán)，包括不斷以歷史和科學(xué)證據(jù)證明越南對(duì)“黃沙”和“長(zhǎng)沙”擁有主權(quán)；二是認(rèn)為中國(guó)的快速發(fā)展讓鄰國(guó)感到威脅，稱南海甚至已成為中國(guó)的“池塘”；三是認(rèn)為南海問題是國(guó)際性問題，鑒于東盟內(nèi)部的團(tuán)結(jié)、區(qū)域外大國(guó)的介入，以及中國(guó)維持國(guó)家形象的意愿，中國(guó)才可能有所顧忌。

（三）四國(guó)智庫設(shè)置南海議程的機(jī)制

各國(guó)智庫綜合運(yùn)用各種手段對(duì)內(nèi)發(fā)揮“智囊團(tuán)”的角色，對(duì)外發(fā)出本國(guó)聲音。智庫設(shè)置議程的機(jī)制是，以會(huì)議和活動(dòng)、研究報(bào)告、著作、論文、媒體發(fā)布、與其他機(jī)構(gòu)合作等方式實(shí)現(xiàn)。

其一，智庫會(huì)議打造國(guó)際影響力。中國(guó)智庫會(huì)議最多，越南智庫會(huì)議規(guī)模最大。國(guó)際會(huì)議是智庫尋求國(guó)際影響力的重要平臺(tái)，也是借學(xué)術(shù)探討實(shí)現(xiàn)合縱連橫的有利渠道。在本文統(tǒng)計(jì)的6年時(shí)間里，中國(guó)3家智庫共召開了37次會(huì)議；美國(guó)34次；菲律賓和越南會(huì)議較少，分別為14次和8次。近年來中國(guó)南海研究院與美國(guó)、加拿大、韓國(guó)、日本等國(guó)聯(lián)合舉辦了一系列論壇，尤其在南海仲裁前后更為密集，論壇內(nèi)容包括海洋安全、海洋合作等。

從會(huì)議規(guī)模來看，越南智庫尤其是東海研究會(huì)（越南把“南?！备姆Q為“東海”）每年的國(guó)際研討會(huì)規(guī)模很大。東海研究會(huì)是越南設(shè)置南海議程的重要平臺(tái)，2009年的首屆會(huì)議參會(huì)者以越南專家為主，2012年以后擴(kuò)展為國(guó)際會(huì)議，規(guī)模越來越大。雖然東海研究會(huì)以民間組織出現(xiàn)，但實(shí)際受到越南政府資助，國(guó)外學(xué)者會(huì)獲得旅費(fèi)支持，會(huì)議還準(zhǔn)備成文的會(huì)議共識(shí)，研討會(huì)后向全球發(fā)布。

其二，研究報(bào)告、論著等成果展示知識(shí)權(quán)力。美國(guó)智庫重視亞洲戰(zhàn)略，中國(guó)智庫發(fā)布了大量成果。在南海問題上，各國(guó)智庫都擁有幾個(gè)品牌性報(bào)告，比如卡內(nèi)基和平基金會(huì)發(fā)布的《亞洲戰(zhàn)略》報(bào)告，從2004年至2017年每年發(fā)表一份；越南東海研究會(huì)每年會(huì)后都發(fā)布東海研究報(bào)告；中國(guó)南海研究院出版的《南海地區(qū)形勢(shì)評(píng)估報(bào)告》由院長(zhǎng)吳士存和臺(tái)灣政治大學(xué)安全研究中心執(zhí)行長(zhǎng)劉復(fù)國(guó)共同策劃并任主編，已連續(xù)出版5年。

其三，智庫交流推進(jìn)“合縱連橫”。菲律賓、越南尤其重視與西方國(guó)家和周邊國(guó)家智庫的合作。越南智庫體量不大，卻擅長(zhǎng)發(fā)展跨國(guó)智庫伙伴，其合作機(jī)構(gòu)包括華盛頓戰(zhàn)略研究中心、加州大學(xué)伯克利分校、倫敦國(guó)王大學(xué)、菲律賓大學(xué)等，除與高校科研院所合作外，還發(fā)展了亞太團(tuán)結(jié)聯(lián)盟、東南亞預(yù)防武裝沖突的全球伙伴關(guān)系、東盟戰(zhàn)略和國(guó)際研究所等區(qū)域組織、東盟框架內(nèi)的機(jī)構(gòu)。

（四）四國(guó)智庫設(shè)置南海議程的效果

國(guó)際媒體的引用是評(píng)估智庫議程設(shè)置效果的一個(gè)維度。智庫專家作為消息源，與媒體是相互依賴的關(guān)系。智庫需要借助媒體的平臺(tái)發(fā)出聲音，引導(dǎo)國(guó)際輿論；同時(shí)，媒體也需要智庫專家來佐證新聞立場(chǎng)與觀點(diǎn)，體現(xiàn)媒體的權(quán)威性。

其一，菲律賓專家被引用量遙遙領(lǐng)先，因南海仲裁受國(guó)際媒體高度關(guān)注。菲律賓最高法院法官，同時(shí)也是菲律賓亞洲管理學(xué)院研究員的安東尼奧·卡皮奧（Antonio Carpio）被引次數(shù)最多達(dá)860次。他長(zhǎng)期奉行“親美”路線，是南海仲裁案的操盤手，其觀點(diǎn)被路透社、美聯(lián)社、《金融時(shí)報(bào)》、BBC、《華爾街日?qǐng)?bào)》等引用。越南被引量排第一位的是黃英?。℉oang Anh Tuan），他任外交學(xué)院戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)；居第二位的鄧定貴（Dang Dinh Quy）曾任外交部副部長(zhǎng)、外交學(xué)院院長(zhǎng)、外交部東海研究院院長(zhǎng)、越南駐美大使等。

其二，美國(guó)知華派專家被引用量最多，影響力不局限于美國(guó)，還輻射到其他國(guó)家媒體。數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)高級(jí)研究員杰弗里·貝德（Jeffrey Bader）被引用了92次，位居第一，他曾任國(guó)家安全委員會(huì)總統(tǒng)特別助理，是奧巴馬總統(tǒng)第一任期的亞洲事務(wù)高級(jí)顧問，卸任后加入智庫，是知華派代表。居第二位的布魯金斯學(xué)會(huì)邁克爾·奧漢隆（Michael O’Hanlon）被引了85次。居第三位的布魯金斯學(xué)會(huì)約翰·桑頓中國(guó)中心的李侃如被引78次。

其三，中國(guó)專家的國(guó)際媒體影響力僅次于美國(guó)，但明星專家仍然較少。南海研究院的吳士存、中國(guó)國(guó)際問題研究院的阮宗澤、中國(guó)國(guó)際問題研究院蘇曉暉是在南海議題上被引次數(shù)居前三名的專家。尤其吳士存被《紐約時(shí)報(bào)》引用了5次，被《金融時(shí)報(bào)》引用10次，被路透社引用9次，被BBC和《華爾街日?qǐng)?bào)》各引用5次。但是像吳士存這樣的南海問題專家還比較少，較難形成統(tǒng)一力量對(duì)外發(fā)聲。目前中國(guó)有越來越多的退休官員正在承擔(dān)二軌外交的角色，但總體氛圍仍不成熟。

提升中國(guó)智庫的國(guó)際議程設(shè)置能力

研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)智庫在南海問題上已經(jīng)發(fā)出有力的“中國(guó)聲音”，但與政府的互動(dòng)落后于美、菲、越三國(guó)，“旋轉(zhuǎn)門”專家人數(shù)少、級(jí)別低；中國(guó)智庫舉辦的會(huì)議多，但在會(huì)議策劃以及與國(guó)際媒體互動(dòng)上仍有待改進(jìn)；中國(guó)智庫的研究成果豐富，但國(guó)際影響力大的專家數(shù)量不足。

當(dāng)前中國(guó)智庫缺乏議程設(shè)置能力的原因是多方面的。

首先，中國(guó)的政治制度和智庫參與決策的機(jī)制與西方不同，也缺乏“旋轉(zhuǎn)門”的制度環(huán)境。雖然近年來國(guó)家鼓勵(lì)智庫參與公共政策，也建設(shè)了一批高端智庫，但是在政治體制機(jī)制上尚未實(shí)現(xiàn)智庫人才與政府官員的互動(dòng)，各級(jí)官員基本在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部選拔，人員的分隔始終是信息“雙向流動(dòng)”的瓶頸。

其次，在國(guó)際議程設(shè)置上，中國(guó)智庫重視決策影響力，而對(duì)社會(huì)影響力，尤其是國(guó)際社會(huì)影響力重視不夠。當(dāng)前中國(guó)智庫唯批示論的現(xiàn)象突出，在輿論引導(dǎo)和開啟民智方面亟待加強(qiáng)。目前全國(guó)有多家機(jī)構(gòu)建立了智庫評(píng)價(jià)體系，包括上海社科院智庫研究中心、中國(guó)社科院社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)中心、零點(diǎn)國(guó)際發(fā)展研究院、南京大學(xué)智庫評(píng)價(jià)中心等。雖然社會(huì)影響力也被計(jì)入評(píng)價(jià)指標(biāo)，但這一指標(biāo)更依賴專家主觀判斷，對(duì)智庫國(guó)際影響力指標(biāo)的量化仍是短板。

最后，面對(duì)嚴(yán)峻的國(guó)際輿論環(huán)境，智庫專家不愿或不敢發(fā)聲來引導(dǎo)國(guó)際輿論。中國(guó)智庫大多具有官方、半官方背景，民間智庫占比不到5%，絕大部分智庫不需要通過知名度來融資和維系生存。加上西方媒體常帶著偏見引用智庫觀點(diǎn)，中國(guó)知識(shí)分子又普遍內(nèi)斂含蓄，缺乏在國(guó)際媒體上發(fā)聲的動(dòng)力與機(jī)制。

針對(duì)以上發(fā)展瓶頸，中國(guó)智庫需要?jiǎng)?chuàng)新議程設(shè)置機(jī)制。

第一，通過體制機(jī)制建設(shè)鼓勵(lì)智庫專家發(fā)出中國(guó)聲音，進(jìn)一步推動(dòng)智庫參與公共政策的機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)中國(guó)智庫為國(guó)際社會(huì)提供公共知識(shí)產(chǎn)品。目前“人類命運(yùn)共同體”“一帶一路”“共商、共建、共享”已被寫入聯(lián)合國(guó)決議，如何闡釋中國(guó)詞匯，讓國(guó)際社會(huì)更好地理解和認(rèn)同，中國(guó)智庫大有可為。

第二，完善智庫議程設(shè)置的機(jī)制，通過會(huì)議和活動(dòng)、研究報(bào)告、著作、論文、媒體發(fā)布、與國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)合作等方式提升中國(guó)智庫的國(guó)際影響力。國(guó)外智庫將經(jīng)費(fèi)的相當(dāng)大部分用于宣傳、推廣與運(yùn)營(yíng)，而只將一部分經(jīng)費(fèi)用于研究。

第三，在專業(yè)領(lǐng)域打造一批明星專家。像南海問題專家吳士存等不僅有諸多研究成果，而且產(chǎn)生了一定的國(guó)際影響力。中國(guó)未來需要加強(qiáng)智庫與政府之間的“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，拓展智庫對(duì)接決策層的渠道。

第四，推進(jìn)完善智庫評(píng)估體系，以定性與定量結(jié)合的方法，從決策影響力、精英影響力、大眾影響力等層次全面評(píng)估。要重視媒體發(fā)布，對(duì)于知名國(guó)際媒體不僅要敢于接受采訪，還要主動(dòng)聯(lián)系發(fā)布，成為國(guó)際媒體的消息源。